張爽

（中國水利水電科學研究院 國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038）

南水北調中線工程水庫移民村社會治理績效評價研究

張爽

（中國水利水電科學研究院 國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038）

本文根據河南省南水北調中線工程水庫移民新村村級社會治理創(chuàng)新的具體內容，從村莊建設、社會穩(wěn)定、生計保障、公共服務和民主參與五個方面選取30項指標構建水庫移民村社會治理綜合評價指標體系，并運用層次分析法、專家打分法對11個率先試點村級社會治理創(chuàng)新辦法的水庫移民新村村級社會治理績效進行量化評估。結果表明，指標體系能夠較好地反映樣本村的實際狀況，可以在一定時期內為評價與衡量村級治理績效提供定量參考，也可對普通鄉(xiāng)村的社會治理水平評價提供借鑒。

水庫移民；村級社會治理；績效評價

1 研究背景

南水北調中線移民工程是繼長江三峽移民后中國最大的水庫移民遷安工程。河南省作為中線工程征遷任務最重的省份，新增淹沒面積143.9 km2，影響涉及河南省淅川縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共需河南省搬遷176個村，1 883個組，40 681戶，16 1894人。在南水北調中線工程移民搬遷安置中，河南省選擇了行政村建制整合、整村搬遷、集中安置的水庫移民搬遷安置方式，外遷移民安置區(qū)廣泛地分布在南陽、平頂山、漯河、許昌、鄭州、新鄉(xiāng)6個省轄市、24個縣（市、區(qū)）水土資源豐富的鄉(xiāng)村，新建移民安置點208個，沿線移民的風土人情、生活習慣均有較大差異。

遷安完成后，移民新村成為農村水庫移民最基本的社會單元，承擔維持移民社會穩(wěn)定、帶動移民群眾共同致富的重要使命。歷經異地遷徙與重建，移民新村社會問題遠較普通農村復雜。如在移民新村，村干部“一言堂”、村務決策不透明和監(jiān)管缺失，一度導致移民群眾普遍抵觸的情緒；移民新村單薄的經濟實力和小型分散的傳統(tǒng)經營方式也嚴重影響了移民群眾實現遷徙動蕩到安穩(wěn)致富的過渡；移民新村功能分割、效率低下的公共服務供給模式難以滿足移民群眾對糾紛調解、治安保衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生等社會服務的需求，傳統(tǒng)村級管理模式對此應對乏力。

針對移民新村傳統(tǒng)村級管理的不適應性，河南省在水庫移民村構建起了村“兩委”（村支部和村委會）主導、“三會”（民主議事會、民主監(jiān)事會、民事調解委員會）協(xié)調、社會組織（經濟管理組織、社會服務組織等）參與的新型城鎮(zhèn)化基層社會治理機制（圖1），通過對移民村村務管理、村級經濟組織管理和社會服務管理機制的創(chuàng)新，培養(yǎng)了移民群眾參與農村社會治理的熱情和能力，發(fā)揮了村集體經濟和后期扶持資金對移民群眾共同致富的引領幫扶作用，維持了南水北調移民新村和諧穩(wěn)定的局面，在取得試點經驗后正在向河南全省的水庫移民村推廣。科學系統(tǒng)的績效評價對農村基層社會管理具有導向作用，有利于農村基層組織社會管理理念、手段的轉變和村級社會治理創(chuàng)新成果在農村的順利推廣。

國際上關于水庫移民安置與社會重建的研究是一個隨著實踐不斷深入發(fā)展的過程。經歷了從關注搬遷過程中的補償問題到移民各項風險，再到對移民權利、意識和文化的強調，業(yè)已形成了補償理論、階段安置理論、風險與重建理論、復雜性理論、心理—社會—文化理論等一些有代表性的理論觀點。Morimoto和Hope［1］從經濟視角看待移民安置和重建問題，主張采取成本—收益的補償方法來推進移民搬遷和安置，對工程建設導致的利益損失方（移民）進行補償式保護，從而實現帕累托改進。Scudder［2］將移民安置和重建的全部過程劃分為動員和規(guī)劃、過渡、發(fā)展和共同體形成和經濟發(fā)展四個階段。社會學家Cernea［3］基于大量經驗材料的研究和已有移民安置理論的反思，指出在經濟和社會“雙脫嵌”的情況下，移民安置和重建過程存在多項風險和貧困原因，且各自的強度在不同移民安置環(huán)境、性別、年齡、城鄉(xiāng)、移民與安置地原居民之間存在差異。Cernea提出的貧困、風險與重建理論（impoverishment，Risk and Reconstruction，IRR）通過制定相應的重建戰(zhàn)略，從土地開發(fā)、就業(yè)、住房重建、食物供應、健康恢復、移民社會組織結構的重構、移民社會整合等方面構造了移民重建的總體戰(zhàn)略，以控制和規(guī)避相應的風險。南非人類學家Chris deWet［4］從移民安置和重建所面臨的內外部復雜環(huán)境入手，指出移民安置和重建的過程中，不同行動主體會相互影響和博弈，不同方面問題會集中爆發(fā)，這增加了移民安置和重建工程的復雜性，使得原來設定的移民安置和重建規(guī)劃與程序的實施效果大打折扣，因此要發(fā)揮移民的行動主體性，強調移民參與和爭取權益，并基于中國的水口、小浪底等一些成功的移民首創(chuàng)安置實踐，提出了在保障移民安置和重建的物質供應情況下，移民發(fā)揮主體能動性，參與和使用這些物質供應資源，要比一味強調通過實施規(guī)劃進行恢復和重建的情況更符合移民利益，也比以經濟重建為主導的“投入重建”更有效果。Thedore E.Downing與Carmen Garcia-Downing［5］夫婦的研究更多的是從心理-社會-文化的角度入手，關注比經濟貧困傷害更為嚴重的深層非經濟因素，如移民搬遷對文化造成的混亂影響和破壞，以及由此導致移民的各種心理和社會問題，強調移民與發(fā)展型工程建設的利益共享。

圖1 河南省水庫移民村社會管理組織體系

國內針對水庫移民安置與社會重建的研究起步較晚。初期主要以移民工程為研究對象，重點關注移民安置工程當中存在的問題，如對水庫移民安置工作的思考和總結、確立移民安置戰(zhàn)略等。隨著實踐的深入，學者們研究的重點逐漸轉移到水庫移民群體本身面臨的經濟社會重建問題上，如水庫移民的貧困、返遷、安置出路、社會適應、社會整合、社會保障及后期扶持問題等，而且越來越注重多學科視角、實證性的調查分析。如黃宗文［6］認為水庫移民不僅僅是指作為個體存在的移民，而且主要是指由于水庫的興建導致居民搬遷和社會重建的社會經濟活動。施國慶、嚴登才等［7］進而提出，隨著社會的轉型，移民發(fā)展觀和安置理念的轉變，移民政策的完善和安置模式的創(chuàng)新，工程建設對移民社會系統(tǒng)的影響逐步減小，但無法完全消除。為了實現移民社會系統(tǒng)的恢復與重建，需要優(yōu)化安置點的選擇，對移民實施外援和內源干預，提供就業(yè)服務和能力再造，加強資源傾斜與整合力度、加強移民制度建設，通過上述手段的合力共同促進移民社會系統(tǒng)的重建。孫中艮、施國慶等［8］從社會資本的角度出發(fā)，提出社會資本是存在于社會結構中的一種重要資本形式。水庫建設減少了移民各種形式資本的存量，因此水庫移民的社會重建可適當采用一定規(guī)模的集中安置方式、提高水庫移民物質資本和人力資本存量、強化政府在移民互助組織重建中的責任和增強移民同安置地居民之間的信任關系。賈征、楊姿芳［9］從水庫移民社區(qū)層面指出了移民社區(qū)重建與發(fā)展的內在矛盾，在此基礎上構建了包括經濟因素、社會因素、環(huán)境因素和管理因素在內的移民社區(qū)發(fā)展的評估指標體系。

國內外這些有代表性的理論觀點，使得水庫移民問題的解決從單純的移民經濟安置轉向了社會和文化的重建、從單一性分析走向了更為深入的總體性分析。然而這些成果多是一般性的理論論述或者是工作總結式的政策研究，系統(tǒng)深入的調查研究較少，且定量分析不足，尤其是對于移民家庭、村組或社區(qū)等分析單元的對比研究還處于相對空白階段。

2 村級社會治理績效評價指標體系的指標設置及評價方法

本文通過構建水庫移民村社會治理綜合評價指標體系，以南水北調中線一期工程河南省丹江口庫區(qū)水庫移民為研究對象，對南水北調中線工程水庫移民村社會治理績效進行評價研究。

2.1 核心概念

（1）農村基層社會治理。所謂農村基層社會治理，是指農村基層的社會組織，如村級自治組織、經濟組織、企事業(yè)單位及村民等治理主體，通過平等協(xié)作關系，依法對村莊事務、組織和村民生活進行組織、規(guī)范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。相應地，水庫移民村社會治理指的是移民村自治組織、經濟組織等組織主體和水庫移民、當地村民等個人主體，依法依規(guī)地對移民村事務進行協(xié)作管理，從而最大限度地促進移民村的公共利益和村民的共同發(fā)展。

（2）績效評價。績效評價是指運用一定的評價方法、定性定量指標及評價標準，對評價對象的職能和目標實現程度進行綜合性評價。如本文通過對水庫移民村社會治理的績效評價，可清晰界定農基層社會治理工作的內容與其需要達到的標準，據此判定河南省水庫移民村社會治理的成果及不足，引導水庫移民村獲取更高的社會治理水平。

2.2 指標體系設置 農村社會治理是涵蓋多方面、多層次的復合性概念，任何一個單一性指標都難以衡量其績效水平，因此必須用一系列指標對村級治理所涉及的主要方面和主要層次進行全方位的測量，這就決定了村級治理評價必須采用多指標綜合評價的方法。

河南省水庫移民村的試點經驗表明，農村社會治理創(chuàng)新對于移民村的村莊建設、社區(qū)公平、公共服務、社會保障、社區(qū)安全和社會參與水平產生綜合作用，不同村莊的具體表現又有差異，這給科學評價村級社會管理創(chuàng)新活動造成了較大的困難。本文采用層次分析法（The Analytical Hierarchy Process，AHP）比較、篩選、確定水庫移民村級治理評價指標體系的框架。最終確定的評價指標體系由村莊建設、社會穩(wěn)定、生計保障、公共服務和民主參與狀況構成，構建了包括5個一級指標，30個二級指標的水庫移民村社會管理評價指標體系，作為河南省水庫移民村級社會管理創(chuàng)新活動的評價依據，具體初擬指標體系如表1。

表1中一些指標的解釋如下：（1）移民住房質量指數：由住房面積和住房結構加權求和得出。其中：面積目標值：＞25m2，權重40%；磚瓦結構房比率目標值：85%，權重60%。（2）社區(qū)（村）便民指數：由集體生活服務設施的種類數與目標值5的比值求得，即村建幼兒園、小學、醫(yī)院、商店、飲食店至少各1個。（3）村民集體福利指數：由村集體福利種類數與目標值3的比值求得，即村集體福利至少包括醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等3種。（4）房屋規(guī)整指數：根據村級規(guī)劃、修編、瓷磚墻等指標加權求和得出。其中：有無規(guī)劃為1或0、權重40%；有無修編為1或0、權重30%；瓷磚房屋外墻比例目標值80%、權重30%。（5）基層組織建設指數：由村黨支部年齡結構、文化結構、工作表彰等情況量化加權求和得出。其中平均年齡目標值：45歲以下、權重30%；平均受教育年限目標值：12年以上、權重30%；是否評過縣級以上先進基層黨支部1或0、權重40%。（6）村級民主政治建設指數：由健全“三類制度”、實行“兩項公開”、制定“一個章程”各指標因子加權計算得到。其中村民會議制度、村務管理制度和黨建工作制度是否健全的目標值為3、權重40%；村務公開、財務公開是否有效執(zhí)行的目標值2、權重40%；是否制定村民自治章程和村規(guī)民約，目標值為l，權重20%。（7）義務教育鞏固率：義務教育階段鞏固率={［第二學年入學人數+正常流生數（第一學年入學人數× 3%）］/第一學年入學人數}×100%。

（1）村莊建設狀況。對河南省南水北調水庫移民村村莊建設狀況的評價共選擇了6個指標，即房屋規(guī)整系數（C11）、基層組織建設指數（C12）、村公共文化活動場所個數（C13）、村主要道路硬化率（C14）、生活垃圾集中處理率（C15）、生活污水集中處理率（C16），通過村容村貌和移民村基本情況反映水庫移民村社會治理創(chuàng)新前后移民村村莊建設的變化。

表1 水庫移民村社會治理評價指標體系

（2）社會穩(wěn)定狀況。對河南省南水北調水庫移民村社會穩(wěn)定狀況的評價共選擇了3個指標，分別是千人民事糾紛發(fā)生數（C21）、千人刑事案件發(fā)案數（C22）、村群體性事件數（C23），通過移民村民事糾紛、刑事案件和群體性事件的發(fā)生的頻度客觀反映水庫移民村社會治理創(chuàng)新前后移民社會穩(wěn)定狀況的變化。

（3）生計保障狀況。對河南省南水北調水庫移民村經濟發(fā)展狀況的評價共選擇了11個指標，即移民集體福利指數（C31）、移民住房質量指數（C32）、移民恩格爾系數（C33）、移民人均純收入（C34）、移民農村勞動力就業(yè)率（C35）、村安全飲用水普及率（C36）、村集體收入比率（C37）、移民基本社會保險覆蓋率（C38）、農戶經濟合作組織參與率（C39）、村非農產值比重（C310）、人均村經濟總產值（C311），通過量化村集體經濟實力、資源支配能力、資產運營能力、農村經濟組織化程度和產業(yè)結構情況反映水庫移民村社會治理創(chuàng)新前后總體經濟實力的變化。

（4）公共服務狀況。對公共服務狀況的評價共選擇了5個指標，即村便民指數（C41）、農戶水沖式廁所普及率（C42）、移民生活信息化程度（C43）、村清潔能源普及率（C44）、義務教育鞏固率（C45），通過量化村莊文化、教育、信息、衛(wèi)生、和諧狀況反映水庫移民村社會治理創(chuàng)新前后社會發(fā)展程度的變化。

（5）民主參與狀況。對民主參與狀況的評價共選擇了5個指標，即移民對重大事項的參與度（C51）、移民對自身民主權力的知曉度（C52）、移民對村干部履行職責的滿意度（C53）、村民對村務公開的滿意度（C54）、移民對村干部選舉的滿意度（C55），通過移民村村務公開、民主選舉和村民監(jiān)督參與、權益保障狀況反映水庫移民村社會治理創(chuàng)新前后移民村民主化管理水平的變化。

在充分考慮國家全面建設小康社會的目標值和部分地區(qū)的新農村建設目標值的基礎上，本研究采用專家咨詢法即德爾斐法（Delphi），確定具體各項指標的相對權重。各指標權重的初始信息來自于河南省省、市、縣三級水庫移民行政主管部門的管理人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中從事對村級組織進行考核的工作人員及村級管理人員填寫的有效征詢表40份。作者通過對問卷的處理，得到水庫移民村級治理評價指標體系模型的判斷矩陣，運用方根法計算得到各指標權重，并用加權求和的方法建立河南省南水北調水庫移民村社會治理評價模型：

式中：Y為南水北調中線工程水庫移民村社會治理績效評價指數；Pi為第i項指標的權重系數；Xi為第i項指標的標準化（無量綱化）數值，n為指標總個數。

2.3 指標數據標準化 在構建水庫移民村社會治理評價指標體系基礎上，參照國家全面建設小康社會的目標值和部分地區(qū)的新農村建設目標值，本文確定了評價指標體系中各具體指標的標準值。同時，采用以下方法對各項指標數據進行標準化（無量綱化）處理。

正向性單項指標（即當單項指標取值越大越好時）計算方法：

逆向性單項指標（即當單項指標取值越小越好時）的計算方法：

其中，yi為第i項指標的標準化（無量綱化）數值，xi為某指標的實際值；ui為相對應指標的標準值。

3 實證評價

3.1 評價資料搜集 按照擬定的南水北調水庫移民村社會管理評價指標體系設置的基礎資料調查表，本研究針對2012—2013年期間鄧州市裴營鄉(xiāng)和諧社區(qū)、社旗縣李店鄉(xiāng)寇樓村、社旗縣晉莊鎮(zhèn)曹灣村、淅川縣九重鎮(zhèn)樺櫟扒村、新野縣溧河鋪鎮(zhèn)南河村、新鄭市薛店鎮(zhèn)觀溝村、滎陽市王村鎮(zhèn)竹園村、郟縣白廟鄉(xiāng)馬灣村、輝縣市常村鎮(zhèn)侯家坡村、常村鎮(zhèn)倉房村、許昌縣椹澗鄉(xiāng)朱山村等11個水庫移民村進行了實地訪問調查，共發(fā)放問卷180份，回收有效問卷156份，并按照以上方法對其基礎數據進行標準化處理、數據庫建立和模型運算，并對比歷期南水北調中線一期工程河南省丹江口庫區(qū)移民安置監(jiān)測評估報告**報告出自江河水利水電咨詢中心，監(jiān)測評估工作從2010年開始至2013年結束，每年現場調查2次并提交2份監(jiān)測評估報告。提供的本底數據，得到11村2011年、2012年、2013年的南水北調中線工程河南省水庫移民村經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生活保障、民主建設、環(huán)境建設五項類指標的原始數據。

3.2 分析評價 作者首先對以上取得的11個移民村的原始數據進行標準化處理，再將得到的標準化值分別與對應指標的權重相乘，得到11個村2010—2013年的村級治理水平類指標得分、類指標標準差及綜合值（詳見表2），結果表明：

（1）2010—2013年水庫移民村社會治理評價綜合指數不斷提高，由2010年的3.372 9逐步加大到2013年的5.404 1，特別是在社會治理創(chuàng)新全面試點推廣的2012—2013年度，綜合指數更是呈現加速增長的趨勢。說明社會治理創(chuàng)新對水庫移民村的總體發(fā)展起到有效的促進作用，并且隨著制度的不斷實踐和完善，創(chuàng)新的制度邊際效用遞增態(tài)勢不斷顯現。

（2）水庫移民村各項類指標評價指數之間的標準偏差逐漸降低，由2010年的1.1448降低到2013年的0.3385，說明水庫移民村在經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生活保障、民主建設和環(huán)境安全等經濟社會發(fā)展的方方面面的治理水平都有不同程度的提高，水庫移民村正朝著“經濟進步、社會公平、生活富裕、參與民主、環(huán)境安全”全面健康發(fā)展的目標接近。

（3）水庫移民社會治理創(chuàng)新村在其他水庫移民村建設中的示范作用突出。在本文抽取的水庫移民村樣本中，社旗縣晉莊鎮(zhèn)曹灣村、新野縣溧河鋪鎮(zhèn)南河村和滎陽市王村鎮(zhèn)竹園村等3個行政村是剛開始踐行社會管理創(chuàng)新的推廣移民村，用同樣的評價指標體系和評價方法對評價結果進行對比，試點村在2012—2013年度的綜合評價指數大多高于推廣村，同時，各類指標評價指數之間的標準偏差也越來越低于推廣村，說明水庫移民村社會治理創(chuàng)新在試點村實施以后，試點村在當地的先進性越來越突出，具有很強的示范作用。

（4）影響南水北調中線工程河南省水庫移民村社會治理水平的主要薄弱環(huán)節(jié)是環(huán)境安全建設的不足。從水庫移民村各年的社會治理評價類指標評價指數排序及變化情況來看，在移民村整體發(fā)展水平穩(wěn)定提高的基礎上，水庫移民村建設各目標和方向的發(fā)展水平和發(fā)展速度都有所差異。其中，移民生活保障和民主建設的發(fā)展水平基本同步，但在2012年以前的經濟發(fā)展水平比社會建設水平提高較快，體現了水庫移民社會治理創(chuàng)新能夠大力促進經濟發(fā)展的效應。

表2 南水北調中線工程河南省水庫移民村社會治理評價指標體系得分情況

表3列出了2013年11個移民新村社會治理綜合水平值和排序，評價結果表明，2013年輝縣市常村鎮(zhèn)倉房村以發(fā)達的集體經濟、較高的生活保障等方面的優(yōu)勢名列第一，綜合分值0.6562；相比，新野縣溧河鋪鎮(zhèn)南河村綜合分值在11個村中排名最低，與倉房村相差0.2459分。這一衡量結果與11村的實際發(fā)展水平基本一致。一方面排名靠前的倉房村、馬灣村和侯家坡村是移民新村中最早實行村級社會治理創(chuàng)新的村莊，另一方面因移民村歸屬地之間的差距，造成了樣本村社會治理水平不平衡的現象，無論在經濟發(fā)展狀況、社會發(fā)展狀況，還是在民主建設狀況等方面，經濟發(fā)達的村與經濟薄弱的村存在較大的差距。

表3 2013年河南省南水北調11個移民新村社會治理綜合水平值和排序

綜上，無論從縱向的時間序列的考量還是從橫向的樣本村莊的比較，水庫移民村社會治理評價指標體系對河南省水庫移民新村社會治理創(chuàng)新的評價都能較好地反映樣本村的實際狀況，可以在一定時期內為評價與衡量村級治理績效提供定量參考。鑒于移民村是普通村莊的典型代表，此指標體系和評價方法同樣也可推廣適用于評價普通鄉(xiāng)村的社會治理水平。

4 結論

本文通過構建水庫移民村社會治理綜合評價指標體系，對南水北調中線工程水庫移民村社會治理創(chuàng)新進行了績效評價研究。研究結果表明，河南省在南水北調中線工程的移民新村中踐行的村級社會治理創(chuàng)新制度，對水庫移民村的村莊建設、社會穩(wěn)定、生計保障、公共服務和民主參與等方面均起到了較為顯著的推進作用，并且隨著村級社會治理運行機制和配套政策的不斷完善，其多元綜合性的治理效應也逐漸顯現，尤其表現在促進提升水庫移民新村整體經濟實力和培養(yǎng)移民群眾參與農村社會治理的能力方面。因此，村級社會治理制度的實施，有效地保障了河南省南水北調中線移民遷安工程的圓滿完成，維持了南水北調移民新村和諧穩(wěn)定的局面。加強農村社會建設與管理，推進農村社會管理體制創(chuàng)新，是當前和今后一段時間中國改革發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略主題，河南省南水北調水庫移民村的村級社會治理模式為其他水庫移民村乃至中國農村的社會治理創(chuàng)新工作提供了有益經驗。

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Performance evaluation for village social governance of M iddle Route Project reservoir resettlement in South to North Water Diversion Project

ZHANG Shuang
（Research Center for Sustainable Hydro-power Development，IWHR，Beijing 100038，China）

According to the specific content of the rural social management innovation in the M iddle Route Project of South to North Water Diversion Project of Henan Province，the author selected 30 indicators to build a comprehensive evaluation index system of reservoir resettlement villages’social governance from five aspects，such as village construction，community stability，economic development，public service and democratic participation.The author evaluated the performance of the social governance in the village level of the 11 reservoir resettlement villages，which are the first villages to pilot the social governance innovation method，by using the analytic hierarchy process and expert scoring method.The research results show that the index system can better reflect the actual situation of the sample villages，and can provide a quantitative reference in a certain period and promote suitably to ordinary villages’social governance evaluation.

reservoir resettlement；village social governance；performance evaluation

407.9

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.2016.02.003

1672-3031（2016）02-0096-07

（責任編輯：祁 偉）

2015-03-26

水利部公益行業(yè)科研專項（SD0136A022015）；中國水利水電科學研究院科研專項（SD0145B182014）；中國水利水電科學研究院科研專項（電集1227）

張爽（1983-），女，河南南陽人，博士，主要從事水利水電工程水庫移民問題研究。E-mail：doriszhang@aliyun.com