倪羌莉

摘 要：2009年，江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，江蘇沿海三市迎來了新一輪的發(fā)展機遇，沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進入了大眾的視野。但是，從已有的文獻來看，對這片發(fā)展區(qū)域中的土地問題進行系統(tǒng)調(diào)查與研究的并不多。現(xiàn)實來看，土地?zé)o論何地均是一個至關(guān)重要的因素，同時沿海前沿區(qū)域也呈現(xiàn)出特有的土地問題。江蘇省南通市江海交匯，匯總其沿鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程中的土地問題，分析存在的原因，提出可行的政策建議，能夠?qū)ρ睾３擎?zhèn)化的進程起到更好的推進作用。

關(guān)鍵詞：沿海前沿區(qū)域；城鎮(zhèn)化；土地問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江蘇沿海地處沿海、沿江、隴蘭三大經(jīng)濟帶的交匯處，在連接南北、溝通東西中，具有得天獨厚的區(qū)位條件和不可替代的戰(zhàn)略地位。2009年江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，沿海三市迎來了新一輪的發(fā)展機遇，沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進入大家的眼球。城鎮(zhèn)化包含了人口集聚、土地利用轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)升級與空間流動等過程，表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化、土地（空間）城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)集聚化等多種形式。但是，沿海前沿城鎮(zhèn)存在著有別于其他地區(qū)的特點，總體看來，沿海前沿區(qū)域正是要通過港、產(chǎn)、城一體化的發(fā)展來做大做強區(qū)域經(jīng)濟，加快土地集聚、人口集居，從而推動當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)。在這過程中，土地是一個至關(guān)重要的因素，同時沿海前沿區(qū)域也呈現(xiàn)出特有的土地問題，值得我們研究與思考。從已有的文獻來看，學(xué)者主要是圍繞沿海生態(tài)、土地利用的分布、優(yōu)化來闡述土地問題，如謝薇等（2011）從沿海海地區(qū)的發(fā)展特征與趨勢，討論了土地利用特征與問題。李達(dá)（2012）以江蘇省贛榆縣為例，研究了土地利用優(yōu)化問題。張等（2012）以南通為例，分析了土地利用的生態(tài)問題?？梢哉f，深入實踐調(diào)查與分析在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，沿海前沿區(qū)域究竟面臨哪些土地問題，哪些土地制度措施制約著城鎮(zhèn)化的進程，有何改進的辦法，這類文獻少之又少。

鑒于此，本文以江蘇省南通市為例，結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果，匯總前沿鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程中的土地問題，以及產(chǎn)生的不利影響，分析存在的原因，并提出可行的政策建議，以期對沿海城鎮(zhèn)化的進程起到更好的推進作用。

二、前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化中土地利用問題

2009年江蘇省南通市依據(jù)國務(wù)院《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》編制了《南通沿海開發(fā)規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”）。該規(guī)劃設(shè)定南通沿海開發(fā)重點為沿海前沿區(qū)域的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陸域面積2 509.7平方公里，人口193.1萬。然而，城鎮(zhèn)建設(shè)的擴張、人口的集聚都必須依賴土地資源的開發(fā)利用。在沿海區(qū)域，探求新的土地資源成為一個極具吸引力的方式也成為一個極為可行的方式。在“十一五”期間，南通一共圍墾29.26萬畝，主要用于港口、城鎮(zhèn)、能源、臨港產(chǎn)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等生產(chǎn)建設(shè)。大多數(shù)人認(rèn)為沿海前沿區(qū)域由于得天獨厚的地理優(yōu)勢，土地資源充裕，足以滿足生產(chǎn)建設(shè)居住商業(yè)需要。但是，從我們的實際調(diào)研來看，土地充裕并不意味著解決了所有的問題。同時，在南通圍墾土地基本都是作為濱海新城建設(shè)。沿海前沿區(qū)域不僅僅包括圍墾土地，還包括前沿鎮(zhèn)所在土地，這類土地在使用中遇到的問題又不同于圍墾土地。無論是在土地性質(zhì)上，還是在利用過程中，這兩大類型均出現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)變和問題，應(yīng)該分別給予分析和討論。

（一）圍墾土地利用問題

一般而言，圍墾土地的使用權(quán)如何取得，涉及海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接問題。填海造地前應(yīng)首先按規(guī)定取得相應(yīng)海域的海域使用權(quán)填海造地海域變成陸地后，海域使用權(quán)自動滅失，所形成土地不再屬于海域，如何配置、如何使用等應(yīng)按照土地管理的法律、法規(guī)辦理。雖然這些均有明確的規(guī)定，但是在實際的利用過程中卻存在一些問題。

（二）沿海圍墾土地利用問題

1.土地用途難以保證。海域使用權(quán)按照規(guī)定分為農(nóng)業(yè)用海和工業(yè)用海。比如在南通海安老壩港5萬畝的灘涂資源中，不到1萬畝的屬于農(nóng)業(yè)用海。同時，國家也規(guī)定，填海形成的土地在之后的使用中也要相應(yīng)分為農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地。然而，沿海區(qū)域新區(qū)的建設(shè)基本上都是工業(yè)用地，因此，在實際的操作中，要做到農(nóng)業(yè)用海農(nóng)用十分困難。一些違規(guī)的操作時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)為了擴大海域面積，而擅自更改海岸線的現(xiàn)象。

2.土地性質(zhì)調(diào)整難。正因為工業(yè)用海在圍墾之后要作為工業(yè)用地，這就使得在一些濱海新城難以有商業(yè)用地，限制了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。比如南通如東洋口港為了實現(xiàn)港、產(chǎn)、城一體化的局面，在濱海建新城。但是，房地產(chǎn)開發(fā)必須是商業(yè)用地，而工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地是比較困難的。因此，房產(chǎn)開發(fā)好之后也擔(dān)心出售問題，難以吸引人氣，而一些市政綠化工程用地也難以滿足。

3.土地利用率不高。雖然圍墾土地充裕，但是利用率普遍不高。除了項目引進的難度較大，競爭激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海門港新區(qū)一期建設(shè)區(qū)5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，該新區(qū)做出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的限制，對一些不環(huán)保，不長遠(yuǎn)的項目一概不讓進園區(qū)。另一方面，園區(qū)有目的地留下部分土地作為以后的發(fā)展所需。當(dāng)然，園區(qū)二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿鎮(zhèn)土地利用問題

可以說，前沿鎮(zhèn)土地利用所出現(xiàn)的問題代表了城鎮(zhèn)化進程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所遇到的共性問題。具體包括以下幾個方面：

1.建設(shè)用地指標(biāo)匱乏，城鎮(zhèn)建設(shè)推進受阻。從我們的調(diào)研來看，前沿鎮(zhèn)普遍反映用地指標(biāo)相當(dāng)匱乏，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進城鎮(zhèn)化進程中最大的、普遍的難點之一。據(jù)南通如東沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)反映，目前省級已沒有建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)過市縣一層到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地指標(biāo)少之又少，基本上無濟于事，但城鎮(zhèn)建設(shè)又不能滯緩，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工業(yè)區(qū)的拓展等等都必須依賴土地。據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)近年城鎮(zhèn)建設(shè)用地近1 000多畝，但是縣里統(tǒng)籌了僅僅50畝左右，其余均要靠自己來解決。為了突破土地瓶頸，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，各地也是紛紛出招尋求解決辦法，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地復(fù)墾等辦法來增加建設(shè)用地。但是，這些辦法有的已觸犯到農(nóng)地保護的相關(guān)法令和政策，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)也心有余悸，承認(rèn)做法有出入，但為了發(fā)展，有的措施也是不得以而為之。

2.土地用途和性質(zhì)調(diào)整不易，鎮(zhèn)區(qū)面積難以拓展。我國實行的是最嚴(yán)格土地制度。私自、輕易轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，改變土地用途尤其是基本農(nóng)田可能性為零。然而沿海前沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般以農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，農(nóng)業(yè)用地占比都很高。比如南通通州灣的三余鎮(zhèn)，作為原南通通州區(qū)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，建設(shè)用地規(guī)模小，新一輪土地規(guī)劃建設(shè)用地空間不足，在加上該區(qū)90%以上的農(nóng)地屬于基本農(nóng)田，使得用地剛性需求與耕地保護之間的矛盾十分突出，自身城鎮(zhèn)規(guī)劃難以實施，鎮(zhèn)區(qū)面積難以擴展。此外，除農(nóng)用地向建設(shè)用地的土地利用調(diào)整外，還涉及到土地性質(zhì)的調(diào)整。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，鎮(zhèn)區(qū)的土地還是以農(nóng)村建設(shè)用地為主。但是，當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地市場還未建立，農(nóng)村建設(shè)用地和國有建設(shè)用地權(quán)利不對等。這使得農(nóng)村建設(shè)用地上的建房也好，建廠也好，都難以取得國家所認(rèn)可的權(quán)屬保護，并且農(nóng)村建設(shè)用地向國有建設(shè)用地的性質(zhì)也相當(dāng)不易。再加上土地權(quán)屬復(fù)雜，厘清難度較大，經(jīng)過多輪改制，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，這些均制約了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展。

3.土地承包政策制約，農(nóng)民集中土地集聚困難。從調(diào)研來看，土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不變的政策一定程度上制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了土地集聚，農(nóng)民集中困難，影響了各區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。從二輪土地承包開始，這種接近“生不增死不見”的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營制度，的確在保障農(nóng)民利益，使得農(nóng)民長久珍惜土地，持續(xù)投資土地，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面起到了積極作用。但是，由于無法調(diào)整土地，一方面，這一政策使得土地占有極不平衡，有的農(nóng)戶家雖有新增人口，但卻無法分到地，而有的農(nóng)戶老人已去世，或者無力種地，村集體也不能收回土地。再加上國家農(nóng)補實施，即使拋荒同樣也能拿到補貼，這樣就使得土地的流轉(zhuǎn)，土地集聚越發(fā)困難。雖然土地管理法對重新調(diào)整農(nóng)地有相關(guān)規(guī)定，但在農(nóng)村要達(dá)成2/3以上成員或代表的同意，其談判成本相當(dāng)高。同時，十七屆三中全會將承包關(guān)系重申為“長久不變”更使得“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策難以貫徹執(zhí)行。此外，隨著生活水平改善，家庭變化，農(nóng)民有著翻新建房的需求，但各地基本上已經(jīng)停止宅基地審批，農(nóng)民頗為不滿。

三、意見及建議

（一）正視已有土地政策的不足，突破制度約束瓶頸

從上文的現(xiàn)狀分析總體來看，土地利用制約因素更多的是制度政策層面的，難以輕易更改。比如，在前沿鎮(zhèn)土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策帶來的各種弊端。但是，自1980年代，我國初期大規(guī)模地進行均分土地后，不但沒有再進行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強調(diào)穩(wěn)定土地承包。在十七屆三中全會報告中，更是提出土地承包權(quán)長久不變。

此外，建設(shè)用地指標(biāo)匱乏更是一個普遍性的難題。我國實行的是最嚴(yán)格的耕地保護制度，18億畝耕地更是不可觸及的紅線。對于建設(shè)用地指標(biāo)，上級政府都是嚴(yán)控的。但是，經(jīng)濟發(fā)展尤其是推進城鎮(zhèn)化，必須要獲得建設(shè)用地。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是窮盡辦法，比如“增減掛鉤”，違規(guī)的“以租代征”，或者通過農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來獲得更多的建設(shè)用地。但是，前文也提到，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場基本上是空白的，基層基本上按照國有用地的征用辦法來處理農(nóng)村建設(shè)用地的征用與補償，缺乏法律的依據(jù)。

因此，現(xiàn)有土地政策的不足亟須我們改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，尤其是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，雖有試點流轉(zhuǎn)，但依然沒有建立可行的流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴(yán)重滯后當(dāng)前的實際形勢。從我們的調(diào)研來看，在基層一線工作的領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)化進程加快，《土地管理法》必須要做適時修訂，相關(guān)單位應(yīng)對推進中出現(xiàn)的政策問題給予解釋和幫助，否則工作難以開展。

（二）建立土地利用創(chuàng)新機制，緩解鎮(zhèn)區(qū)用地難題

雖然我們一再強調(diào)要突破制度瓶頸，完善已有政策，但是在當(dāng)前，很多政策的調(diào)整比較困難。比如，我們認(rèn)為再次實施“均分土地”的政策可能性并不大。這就需要我們在實踐工作中，在政策允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)新土地利用的機制，建立適宜各自地區(qū)的可行辦法，緩解用地難題。

比如，對于當(dāng)前普遍反映的農(nóng)村土地調(diào)整難問題。我們建議對于一些老弱病殘的農(nóng)戶，本人如不能或不適合再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以在自愿的情況下對其按照征地辦理失地保險，再收回承包地。對于已成為市民的農(nóng)民，土地的收回更是順理成章。集體可以將這部分地作為機動地，調(diào)整再分配。

再如，針對停審批宅基地引發(fā)的問題，我們認(rèn)為在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以借鑒張家港塘橋鎮(zhèn)的做法。凡是有建房需求的農(nóng)戶，可以向政府申請“預(yù)拆遷”，政府將其納入拆遷計劃，按照征地標(biāo)準(zhǔn)給予一系列補償，完成拆遷和交出承包地之后，農(nóng)戶可以在鎮(zhèn)區(qū)得到安置新房，獲得城鎮(zhèn)社保，滿足新房需求。采用“預(yù)拆遷”的辦法，一方面可以解決農(nóng)戶住房需要，減輕農(nóng)民不滿；另一方面更是可以加快城鎮(zhèn)化進程，集約土地利用，增加建設(shè)用地。

（三）完善沿海圍墾協(xié)調(diào)機制，提高土地利用效率

對于沿海復(fù)墾后土地性質(zhì)或者土地用途問題，雖依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)換發(fā)的糾紛也就成了沿海開發(fā)中的一大障礙。因此，這需要兩大部分的協(xié)調(diào)與合作。但是，目前無論是政府層面還是學(xué)術(shù)領(lǐng)域，關(guān)注均甚少。

對于沿海充裕的土地，在做好海域證和土地證銜接的同時，做好圍墾土地的規(guī)劃，確保土地合理合規(guī)的使用。在海域使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)的過程，應(yīng)該明晰土地的用途性質(zhì)，給予一定的商業(yè)用地比例，從而有利于濱海新城的建設(shè)。此外，圍墾土地基本屬于不可逆轉(zhuǎn)的過程，再加上沿海產(chǎn)業(yè)的自身特質(zhì)，必然對生態(tài)環(huán)境有一定的影響，切莫以犧牲環(huán)境作為發(fā)展城鎮(zhèn)化、發(fā)展經(jīng)濟的代價。如著名的圍墾之國荷蘭，為了確保生態(tài)平衡，在土地規(guī)劃方面，1～2土地用于農(nóng)業(yè)，1～4用于城鎮(zhèn)開發(fā)，余下的1～4是自然區(qū)域，包括森林和河湖水面。

對于資源比較豐富的圍墾土地，雖然產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃限制等因素限制了土地利用率，但是我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)引進滯緩、外來投資不足依舊是主要因素。同時，我們也認(rèn)為，沿海前沿鎮(zhèn)和各自濱海新區(qū)也必須加強聯(lián)系，共同來解決發(fā)展中的土地問題。比如，南通通州灣三余鎮(zhèn)農(nóng)田90%以上基本農(nóng)田，改變土地性質(zhì)困難，建設(shè)用地有限，工業(yè)發(fā)展薄弱（鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)僅有兩家企業(yè)），我們提出能否將三余鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展都放在臨近的濱海新區(qū)，人口也逐步搬遷至濱海新城，三余鎮(zhèn)利用傳統(tǒng)優(yōu)勢著重通過萬頃良田工程，著重打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，減少建設(shè)用地需求。濱海新城不僅提高了土地利用率，還帶動了新城的人氣，形成較好的發(fā)展局面。

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