盧 芳， 周訓(xùn)芳， 諸 江

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院)

?

行政裁量基準制度在林業(yè)行政處罰中的實踐與完善

盧 芳， 周訓(xùn)芳， 諸 江

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院)

行政裁量基準是行政機關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，能夠有效控制行政裁量權(quán)的濫用。將行政裁量基準制度引入林業(yè)行政處罰，有助于統(tǒng)一林業(yè)行政處罰的裁量尺度，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平。近年來制定林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐，為我國林業(yè)行政裁量基準制度建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗。同時，也由于制定主體過多、設(shè)定標準隨意等原因，導(dǎo)致各地裁量基準在涵蓋范圍、類型劃分、違法事實格次、處罰幅度標準、基本原則表述等方面均存在較大差異。應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分裁量基準適用規(guī)則和具體裁量基準的制定主體，由國務(wù)院林業(yè)主管部門統(tǒng)一制定全國的林業(yè)行政裁量基準適用規(guī)則，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)定標準，然后由各省級林業(yè)主管部門據(jù)此制定具體的地方裁量基準，以完善我國的林業(yè)行政裁量基準制度。

行政裁量基準；林業(yè)行政處罰裁量基準；地方實踐；林業(yè)行政裁量基準制度

行政裁量基準在控制行政裁量權(quán)的濫用方面發(fā)揮著重要功能。2004年，浙江省金華市公安局在全國率先開展了行政處罰裁量基準制度的地方實踐，隨后全國各地興起了制定行政裁量基準制度的熱潮。2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強縣市政府依法行政的決定》，要求市縣政府及其部門抓緊對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，并制定細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。各級各類行政機關(guān)先后出臺并實施自己的行政裁量權(quán)基準，進一步規(guī)范行政裁量權(quán)。2009年至2015年間，全國有20多個省(直轄市、自治區(qū))制定了林業(yè)行政處罰裁量基準。林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐，對于保護森林資源、規(guī)范林業(yè)執(zhí)法、促進依法行政發(fā)揮了重要作用，為進一步完善林業(yè)行政裁量基準制度積累了豐富經(jīng)驗。

一、裁量基準的概念、法律屬性及引入林業(yè)行政處罰的意義

(一)裁量基準的概念

關(guān)于裁量基準的概念，無論是理論界還是實務(wù)界，在我國均未形成較為統(tǒng)一的認識，其稱謂有裁量基準、裁量標準、細化指導(dǎo)基準、適用規(guī)則、細化標準等多種。事實上，裁量基準在其他國家也有著不同的稱謂和涵義。例如在德國，“裁量基準是以法解釋的方法、條文規(guī)范的方式將行政機關(guān)對法規(guī)范的解釋定型化，意在拘束裁量”，裁量基準與解釋基準一樣，均遵循同樣的方法，采用類似的方式對法律規(guī)范進行細化[1]。而在法國，裁量基準則被稱為“指示制度”。在日本、韓國及我國的臺灣地區(qū)，裁量基準被規(guī)定在《行政程序法》中，在實踐中發(fā)揮著極大的作用。

我國行政法學(xué)界對裁量基準的定義主要有以下幾種：第一種觀點認為，裁量基準是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)“依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先的裁量范圍加以細化，并設(shè)以相對固定的具體裁判標準”[2]。第二種觀點認為，裁量基準是“以規(guī)范行政裁量的行使為內(nèi)容的建章立制”，而不是行政執(zhí)法人員的“個性化的、經(jīng)驗性的，甚至是隨機的算計”[3]。第三種觀點認為，裁量基準是行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒有或者欠缺要件——效果規(guī)定，因而針對具體案件難以得到完整的判斷標準時，“按照立法者意圖，在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)，以要件——效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標準”[4]。而在實務(wù)界，對裁量基準的認識，集中體現(xiàn)在各地制定的相關(guān)規(guī)范性文件中。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第90條規(guī)定：“本規(guī)定所稱裁量權(quán)基準，是指行政機關(guān)依職權(quán)對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則?！盵5]又如，《浙江省行政處罰裁量基準辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱行政處罰裁量基準，是指行政處罰實施機關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的裁量范圍內(nèi)，對公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為，據(jù)以確定是否處罰，以及作出何種類別、幅度的處罰及其具體適用情形的細化、量化標準。”[6]從以上定義可以看出，理論界和實務(wù)界對裁量基準達成了以下共識：第一，裁量基準的制定主體是行政機關(guān)。上述定義中均明確提出，裁量基準由行政執(zhí)法部門或者行政主管部門依據(jù)一定標準制定。第二，裁量基準的設(shè)定范圍為行政法律規(guī)范所預(yù)設(shè)的裁量空間，不能隨意擴大。第三，設(shè)立裁量基準不但要考慮不同的事實和情節(jié)，還要遵循相應(yīng)的行政法律原則。第四，裁量基準的設(shè)定方式是將行政法律規(guī)范預(yù)設(shè)的裁量空間進行格次化的階次分配，使之具體化。

結(jié)合上面的分析，我們認為，行政裁量基準是指行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，遵循行政法律、法規(guī)所規(guī)定的原則，結(jié)合行政相對人的違法事實、情節(jié)、性質(zhì)、社會危害程度等情況，對行政法律、法規(guī)所設(shè)定的行政自由裁量權(quán)進行細化、量化的一種內(nèi)部標準。

(二)裁量基準的法律屬性

對裁量基準如何定性，目前行政法學(xué)界還存在認識上的分歧。2008年10月19日北京大學(xué)軟法研究中心舉行了行政裁量基準制度研討會，會上有學(xué)者提出，裁量基準的引入帶來了過分簡單化的危險，擠壓了司法權(quán)對行政裁量合理性的審查空間，使得法院針對行政處罰過程中依照裁量基準行使裁量權(quán)的司法審查變得困難。也有學(xué)者提出相反意見，認為裁量基準既是軟法，也可以作為硬法來對待，因為行政法規(guī)、部門規(guī)章可以根據(jù)法律作出具體的規(guī)定，當(dāng)然可以包括對裁量幅度作出進一步的細化規(guī)定，而行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定的裁量基準可以作為硬法來使用。因此，裁量基準可以先采取軟法的形式，在實踐一段時間之后，各方面達成了共識，然后再以硬法的形式加以肯定。還有學(xué)者認為，裁量基準在性質(zhì)上屬于行政機關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，是行政執(zhí)法者對抽象的立法規(guī)定進行行政解釋的結(jié)果，是行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的方式而已，與行政裁量本身的增減無關(guān)[7]。結(jié)合我國行政處罰裁量基準的法律實踐來看，內(nèi)部規(guī)則說更為貼近實際。

第一，從制定主體來看，行政處罰裁量基準是行政機關(guān)為規(guī)范行政處罰權(quán)力的行使而制定的，將廣泛的裁量空間進行壓縮，避免行政處罰的隨意性和肆意性。行政執(zhí)法機關(guān)僅享有法律、行政法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)，法律、法規(guī)并沒有賦予制定裁量基準的行政機關(guān)立法權(quán)，其所制定的裁量基準不是法律、行政法規(guī)。

第二，從具體內(nèi)容來看，行政處罰裁量基準是行政執(zhí)法機關(guān)遵循行政處罰原則，運用一定的技術(shù)手段，將抽象化的行政法規(guī)轉(zhuǎn)化為具體的行政裁量規(guī)范，與具體行政行為相適應(yīng)的一種內(nèi)部掌握的標準。裁量基準實質(zhì)上是行政機關(guān)行使行政解釋權(quán)，將行政法律規(guī)范進行細化、量化的一種方式，架起了抽象的行政法規(guī)與具體的行政行為之間的橋梁。

第三，從法律效力來看，裁量基準并不像法律、行政法規(guī)一樣具有普遍約束力，裁量基準僅在特定的行政執(zhí)法領(lǐng)域適用，僅對行政執(zhí)法人員的特定行為具有約束力，并不影響法院對行政行為的合法性審查。

(三)將裁量基準引入林業(yè)行政處罰的意義

林業(yè)行政處罰是實施林業(yè)行政管理的重要手段之一，林業(yè)法律、法規(guī)中賦予了林業(yè)行政機關(guān)廣泛的行政自由裁量權(quán)。如何對自由裁量權(quán)進行有效規(guī)制，是林業(yè)行政處罰面臨的一個難題。為解決這一難題，可以通過制定裁量基準對林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員的行政處罰行為進行規(guī)范。制定林業(yè)行政處罰裁量基準，是將法律、法規(guī)預(yù)設(shè)的行政處罰裁量空間進行格次化的階次分配，使之具體化、細致化。因此，需要綜合考慮《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)規(guī)定的處罰原則，根據(jù)不同地區(qū)的社會環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平，行政違法行為人的具體狀況(年齡、精神狀態(tài)等)，以及具體的違法事實、造成的損失、有無社會危害性、有無補救措施等各方面因素設(shè)定具體的裁量基準。這有助于統(tǒng)一林業(yè)行政處罰的裁量尺度，維護林業(yè)法制統(tǒng)一。

將裁量基準引入林業(yè)行政處罰具有重要意義，具體表現(xiàn)為：

1)林業(yè)行政處罰裁量基準的制定，有利于規(guī)范林業(yè)行政處罰行為，減少林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象。林業(yè)行政處罰裁量基準為林業(yè)行政處罰提供了便利，在違法情節(jié)和處罰幅度上進行細化，使得行政執(zhí)法人員在案件處理過程中可以在裁量基準范圍內(nèi)找到相應(yīng)的具體適用的條款，根據(jù)這些細化的指導(dǎo)基準來開展實際工作，實現(xiàn)行政機關(guān)內(nèi)部的自我約束。

2)林業(yè)行政處罰裁量基準的制定，有利于減少林業(yè)行政處罰不公平現(xiàn)象。現(xiàn)實生活中，由于林業(yè)行政執(zhí)法人員對法律條文的解讀存在差異，導(dǎo)致出現(xiàn)畸輕、畸重等處罰不公平現(xiàn)象。林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐，將較為抽象、模糊的法律條文進行格次化的分檔，增強了林業(yè)行政處罰的合理性、公正性，有利于提高林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量和效率，有效緩解社會矛盾。

3)林業(yè)行政處罰裁量基準的制定，有利于限制林業(yè)行政權(quán)的行使，避免權(quán)力尋租。林業(yè)法律、法規(guī)賦予林業(yè)行政執(zhí)法人員廣泛的行政處罰自由裁量權(quán)，具有很大的裁量空間，執(zhí)法人員利用這一權(quán)力謀取單位或者個人私利的情況難以避免。而林業(yè)行政處罰裁量基準恰好“有助于限制行政人員作出特定決定的權(quán)力，有助于防止其向政治誘惑或者壓力妥協(xié)的可能性，有助于防止其考慮不相關(guān)的因素而濫用權(quán)力”[8]。

所以，制定林業(yè)行政處罰裁量基準對于規(guī)范林業(yè)行政處罰行為，維護林業(yè)行政管理秩序，保護林業(yè)資源，維護國家和社會林業(yè)安全發(fā)揮著重要作用。

二、地方林業(yè)行政處罰裁量基準的制定模式及差異分析

我國地方林業(yè)行政處罰裁量基準的出臺，主要集中在2009年至2013年。2009年1月，江西省林業(yè)廳最早將裁量基準制度引入林業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域。四川、河南也在2009年率先制定地方林業(yè)行政處罰裁量基準，隨后云南、湖南、重慶、陜西、河北、貴州、廣東、寧夏、山東、福建等地均相繼出臺了地方基準。林業(yè)行政法律、法規(guī)中賦予林業(yè)行政機關(guān)的自由裁量權(quán)主要包括以下幾種類型：一是對違法事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)，二是對違法情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán)，三是對行政處罰幅度的自由裁量權(quán)，四是對選擇作為或不作為的行為方式的自由裁量權(quán)，五是選擇處罰方式的自由裁量權(quán)，六是決定是否執(zhí)行行政處罰的自由裁量權(quán)。地方裁量基準主要圍繞違法情節(jié)輕重、處罰幅度進行細化。

(一)地方林業(yè)行政處罰裁量基準的制定模式

從各省(直轄市、自治區(qū))制定的林業(yè)行政處罰裁量基準的現(xiàn)狀來看，林業(yè)行政處罰裁量基準的制定模式大致可分為以下3種：

1)只制定林業(yè)行政處罰裁量基準或者標準。例如，河北省只制定了《河北省林業(yè)廳行政處罰裁量權(quán)基準制度》，云南省只制定了《云南省林業(yè)廳行政處罰自由裁量權(quán)實施標準》。

2)同時制定林業(yè)行政處罰指導(dǎo)性文件和具體的裁量基準、實施標準。例如，廣東省在制定《廣東省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實施辦法(試行)》的同時，又制定了《廣東省林業(yè)行政處罰自由裁量實施標準(試行)》；貴州省在制定《貴州省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法》的同時，又制定了《貴州省主要林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)裁量參考基準表》；江西省在制定《江西省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》的同時，又制定了《江西省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準》；寧夏回族自治區(qū)在制定《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》的同時，又制定了《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)行政處罰裁量權(quán)基準》。

3)在制定總則性文件的基礎(chǔ)上制定與相關(guān)的林業(yè)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的具體條款一一對應(yīng)的細化的指導(dǎo)標準。例如，陜西省先制定了《陜西省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，然后針對《森林防火條例》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細則(林業(yè)部分)》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(以下簡稱《自然保護區(qū)條例》)、《中華人民共和國野生植物保護條例》(以下簡稱《野生植物保護條例》)、《中華人民共和國植物新品種保護條例》(以下簡稱《植物新品種保護條例》)、《陜西省野生植物保護條例》等16部行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定的有關(guān)林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的具體條款的實施，制定了逐一細化的指導(dǎo)基準(試行)。

從這些裁量基準的外在表現(xiàn)形式來看，主要為兩種：一是采用純文字化的表述，運用規(guī)范性的語言對裁量基準進行細化的文字描述；二是采用直觀的表格形式對裁量基準進行細化，方便行政執(zhí)法人員查詢。

(二)各地方林業(yè)行政處罰裁量基準的差異分析

從上述各地制定的林業(yè)行政處罰裁量基準的具體內(nèi)容來看，各省(直轄市、自治區(qū))制定的林業(yè)行政處罰裁量基準存有較大的差異。這些差異主要體現(xiàn)在以下4個方面：

1)裁量基準涵蓋的范圍不同。裁量基準在林業(yè)行政處罰中的應(yīng)用主要集中在對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的細化方面。大部分已經(jīng)頒行的裁量基準將林業(yè)行政領(lǐng)域涉及行政處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章囊括在內(nèi)，主要包括《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)、《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國種子法》(以下簡稱《種子法》)、《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國森林法實施條例》(以下簡稱《森林法實施條例》)、《中華人民共和國陸生野生動物保護條例》《野生植物保護條例》《森林防火條例》《森林病蟲害防治條例》《自然保護區(qū)條例》《植物新品種保護條例》《退耕還林條例》《植物檢疫條例》《濕地保護管理規(guī)定》《林木良種推廣使用管理辦法》，等等。河北、貴州、廣東等省的裁量基準均是對上述法律、法規(guī)、規(guī)章的細化。除了對全國性的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定進行細化之外，還有一些地方對本省的地方性法規(guī)和政府規(guī)章也進行了細化。例如，廣東省林業(yè)廳和貴州省林業(yè)廳的規(guī)范性文件中，對本省有關(guān)森林公園管理的實施辦法進行了細化；浙江省林業(yè)廳對《浙江省公益林管理辦法》進行了細化。另外，有些省的裁量基準涵蓋范圍較窄，只規(guī)范了少數(shù)幾部重要的法律和行政法規(guī)，而對于防沙治沙、自然保護區(qū)等方面的規(guī)定沒有涉及。例如，《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》只對《森林法》《種子法》《森林法實施條例》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例實施細則(林業(yè)部分)》《湖南省森林公園管理條例》《湖南省野生動植物資源保護條例》等進行了細化。

2)裁量基準劃分的類型不同。如前所述，林業(yè)行政處罰裁量基準的文件分為表格式和文本式兩種，不同的表現(xiàn)形式對裁量基準的細化存在較大差異，具體體現(xiàn)在劃分的種類及種類的劃分標準上。

表格式林業(yè)行政處罰裁量基準的差異，主要體現(xiàn)在表頭的設(shè)置方面，基本上都包含了違法依據(jù)、違法行為及對違法情形和處罰幅度的細化。例如，《福建省林業(yè)行政處罰裁量基準表》表格的表頭包括：序號、項目名稱、法定法則、裁量基準(檔次、違法情形、處罰種類和幅度)、備注，共7列。《云南省林業(yè)廳行政處罰自由裁量權(quán)實施標準》表格的表頭包括種類、序號、違法行為、處罰依據(jù)、處罰細化標準等5列，并將林業(yè)行政處罰類別劃分為資源林政類、林木種苗管理類、綠化造林類、野生動植物及自然保護區(qū)管理類、森林防火類、植物檢疫管理類等6個種類。《廣東省林業(yè)行政處罰自由裁量實施標準(試行)》則沒有劃分類別，表格的表頭包括序號、違法行為、處罰依據(jù)、裁量標準(分檔、適用情形、處罰幅度)、備注等7列。

文本式的林業(yè)行政處罰裁量基準基本上都進行了種類劃分，但在具體細節(jié)上存在較大差異。例如，《河南省林業(yè)行政處罰裁量標準(試行)》主要分為資源林政管理、野生動植物保護及自然保護區(qū)管理、森林植物檢疫和病蟲害防治管理、森林防火管理、林木種子管理、義務(wù)植樹和防沙治沙管理、退耕還林管理等7個部分，并對每個部分分別進行規(guī)范。在具體的裁量表述上，主要分為行政處罰依據(jù)和行政處罰裁量標準，其中行政處罰裁量標準先進行分檔，每個檔次再細化表現(xiàn)情形和處罰標準?！逗鲜×謽I(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》分為森林、林木和林地管理，種苗管理，森林公園管理，林木有害生物防治管理，野生動植物保護管理等5個部分，共41項，對具體條文細化時，先引述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，再確定自由裁量權(quán)基準。《江西省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標準》分章節(jié)進行規(guī)范，共分為種苗和營造林管理，森林經(jīng)營管理，野生動物、植物、自然保護區(qū)和濕地管理，森林防火、森林病蟲害防治和森林植物檢疫管理等4章，共17節(jié)，具體進行細化時先引述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，再確定細化標準。

3)違法事實設(shè)置的格次不同。各地林業(yè)行政處罰裁量基準對于上位法中規(guī)定的違法事實的細化存在很大差異。以“盜伐森林或其他林木”為例，《森林法實施條例》只規(guī)定了“以立木材積計算不足0.5 m3或者幼樹不足20株的”和“以立木材積計算0.5 m3以上或者幼樹20株以上的”兩種違法情形。但是，各地裁量基準差異極大。例如，《福建省林業(yè)行政處罰裁量基準表》細化了3種違法情形：較輕指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計算不足0.5 m3或者幼樹不足20株；一般指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計算0.5 m3以上1 m3以下或者幼樹20株以上50株以下的，以及盜伐毛竹的；較重指盜伐森林或者其他林木，以立木材積計算1 m3以上或者幼樹50株以上的。而《廣東省林業(yè)行政處罰自由裁量實施標準》則分為較輕、一般、較重3檔——較輕指立木材積0.5 m3以下或者幼樹20株以下的；一般指立木材積0.5 m3以上1 m3以下或者幼樹20株以上60株以下的；較重指立木材積1 m3以上2 m3以下或者幼樹60株以上100株以下的?！逗鲜×謽I(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》將此細化為5種情形：①盜伐數(shù)量不足0.3 m3或者幼樹不足10株的；②盜伐數(shù)量0.3 m3以上不足0.5 m3或者幼樹10株以上不足20株的；③盜伐數(shù)量0.5 m3以上不足0.8 m3或者幼樹20株以上不足60株的；④盜伐數(shù)量0.8 m3以上不足1.2 m3或者幼樹60株以上不足100株的；⑤盜伐數(shù)量1.2 m3或者幼樹100株以上至刑事立案標準以下的。

4)處罰幅度規(guī)定的標準不同。具體違法情形的劃分標準不同以及處罰時考量的因素不同，導(dǎo)致針對這些違法情形的處罰存在差異。仍以福建、廣東、湖南3省對“盜伐森林或者其他林木”處罰幅度的細化為例?！渡址▽嵤l例》規(guī)定的處罰標準是“由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值3倍至5倍的罰款”和“由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值5倍至10倍的罰款”。上述3省的裁量基準中，無論哪種違法情形，都規(guī)定“責(zé)令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得”，主要差異在于對罰款數(shù)額的細化?！陡＝ㄊ×謽I(yè)行政處罰裁量基準表》針對3種違法情形的罰款數(shù)額分別為：并處盜伐林木價值的3～5倍、5～8倍、8～10倍?！稄V東省林業(yè)行政處罰自由裁量實施標準》中3檔違法情形對應(yīng)的罰款數(shù)額分別為并處盜伐林木價值的3倍至5倍罰款、5倍至7倍罰款、7倍至10倍罰款，而《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》中5種違法情形對應(yīng)的罰款數(shù)額分別為3倍、4倍、5～6倍、7～8倍、9～10倍。

此外，一些市、縣制定的林業(yè)行政處罰裁量基準甚至還引入了批評教育這種申誡罰。例如，《長沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準制度》中劃分一種“特別輕微行為”的情形，對這種行為的處罰為“批評教育、告誡、登記違法行為，不予罰款處罰”。

5)基本原則的表述不同。在已頒行林業(yè)行政處罰裁量基準的省(直轄市、自治區(qū))中，大多數(shù)既頒布適用規(guī)則又頒布裁量基準。通過考察各地的適用規(guī)則可以發(fā)現(xiàn)，所有適用規(guī)則均要求各級林業(yè)執(zhí)法部門在行使林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)時遵循一些基本原則，但對這些原則在表述方面存在較大差異。例如，《廣東省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實施辦法(試行)》第5條規(guī)定了處罰法定原則，過罰相當(dāng)原則，公平、公正、公開原則，處罰與教育相結(jié)合、教育先行原則，程序正當(dāng)原則，綜合裁量原則；《重慶市林業(yè)行政處罰裁量基準(試行)》第4條規(guī)定了處罰法定原則，過罰相當(dāng)原則，公平、公正原則，教育與處罰相結(jié)合原則，程序合法原則，綜合裁量原則；《湖南省林業(yè)廳規(guī)范行使林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)意見》第5條規(guī)定了處罰法定原則，公開、公平、公正原則，處罰與教育相結(jié)合原則，過罰相當(dāng)原則。

另外，實施林業(yè)行政處罰時考慮的因素，按照行政相對人的年齡、違法情節(jié)、案件性質(zhì)、違法事實及社會危害程度等，設(shè)定了免除、從輕或者減輕及加重處罰的情形。幾個省市的林業(yè)行政處罰裁量基準的文件內(nèi)容大同小異，基本上都是依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定進行設(shè)定。

三、林業(yè)行政裁量基準實踐中存在的問題及對策

林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐說明，我國各級林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)認識到了，通過制定裁量基準來規(guī)范林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)的重要性和必要性。但從上文各地林業(yè)行政處罰裁量基準中存在的5個方面的差異來看，同一個事項存在著數(shù)量眾多的裁量基準，設(shè)定主體和發(fā)布時間各異，各個裁量基準之間的關(guān)系十分復(fù)雜。究其原因，正如有學(xué)者已指出的那樣，主要在于現(xiàn)行法律、法規(guī)并未就裁量基準的設(shè)定主體、程序、時限等進行規(guī)范，以及行政法學(xué)界未能提供充分的理論說明和指導(dǎo)[9]。這一現(xiàn)象，理應(yīng)得到改變。應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范林業(yè)行政處罰裁量基準的制定主體，完善林業(yè)行政處罰裁量基準的設(shè)定標準，以更好地發(fā)揮林業(yè)行政處罰裁量基準制度對林業(yè)行政處罰實踐的指導(dǎo)作用。

(一)當(dāng)前林業(yè)行政處罰裁量基準存在的問題

林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐，對于解決現(xiàn)實中困擾行政機關(guān)的處罰標準和幅度問題產(chǎn)生了一定的成效。但是，通過對比不難發(fā)現(xiàn)，目前各地制定的林業(yè)行政處罰裁量基準仍然存在不少問題。

1.制定主體過多

我國地方林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)有省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)3級。各級地方林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)基于自身的政治、經(jīng)濟等利益考量，均結(jié)合各地情況制定林業(yè)行政處罰裁量基準，造成了不同行政級別的林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)依照各自的標準制定的林業(yè)行政處罰裁量基準并存的局面。

目前，我國林業(yè)行政處罰裁量基準由誰來制定，沒有明文規(guī)定，因此，在地方實踐中，林業(yè)行政處罰裁量基準制定主體既有省級林業(yè)行政機關(guān)，又有市級、區(qū)(縣)級林業(yè)行政機關(guān)。在實踐中，市、縣級林業(yè)行政處罰裁量基準的出現(xiàn)大體分為兩種情形：一是基層林業(yè)行政機關(guān)根據(jù)自身的實際需要制定裁量基準；一是上級林業(yè)行政機關(guān)發(fā)布關(guān)于制定裁量基準的原則、適用規(guī)則等原則性規(guī)定，下級林業(yè)行政機關(guān)在上級林業(yè)行政機關(guān)的要求下再行制定更加細化的規(guī)定。例如，《河北省人民政府關(guān)于建立行政裁量權(quán)基準制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定：上一級行政執(zhí)法部門建立行政裁量權(quán)基準制度的，下一級行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)直接適用，也可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況進行細化、量化，報上一級行政執(zhí)法部門備案，并報本級政府法制機構(gòu)備案后施行。上一級尚未建立的，下一級可以先行建立，報上一級部門批準和同級政府法制機構(gòu)備案后施行。但在林業(yè)行政處罰實踐中，對于林業(yè)行政執(zhí)法人員而言，在不同行政區(qū)域內(nèi)以及同一個省級行政區(qū)域的不同層級的林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)制定的裁量基準文件之間存在差異的情況下，具體適用哪一個級別的行政執(zhí)法機關(guān)所制定的裁量基準，會無所適從。舉例來說，在湖南省，有湖南省林業(yè)廳2011年11月30日發(fā)布的《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》、長沙市林業(yè)局2013年10月10日發(fā)布的《長沙市林業(yè)和園林行政執(zhí)法處罰裁量權(quán)基準》、長沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局2011年8月20日制定的《長沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準制度》。如果一個居住在湖南省長沙市岳麓區(qū)的居民盜伐了0.3 m3的林木(按立木材積計算)，那么，應(yīng)當(dāng)如何處罰？依照《湖南省林業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)基準》和《長沙市林業(yè)和園林行政執(zhí)法處罰裁量權(quán)基準》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“責(zé)令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值4倍罰款”；而依照《長沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)畜牧局行政處罰裁量權(quán)基準制度》的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)“批評教育，責(zé)令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值3倍以上5倍以下的罰款”。上述3個裁量基準的主要差異在于罰款數(shù)額的規(guī)定，實施林業(yè)行政處罰時，對該居民究竟是直接處以盜伐林木價值4倍的罰款呢，還是在盜伐林木價值3倍至5倍之間隨意選擇一個倍數(shù)的罰款？這一事例說明，裁量基準的制定主體過多，形成多級裁量基準，在一定程度上會造成林業(yè)行政處罰的混亂。

2.設(shè)定標準隨意

從裁量基準的設(shè)定標準來看，各地裁量基準的設(shè)定比較隨意，沒有公認的標準，導(dǎo)致在違法情節(jié)和處罰方式及幅度的細化方面出現(xiàn)了嚴重不一致的局面。

對違法情節(jié)的細化，主要是指將上位法抽象的表述運用一定的方法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況劃分為若干基本情節(jié)，如具體數(shù)額、面積的大小等，有的分為3檔(較輕、一般、較重)，有的分為5檔(特別輕微、輕微、一般、嚴重、特別嚴重)。從湖南省的林業(yè)行政處罰裁量基準可以看出，不同級別的行政機關(guān)對于違法情節(jié)的劃分檔次也不相同。長沙市、岳麓區(qū)的裁量基準都是劃分為5檔，但每檔標準對盜伐林木的具體株數(shù)和盜伐面積的規(guī)定不一致。

在處罰方式及處罰幅度的細化上，各地也存在很大差異。林業(yè)行政處罰方式包括申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰，主要有批評教育、警告、罰款、沒收違法所得或者非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、行政拘留等。對處罰方式和處罰程度的選擇不同，使得裁量基準的規(guī)定千差萬別。福建省、廣東省、湖南省林業(yè)廳的行政處罰裁量基準中，引入了責(zé)令補種樹木、沒收違法所得及罰款3種處罰方式，而長沙市岳麓區(qū)的裁量基準除上述3種處罰方式外還引入了批評教育這種申誡罰。在罰款的具體數(shù)額上，幾種規(guī)范性檔的劃分標準也各不相同。

(二)完善林業(yè)行政處罰裁量基準制度的對策

1.明確區(qū)分裁量基準適用規(guī)則和具體裁量基準的制定主體

林業(yè)行政處罰裁量基準的制定主體，關(guān)系到裁量基準的適用范圍以及林業(yè)行政法制的統(tǒng)一性問題。林業(yè)行政處罰裁量基準的地方實踐中，省級、地市級、縣區(qū)級林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)都有權(quán)制定裁量基準。市縣政府制定裁量基準的唯一依據(jù)是2008年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，該決定第18條要求市縣政府“要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。”[10]實踐證明，這一做法積累了許多成功經(jīng)驗，但也在一定程度上導(dǎo)致了多級裁量基準不統(tǒng)一和相互矛盾的弊端。我們認為，目前省級、地市級、縣區(qū)級林業(yè)行政機關(guān)都有權(quán)制定裁量基準的地方實踐，是不利于維護林業(yè)法制統(tǒng)一的。

林業(yè)行政處罰裁量基準的制定和實施，應(yīng)當(dāng)既要充分考慮地方的實際情況，因地制宜地解決林業(yè)行政處罰中的問題，又要控制好裁量基準的松緊度，體現(xiàn)林業(yè)法制的統(tǒng)一性。正如前文所述，行政裁量基準屬于行政執(zhí)法機關(guān)自我約束的內(nèi)部規(guī)則，是行政機關(guān)對抽象的立法規(guī)定進行行政解釋的結(jié)果。《行政處罰法》第12條第1款規(guī)定，國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定；第13條第1款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。因此，國務(wù)院林業(yè)主管部門、省級人民政府和省級人民政府所在地的市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府均有權(quán)對林業(yè)法律、行政法規(guī)中的行政處罰幅度進行細化。而根據(jù)《森林法》第10條規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作，縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本地區(qū)的林業(yè)工作，因此，根據(jù)行政法上的層級監(jiān)督原則，國務(wù)院林業(yè)主管部門有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督地方各級林業(yè)行政主管部門的行政處罰工作。據(jù)此，可以將裁量基準適用規(guī)則和具體裁量基準區(qū)分開來，由國務(wù)院林業(yè)主管部門統(tǒng)一制定全國的林業(yè)行政裁量基準適用規(guī)則，作為全國各地制定具體裁量基準的指導(dǎo)性規(guī)則，然后再由省級林業(yè)主管部門、省級人民政府所在地的市林業(yè)主管部門，以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市林業(yè)主管部門，根據(jù)全國統(tǒng)一的裁量基準適用規(guī)則和各地林業(yè)行政處罰工作實際，制定具體的地方裁量基準。當(dāng)然，地市級、縣區(qū)級林業(yè)行政機關(guān)也可以根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》制定各自的裁量基準，但是，一方面，目前的實踐已經(jīng)表明這容易導(dǎo)致林業(yè)行政處罰的混亂；另一方面，在全國性的林業(yè)行政裁量基準適用規(guī)則指導(dǎo)下，由省級林業(yè)主管部門、省級人民政府所在地的市林業(yè)主管部門，以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市林業(yè)主管部門制定的具體的裁量基準已經(jīng)夠用。這一安排，既充分考慮到了各省級行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、歷史等特殊情況，又能克服裁量基準過多、過濫的問題，有利于實現(xiàn)林業(yè)法制的統(tǒng)一。

2.統(tǒng)一林業(yè)行政裁量基準的設(shè)定標準

通過研究發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)界和林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部對于裁量基準的設(shè)定標準遠未形成共識，這導(dǎo)致各省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣制定的裁量基準中存在各種各樣的設(shè)定標準。

從林業(yè)行政裁量基準的外在形式來看，各省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)既發(fā)布林業(yè)行政處罰裁量基準適用規(guī)則或者實施辦法，同時又發(fā)布具體的裁量基準、實施標準。一些省(自治區(qū)、直轄市)在公布林業(yè)行政處罰裁量基準適用規(guī)則的同時，又要求下級林業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)遵循處罰法定、過罰相當(dāng)、公平公正、處罰與教育相結(jié)合的原則，設(shè)定細化的林業(yè)行政處罰裁量基準。

而如何細化裁量基準，各地的劃分標準也不統(tǒng)一。因此，同樣需要對如何細化違法情節(jié)、處罰種類和數(shù)額等方面做出統(tǒng)一的要求。“盡可能詳細列舉考量因素并以此來解釋法律規(guī)范中的不確定概念，這是裁量基準的重要控制技術(shù)手段?！盵11]在對違法情節(jié)進行細化時，不能僅僅將上位法不確定的表述以數(shù)字化的格次進行劃分，還應(yīng)考慮相應(yīng)的法律后果。在對處罰情節(jié)進行細化時，既要充分考慮行政違法行為人的年齡、精神狀況，也要考慮免除、減輕和加重處罰的具體情形。尤其是將裁量基準運用到個案中時，不能僵化地照搬、套用裁量基準中的格次，還需結(jié)合行政違法行為人的主觀惡性、違法程度、社會危害性及悔過態(tài)度等情況，公平合理地確定處罰幅度。因此，應(yīng)當(dāng)及時改變目前各省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(自治縣、旗)既發(fā)布林業(yè)行政處罰裁量基準適用規(guī)則或者實施辦法，同時又發(fā)布具體的裁量基準、實施標準的混亂狀況，由國務(wù)院林業(yè)主管部門研究制定全國統(tǒng)一的《林業(yè)行政處罰裁量基準適用規(guī)則》，為各省(自治區(qū)、直轄市)制定地方林業(yè)行政裁量基準提供統(tǒng)一的標準。

[1] 哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉,譯.北京：法律出版社,2000:594.

[2] 周佑勇.裁量基準的正當(dāng)性問題研究[J].中國法學(xué),2007(6):23.

[3] 余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學(xué),2008(3):57.

[4] 王天華.裁量標準基本理論問題芻議[J].浙江學(xué)刊，2006(6):125.

[5] 湖南省人民政府.湖南省行政程序規(guī)定[EB/OL].[2015-10-02].http:∥www.hnedu.cn/jsp/zt/xzcxgd/content.html#4.

[6] 浙江省人民政府.浙江省行政處罰裁量基準辦法[EB/OL].[2015-10-02].http:∥www.zj.gov.cn/art/2015/5/14/art_12455_213048.html.

[7] 北京大學(xué)軟法研究中心.“行政裁量基準制度”研討會會議記錄[EB/OL].[2015-11-20].http:∥transformingpublaw.fyfz.cn/art/407742.htm.

[8] 王貴松.行政裁量的軟法之治[C]∥羅豪才.軟法與公共治理.北京:北京大學(xué)出版社,2006:280-290.

[9] 朱新力.法治社會與行政裁量的基本準則研究[M].北京:法律出版社, 2007：172-173.

[10] 中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定[EB/OL].[2015-10-02].http:∥www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1020629.htm.

[11] 黃學(xué)賢.行政裁量基準：理論、實踐與出路[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報,2009(6):108.

(責(zé)任編輯 何曉琦)

Practice and Improvement of Administrative Discretion Standard in Forestry Administrative Punishment

LU Fang, ZHOU Xun-fang, ZHU Jiang

(PoliticsandLawSchool,CentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha, 410004,P.R.China)

Administrative discretion standard is internal self-restraint rules in an administrative organization, which is expected for effectively controlling the abuse of administrative power.Introduction of the administrative discretion standard system into forestry administrative punishment will be conducive to unify the discretion scale and improve the level of forestry administrative punishment.In recent years, the rich experience for the construction of forestry administrative discretion standard system has been accumulated from the local practice of formulating the discretion standard of forestry administrative punishment.Meanwhile, there are many differences on scope, type, lattice division, punishment range, and principle in the local standards because of multiple decision-making bodies and arbitrary standard setting.The applicable rules of discretion standard and decision-making bodies of specific discretion standards should be clearly distinguished.Moreover, the applicable rules of forestry administrative discretion standard and an unified standard should be set for whole China by the bureau of forestry administration in State Council, and then the local discretion standards should be modified accordingly by provincial forestry departments, therefore, China’s forestry administrative discretion standard system may be improved.

administrative discretion standard; discretion standard of forestry administrative punishment; local practice; legal system of forestry administrative discretion standard

10.13931/j.cnki.bjfuss.2016009

2016-06-20

國家社會科學(xué)基金項目“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”(13BFX134)。

盧芳，碩士生。主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。Email:424195656@qq.com 地址：410004中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院。

責(zé)任作者：周訓(xùn)芳，教授，博導(dǎo)。主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)、林業(yè)法學(xué)。地址：410004中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院。

D922.6

A

1671-6116(2016)-04-0038-08