郭琳琳+索志林

摘 要：建立行之有效的績效管理體系是提升海關(guān)效率的動力之源。通過分析目前中國直屬海關(guān)績效評估情況，選取H海關(guān)績效管理進行實證研究，將平衡計分卡概念引入到績效管理中，構(gòu)建適用于H海關(guān)績效的平衡計分卡體系，采用層次分析法對權(quán)重進行賦值，用“序數(shù)效用”法調(diào)整比較矩陣，以“以群體決策思路”對指標賦予權(quán)重，以期提升績效管理的質(zhì)量和效率，為研究H海關(guān)以及其他海關(guān)績效管理提供理論支持和實際參考。

關(guān)鍵詞：海關(guān)；績效管理；平衡計分卡模型；實證研究

中圖分類號：F243 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0105-06

隨著我國經(jīng)濟與貿(mào)易的飛速發(fā)展，海關(guān)在我國經(jīng)濟管理的地位不斷攀升，直屬海關(guān)在管理體系中起到承上啟下的作用，影響國家對外貿(mào)易、經(jīng)濟發(fā)展、秩序穩(wěn)定。但在新的形勢下，企業(yè)新型產(chǎn)品運輸經(jīng)營模式與目前海關(guān)監(jiān)督管理模式不能相互適應(yīng)協(xié)調(diào)，構(gòu)建科學(xué)高效的績效管理體系，提高組織效能是現(xiàn)階段中國海關(guān)面臨的重要任務(wù)。

一、現(xiàn)行直屬海關(guān)績效管理存在的痼疾

（一）測評指標設(shè)定缺乏規(guī)范性

現(xiàn)行海關(guān)考核體系對公務(wù)人員的考核標準較為籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)化的理論指導(dǎo)以及科學(xué)完善的績效管理體系，績效管理實踐研究還處于不成熟階段，規(guī)范的績效評價體系應(yīng)當把評價方法與黨建、政治結(jié)合起來應(yīng)用到評估體系中。實踐中，績效評估內(nèi)容、數(shù)據(jù)獲取、整理等過程均由海關(guān)部門完成，對績效的概念、操作原則、實施步驟都還未達成共識，將績效管理僅僅理解為對人員的考評，績效測評體系無相應(yīng)制度與法律，欠缺系統(tǒng)理論的規(guī)范性指導(dǎo)，各部門也沒有樹立起對績效評估重要性意識，這些問題是導(dǎo)致考評指標設(shè)定缺乏規(guī)范性的重要原因。

（二）目標的多元性使考評目標不一致

海關(guān)的績效管理目標多元化，既要做到為國把關(guān)，也要做到服務(wù)經(jīng)濟，力求在兩者之前尋找平衡點。在管理運行中，兩者的權(quán)衡存在一定難度。近些年，跨境電子商務(wù)的蓬勃發(fā)展，除企業(yè)外，“微商海外代購”量也急劇攀升。在這樣的形式下，嚴格把關(guān)勢必降低通關(guān)的效率，也就意味著影響服務(wù)質(zhì)量。若以服務(wù)為先，給予企業(yè)及微商更多便利快捷的服務(wù)，風(fēng)險也會隨之加大。這就要求績效管理過程中，指標的設(shè)定要考慮到多元的價值目標與考評目標的協(xié)調(diào)性，設(shè)定多元考評指標進行綜合評估。

（三） 公眾參與度不高

傳統(tǒng)的評估方式偏重于政府短期產(chǎn)出，這樣就造成了衡量標準與戰(zhàn)略目標不能達成一致，無法跨越職能障礙，“政績工程”的現(xiàn)象大量存在，造成公眾參與度不高。然而，受體制影響，獲取精準的信息是相當困難的，數(shù)字報表是自下而上逐級匯報的形式，這一點與國外有所不同，國外采用的是抽樣調(diào)查報表。目前海關(guān)缺乏嚴格透明監(jiān)督機制，從而形成信息不對稱的情況。海關(guān)既是指標制定者也是績效評估者，績效管理過程缺乏第三方評估機構(gòu)參與。海關(guān)績效管理應(yīng)充分考慮到公眾的滿意度，公眾積極參與到考評中來，海關(guān)各部門才能依據(jù)公共需求改進服務(wù)質(zhì)量。

考評過程是用來協(xié)助組織達到戰(zhàn)略目標的有效手段，擁有雙向交流互動的過程才能夠取得事半功倍的效果，這是績效考評得以運行的前提，同時也是科學(xué)管理的精髓所在。

二、平衡計分卡視角下直屬海關(guān)績效評估模型研究

（一）平衡記分卡理論

平衡計分卡（The Balanced Score Card，簡稱BSC）是依據(jù)財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長四個維度衡量組織目標的績效管理方法，哈佛大學(xué)卡普蘭和諾頓教授認為平衡計分卡不僅可以應(yīng)用到營利機構(gòu)，也可以應(yīng)用到政府部門，平衡計分卡專注戰(zhàn)略愿景與四個維度之間的平衡，能夠把戰(zhàn)略落實到實際管理工作中，私人部門與公共部門由于服務(wù)對象有所不同，因此平衡計分卡模型也有所差別，政府面向的服務(wù)對象與營利機構(gòu)有顯著差別，利潤不是其目標，服務(wù)對象是全體公民及利益相關(guān)者。2003年保羅·尼文將原有平衡計分卡模型進行調(diào)整建立了適用于非營利機構(gòu)及政府部門的模型。將顧客維度進行調(diào)整放置在最上方，此改進模式應(yīng)用性廣泛。許多公共部門如澳大利亞Cockburn市的平衡計分卡評估系統(tǒng)取得了成功。如今，平衡計分卡理念和評估方法已經(jīng)逐漸在中國的公共部門所采用，如青島市政府、黑龍江省海林市政府等，取得了突出的成績。

（二）基于平衡計分卡的直屬海關(guān)組織戰(zhàn)略地圖的構(gòu)建

平衡計分卡的體系設(shè)定是依據(jù)海關(guān)戰(zhàn)略目標來制定的，并且使命、愿景要與未來發(fā)展、組織政治環(huán)境和政策相適應(yīng)，在制定時應(yīng)廣泛收集信息并且吸納有建設(shè)性的意見。戰(zhàn)略地圖是將績效評估體系中的各個目標值進行匯總，充分考慮到了細節(jié)層面，使戰(zhàn)略目標的側(cè)重點更加突出，衡量指標制定后能有效進行管理。依據(jù)戰(zhàn)略圖建立平衡計分卡時要考慮到海關(guān)所處的政策環(huán)境，并且處理好內(nèi)部的邏輯關(guān)系，海關(guān)績效評估的戰(zhàn)略圖（見下圖）。

三、基于平衡計分卡直屬海關(guān)績效評估模型的應(yīng)用研究

H海關(guān)是國家進出關(guān)境管理機關(guān)，以界江、界河為主的中俄邊境線長達2 981公里，有19個隸屬海關(guān)、4個緝私分局和1個綜合保稅區(qū)海關(guān)機構(gòu)籌備工作組。H海關(guān)主要職能是監(jiān)督管理出入境的運輸工具、貨品、緝私、征稅和其他稅費，統(tǒng)計等。本研究對H海關(guān)平衡計分卡評估模型的四個維度進行重點考評指標分解及設(shè)計，建立績效評估指標體系，并使用層次分析法對各維度指標權(quán)重進行設(shè)定。

（一）評估模型各維度指標體系研究

1.公眾維度。公眾維度在平衡計分卡模型中對于海關(guān)工作和其行使職能進行衡量，本質(zhì)上就是減少工作過程中的出錯率，提升公眾滿意度。公眾維度在四個維度中處于重要地位，現(xiàn)對指標進行調(diào)整設(shè)置，公眾維度主要包含兩個方面，一方面是依法行政，主要包括通關(guān)過程審批出錯率、復(fù)議案件數(shù)、走私案件發(fā)生總數(shù)、走私毒品案件發(fā)生總數(shù)。通關(guān)過程審批出錯率和復(fù)議案件總數(shù)是檢驗關(guān)員工作細致程度及行政執(zhí)法、協(xié)商程序處理問題的行政能力。提供便捷服務(wù)、維護正常進出口秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展的前提條件就是，保障其進出口秩序。走私案件發(fā)生總數(shù)和走私毒品案件發(fā)生總數(shù)，是海關(guān)作為行政機關(guān)維護進出口環(huán)節(jié)的重要考評指標。

2.財務(wù)維度。財務(wù)維度的指標分解為稅款管理、海關(guān)成本控制。稅款管理設(shè)置為總稅收額、總退稅額、總補稅額三個指標。海關(guān)成本控制設(shè)置為固定資產(chǎn)損耗率、經(jīng)費使用率?？偠愂疹~能夠體現(xiàn)出海關(guān)對國家的稅收貢獻?？偼硕愵~和總補稅額是衡量工作質(zhì)量的指標。海關(guān)成本控制分為固定資產(chǎn)損耗率、經(jīng)費使用率兩個指標。固定資產(chǎn)是對辦公設(shè)施設(shè)備等資產(chǎn)的使用過程的維修費用占總預(yù)算的比例。經(jīng)費使用率是衡量海關(guān)開展日常工作、合作的實際開支占總預(yù)算衡量的比例。保障工作高效完成的同時也要節(jié)省開支，既要從制度方面健全，也要從意識方面引導(dǎo)，使資產(chǎn)達到最優(yōu)化配置。

3.內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度。內(nèi)部流程設(shè)定了三個指標，分別為通關(guān)環(huán)境、科學(xué)管理體系、行政執(zhí)行效率。具體有行政審批等待時長、退單率、風(fēng)險控制準確率、海關(guān)相關(guān)條例規(guī)定對外宣講次數(shù)、執(zhí)法過程出錯率、電子政務(wù)平臺資訊反饋時長、行政相對人滿意度。行政審批時長指行政相對人辦理相關(guān)審批業(yè)務(wù)需要的時間，等待的時間越長相對人的滿意度越低，等待時間是體現(xiàn)良好通關(guān)環(huán)境的重要指標。退單指由于提供材料不充分或申報不符合要求等原因，將報關(guān)單退還的過程。退單率是海關(guān)對業(yè)務(wù)指導(dǎo)程度的體現(xiàn)，是構(gòu)建一流通關(guān)環(huán)境的另一種表現(xiàn)。H海關(guān)目前采取尋訪重點企業(yè)、門戶網(wǎng)站、信訪箱、調(diào)查問卷等方式方法吸納行政相對國人（企業(yè)、公眾、國家）。

4.學(xué)習(xí)與成長維度。學(xué)習(xí)與成長對應(yīng)著海關(guān)隊伍發(fā)展情況，是一切發(fā)展的源泉，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的前提條件。其戰(zhàn)略目標是增強關(guān)員管理執(zhí)行能力，建立創(chuàng)新激勵型學(xué)習(xí)組織。將學(xué)習(xí)與成長維度的指標分解為人均培訓(xùn)時間、人均受教育程度、一年開展黨建活動次數(shù)、階段性考核成績測評、關(guān)員工作滿意度。

（二）各維度指標權(quán)重的設(shè)定

平衡計分卡視角下建立的H海關(guān)績效評估體系指標設(shè)定原則要遵循SMART原則，即可衡量的（measurable）、可實現(xiàn)的（attainable）、相關(guān)的（realistic）、以時間為基礎(chǔ)的（time-bound），指標設(shè)定越具體，考察范圍更全面具體，但與此同時也會降低績效評估效率，指標體系并不是一成不變的，可以隨著工作重點任務(wù)的改變調(diào)整選定的指標。各指標體系確定后，接下來就是將指標劃分層級確定權(quán)重，一級指標四個維度分別是內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長、財務(wù)維度、公眾維度。指標與指標之間為從屬細化的關(guān)系。層次分析法能將目標和準則多且難以量化的復(fù)雜決策問題轉(zhuǎn)化為單目標多層次問題，AHP法則巧妙應(yīng)用一致性矩陣的代數(shù)性質(zhì)，受到學(xué)界廣泛認同。

1.判斷矩陣的確定方法。首先構(gòu)造判斷矩陣。如果某層中有n個元素，X={X1，X2，，…Xn}，將這n個元素對上層級某目標影響程度兩兩比較進行排序。

采用相對重要性規(guī)定依據(jù)1—9標度法由專家組確定Xi與Xj相對重要性排序判斷矩陣。

2.層次單排序和檢驗。專家填寫判斷矩陣以后進行層次單排序，用方根法計算權(quán)向量，進行層次單排序。層次檢驗首先計算一致性指標C.I.，CI=，得到一致性指標后查表（見表2）確定對應(yīng)平均隨機一致性指標R.I.。得到R.I.值后，求出C.I.與R.I.比值，計算一致性比例C.R.，若C.R.<0.1，則判斷矩陣符合一致性要求；若C.R.>0.1，則要對判斷矩陣重新修正。

3.權(quán)重設(shè)計思路的重新調(diào)整。AHP的記分法考慮到的是偏好程度，仍舊不能避免策略行為，也就是說，投票人不能完全依照自己的偏好順序打分。本研究引入群體決策思路，讓決策群體共同對權(quán)重進行價值度量。首先，用序數(shù)效用原則。排除人為打分法所需評價指標，列入聯(lián)表，兩兩效用進行比較。其次，對每個參與者判評結(jié)果收集起來進行匯總，然后采用基數(shù)統(tǒng)計方法。也就是統(tǒng)計每一個指標“優(yōu)于”占總有效數(shù)百分比，進行整理做傳遞性檢查。有違背性的進行剔除。在整理過程中按以下規(guī)則做映射：對指標，Xi（Xi=1，2，3，…），當“優(yōu)于”“差于”票數(shù)相互抵銷或全票皆為“一樣重要”時，或“由于”“差于”票數(shù)<10%時，建立映射1；“優(yōu)于”票數(shù)在11%～20%建立映射2；21%～30%為映射3；31%～40%映射為4；41%～50%映射為5；51%～60%為映射6；61%～20%為映射7；71%～80%為映射8；81%～90%以上為映射9；“重要性弱于”票數(shù)百分比在11%～20%之間，建立映射1/2；21%～30%建立映射1/3；31%～40%建立映射1/4；41%～50%建立映射1/5；51%～60%建立映射1/6；61%～70%建立映射1/7；71%～80%建立映射1/8；81%～91%建立映射1/9。確立好映射后，確定百分比與1—9（包含1/9—1/2標度）標度數(shù)值映射。最后，回歸AHP“成對比較矩陣”的計算。得到各指標權(quán)重初始結(jié)果。概括以上次序為：序數(shù)效用—結(jié)果統(tǒng)計—建立統(tǒng)計結(jié)果與1/9調(diào)度（包括1/9—1/2標度）映射規(guī)則—回歸層次分析法—確定權(quán)重。

此映射規(guī)則是由每名投票人，對每個評價對象獨立地進行價值判斷，憑借群體價值判斷總和統(tǒng)計結(jié)果所映射決定。并非由每個成員主觀判定，通過以上映射1/9標度（以及其倒數(shù)標度）排除了個人主觀性。

從表3 可以得出，在這個績效評價體系中可以看到公眾維度權(quán)重是0.632，財務(wù)維度和內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度權(quán)重是0.153，學(xué)習(xí)與成長維度權(quán)重是0.062，四個維度的權(quán)重由大到小依次為公眾、財務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長，其重要性排序也是如此。因此，對海關(guān)績效評價時，首要要看公眾維度、再看財務(wù)與內(nèi)部流程管理，之后看學(xué)習(xí)與成長。在公眾維度中，走私案件發(fā)生數(shù)與走私毒品案件發(fā)生數(shù)所占權(quán)重最大，為0.345。因此，對其評價要重點看這兩項指標，提升績效也要重點從這兩個角度加強管理。同理，對財務(wù)維度的評價重點看“稅款管理”；對內(nèi)部流程評價重點看“行政執(zhí)行效率”；對學(xué)習(xí)成長評價首要看“關(guān)員滿意度”。采用這樣的方式，能夠解決原來難以直觀量化的考評問題。

四、采用平衡計分卡的海關(guān)績效管理的應(yīng)用分析

以上的績效評價體系從四個維度全面量化重點指標，以便考核的標準化和統(tǒng)計識別。上述指標的權(quán)重系數(shù)之間符合邏輯規(guī)范，表明此方法所確立的指標的權(quán)重具有較高的應(yīng)用性及科學(xué)性，各個維度的指標是業(yè)務(wù)部門和非業(yè)務(wù)部門的重點考評指標，若涉及具體部門的測評就要對評估角度進行修正，若涉及統(tǒng)計部門或緝私部門的考評就要相應(yīng)調(diào)整內(nèi)部流程維度、公眾維度。該法含有主觀成分，在實踐過程中要對具體的評價對象深入了解和認識。在設(shè)定指標權(quán)重時，可依據(jù)調(diào)整后的層次分析法減弱AHP標度法的個人主觀性。

績效管理體系需要組織文化來支持，我國政府部門主要以直線職能型組織架構(gòu)為主，海關(guān)作為公共服務(wù)的主要提供者，關(guān)員習(xí)慣于按上級規(guī)定辦事，嚴格按照上級指示辦事，缺乏創(chuàng)新性，因此要改變組織文化，扭轉(zhuǎn)這樣的局面。平衡計分卡能構(gòu)建創(chuàng)新型學(xué)習(xí)組織是實現(xiàn)新公共管理模式的有效方法和路徑。除此之外，平衡計分卡是戰(zhàn)略性工具，不可以等同于公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃，其應(yīng)用前提條件是公共部門有明確戰(zhàn)略愿景，戰(zhàn)略遠景包含長期發(fā)展目標的規(guī)劃和職能部門規(guī)劃，有明確戰(zhàn)略目標，平衡計分卡的應(yīng)用才能起到事半功倍的效果。與此同時，各項制度的完善也是非常必要的，例如政府信息公開、首長問責(zé)制等。具體應(yīng)注意以下幾點：其一，建立健全海關(guān)各部門獎勵機制，優(yōu)化業(yè)績考評機制，改進不足之處，激發(fā)關(guān)員行動力與積極性，加強公共關(guān)系建設(shè)，促進境內(nèi)境外間合作，最大程度地利用網(wǎng)站及“12360”平臺深化電子政務(wù)發(fā)展。其二，從財務(wù)層面講，做好稅收管理及成本控制的工作。其三，溝通機制的完善對平衡計分卡順利運行也是起到舉足輕重的作用。任何績效評估體系在實踐過程中都會面臨許多問題，需要有專業(yè)人士及機構(gòu)提供對策建議，其四，需要技術(shù)條件支持。基于平衡計分卡構(gòu)建到績效管理體系對管理信息系統(tǒng)依賴程度強，要確保信息流暢通且快速。

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