石峰

目前，中國(guó)節(jié)能減排的推行主要靠行政指令，政府部門(mén)以行政指令的形式向地方政府和企業(yè)下達(dá)減排指標(biāo)，依靠指標(biāo)的層層分解來(lái)對(duì)地方政府和企業(yè)實(shí)施約束。低碳經(jīng)濟(jì)政策首先是由中央政府制定，但具體的執(zhí)行要靠地方政府、企業(yè)和消費(fèi)者的行為選擇。

考慮到低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的效益是個(gè)長(zhǎng)期性的過(guò)程，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式在短期內(nèi)會(huì)造成地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩和影響就業(yè)，甚至帶來(lái)新的社會(huì)問(wèn)題，地方政府就要承擔(dān)相應(yīng)的減排壓力，而這些情況會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T的升遷和政績(jī)?cè)斐捎绊?，?dǎo)致發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的積極性會(huì)在一定程度上降低。稅收和就業(yè)壓力會(huì)使地方政府出于地方利益考慮，形成“上有政策下有對(duì)策”的消極做法，與中央政策常常有偏離甚至背道而馳。

大多數(shù)國(guó)有企業(yè)憑借壟斷地位，獲得超額利潤(rùn)，導(dǎo)致企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力不足，使環(huán)境成本約束作用弱化。有的企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化，甚至擴(kuò)大排放進(jìn)一步污染環(huán)境。上述情況說(shuō)明，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體如政府、企業(yè)和個(gè)人生產(chǎn)生活行為缺乏有力的硬性約束，如政策不完善和執(zhí)行不力，相關(guān)法律不健全等，往往會(huì)弱化低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的強(qiáng)制性和權(quán)威性，使低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏有力保障，從而妨礙低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

政策制定及實(shí)施受到制約

中國(guó)的改革正在不斷深化，而低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又帶來(lái)許多新的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制及相關(guān)制度需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中必然產(chǎn)生出各種矛盾。例如，政府的政績(jī)考核制度促使地方固有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式形成，刺激了地方各級(jí)政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為，同時(shí)也造成“碳鎖定”效應(yīng)的形成。

原有的單純看重GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)模式不能滿足低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，甚至造成了阻礙，需要充分考慮不同地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，制定更加完善的干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)制度，設(shè)置各有側(cè)重和低碳化的考核指標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)、社會(huì)和諧進(jìn)步、民生改善、環(huán)境保護(hù)、資源消耗和消化產(chǎn)能過(guò)剩等方面進(jìn)行考核。如果不能打破固有的制度模式，地方政府將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前，面臨長(zhǎng)期利益與短期利益、整體利益與局部利益的選擇，會(huì)一如既往地注重短期和局部利益，必然造成經(jīng)濟(jì)體制仍然以高能耗、高污染和犧牲環(huán)境為代價(jià)的原有模式發(fā)展，導(dǎo)致低碳經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略落空。

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在特殊性，地方政府間的合作機(jī)制還有待完善，造成低碳經(jīng)濟(jì)在鄰近區(qū)域的發(fā)展互相制約，帶來(lái)不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)受到地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段性等因素影響，這就必然要求在不同區(qū)域制定相關(guān)低碳政策必須考慮存在的特殊性，不能實(shí)施統(tǒng)一的低碳標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)客觀情況，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。

同時(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性利益存在成本與收益的結(jié)構(gòu)性差異，必然會(huì)造成不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在行為上產(chǎn)生差異，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府地方政績(jī)時(shí)，如果沒(méi)有合理的經(jīng)濟(jì)和政策激勵(lì)，同時(shí)缺乏相應(yīng)的懲戒，則會(huì)導(dǎo)致參與的行為主體仍然采取保守的做法，堅(jiān)持發(fā)展傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)，除非有的地方率先把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先選擇，否則大家都不發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，造成低碳經(jīng)濟(jì)政策很難在地方政府間實(shí)現(xiàn)真正的橫向?qū)嵤?/p>

不能有效地解決經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問(wèn)題

低碳經(jīng)濟(jì)最終能夠改善資源環(huán)境和消費(fèi)方式，帶來(lái)較高的社會(huì)價(jià)值，但是，在發(fā)展完善上需要投入大量的成本，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，資源環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其投入和保護(hù)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)達(dá)成；同時(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)行為主體均具有外部性，會(huì)面臨“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。

一直以來(lái)，我國(guó)的資源環(huán)境成本基本處于低價(jià)或無(wú)價(jià)狀態(tài)，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，開(kāi)采企業(yè)缺乏資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意識(shí)與壓力，造成環(huán)境的污染和破壞。當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為主體引起成本和收益不等于社會(huì)收益和成本時(shí)，就存在外部性。碳減排問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是碳排放外部性的內(nèi)部化，需要政府宏觀調(diào)控，積極強(qiáng)化管理職能，制定完善的政策體系，通過(guò)調(diào)節(jié)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，鼓勵(lì)和推廣低碳技術(shù)應(yīng)用，提高能源效率，逐步減少碳排放，打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和溫室氣體排放的發(fā)展模式，建立新的正外部性低碳生活環(huán)境和生活方式。然而，這些都尚未做到，還有很大差距。

在低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，能源的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而中國(guó)固有的能源模式是以煤炭為主，在傳統(tǒng)的發(fā)展模式中，煤炭可以帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，但是也會(huì)造成環(huán)境的負(fù)外部性，因此在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)就變成了不利的條件。低碳能源建立在低碳或無(wú)碳能源基礎(chǔ)上，可以給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境和諧帶來(lái)正外部性，由于低碳能源發(fā)展還不成熟，造成其基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)不僅需要巨額資金的投入，還需要足夠的發(fā)展時(shí)間；一方面能源的稀缺性以及國(guó)內(nèi)供需緊張的狀況并未很好地解決，影響企業(yè)發(fā)展的積極性；另一方面有些能源的低價(jià)使其在利用過(guò)程中由于企業(yè)缺乏節(jié)能降耗的意識(shí)而造成浪費(fèi)，使得企業(yè)在技術(shù)改進(jìn)、設(shè)備升級(jí)上缺乏應(yīng)有的壓力和動(dòng)力。

考慮中國(guó)能源發(fā)展的實(shí)際，我國(guó)傳統(tǒng)的能源結(jié)構(gòu)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以徹底改變，需要結(jié)合低碳節(jié)能、減排等技術(shù)，努力提高現(xiàn)有能源體系的整體能效，逐步降低傳統(tǒng)工業(yè)對(duì)化石能源的過(guò)度依賴，遏制化石能源總能耗的增加。積極調(diào)整低碳能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，減少二氧化碳排放。中國(guó)目前在利用國(guó)際優(yōu)質(zhì)能源、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)水電、核電時(shí)常遭受誤解，影響中國(guó)能源未來(lái)的國(guó)際合作和中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

資源要素保護(hù)無(wú)法在價(jià)格中體現(xiàn)

我國(guó)許多引導(dǎo)、強(qiáng)制、激勵(lì)政策都沒(méi)有收到預(yù)期效果，與我國(guó)目前資源要素保護(hù)無(wú)法在價(jià)格中體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)有關(guān)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各種產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售離不開(kāi)生產(chǎn)企業(yè)，作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要利益主體，企業(yè)在中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用，對(duì)公眾、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)離不開(kāi)能源基礎(chǔ)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的高能耗、高排放和低效益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促使企業(yè)把更多的注意力放在提高自身經(jīng)濟(jì)效益的問(wèn)題上，缺乏節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，給社會(huì)和環(huán)境帶來(lái)了大量的外部成本。

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對(duì)依賴高碳發(fā)展模式的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)調(diào)整，必然會(huì)造成企業(yè)成本和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加，進(jìn)而影響企業(yè)整體利益，這對(duì)企業(yè)本身具有負(fù)外部性。從目前的發(fā)展趨勢(shì)看，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)兩難的選擇，碳減排會(huì)限制能源需求和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，且前期發(fā)展存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法準(zhǔn)確地評(píng)估效益，需要尋找發(fā)展與減排這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)的平衡點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，合理地選擇發(fā)展路線，認(rèn)真分析未來(lái)低碳市場(chǎng)對(duì)低碳轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

另一方面，低碳經(jīng)濟(jì)會(huì)給未來(lái)市場(chǎng)帶來(lái)巨大的發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，良性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的資金成本問(wèn)題，這對(duì)相關(guān)企業(yè)的發(fā)展具有正外部性，但在其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)未發(fā)展完善之前，需要足夠的發(fā)展時(shí)間和市場(chǎng)空間，更依賴于國(guó)家相關(guān)政策的扶持力度和資金支持，而作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的制定還不完善，在執(zhí)行和落實(shí)方面還存在很多的問(wèn)題，所能提供的支持在力度和效益上都還不夠。

（作者為吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）