張國(guó)清

【摘要】部分地方政府在貫徹落實(shí)重要講話(huà)、決定精神和方針政策的過(guò)程中，存在理解偏差和執(zhí)行錯(cuò)誤等現(xiàn)象，導(dǎo)致中央重大決定或中央領(lǐng)導(dǎo)的重要講話(huà)精神在基層喪失效力。擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)工作的同志，要善于樹(shù)立正確的人生目標(biāo)，善于把握大勢(shì)，正確處理國(guó)家利益和地方利益的關(guān)系，正確處理政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】中央精神 地方政府 “跑偏” 【中圖分類(lèi)號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方政府是貫徹落實(shí)國(guó)家大政方針的主要陣地，也是領(lǐng)會(huì)中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、落實(shí)中央精神的落腳地。然而，部分地方政府在貫徹落實(shí)中央重要講話(huà)、決定精神和方針政策的過(guò)程中，存在理解偏差和執(zhí)行錯(cuò)誤等現(xiàn)象，導(dǎo)致中央重大決定或中央領(lǐng)導(dǎo)的重要講話(huà)精神在基層喪失效力，損害中央在人民心中的權(quán)威形象，給地方政府工作造成負(fù)面的后果，影響了全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

造成地方政府對(duì)中央精神理解偏差的主要原因

第一，在中央部署統(tǒng)一性和地區(qū)發(fā)展不均衡性之間存在著矛盾。這個(gè)矛盾表現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，落實(shí)中央精神的內(nèi)在要求與地方政府財(cái)力和行政能力不相稱(chēng)。全面貫徹落實(shí)中央精神，需要地方政府提供相應(yīng)的財(cái)力和人力支撐，但是從地方來(lái)說(shuō)，中國(guó)東南部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和西北部、中部貧困地區(qū)發(fā)展的差距較大，發(fā)展不平衡，部分發(fā)展落后地區(qū)無(wú)法提供足夠的財(cái)力和人力來(lái)執(zhí)行中央精神，又不得不對(duì)其作出回應(yīng)，所以，只能按照自己現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)水平和施行能力對(duì)中央精神作出解讀，并提出執(zhí)行方案。相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)則會(huì)利用自己的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)，對(duì)中央精神做出更有利于自己的解讀，并利用自己的優(yōu)勢(shì)向中央施加影響，使一些中央決議朝著更有利于自己所在地區(qū)發(fā)展的要求傾斜。其二，中央精神與地方目標(biāo)和需求存在偏差。中央文件、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、會(huì)議精神等更多是大局眼光和全局戰(zhàn)略，以平衡、統(tǒng)一方式統(tǒng)籌部署，但是各個(gè)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和需求是不一致的。這使得各地在貫徹中央精神時(shí)所秉持的理念不一樣。部分地方政府往往會(huì)結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際對(duì)中央精神做出相應(yīng)改變，造成部分地方政府“跑偏”的客觀現(xiàn)象。例如，即使在同一個(gè)江蘇省，蘇北和蘇南地區(qū)發(fā)展水平差異大，對(duì)“五大發(fā)展理念”的理解和執(zhí)行會(huì)存在較大差異，在實(shí)踐過(guò)程中突出的重點(diǎn)也不同。很多成功的地方治理經(jīng)驗(yàn)只適用本地，其他地區(qū)可以借鑒，但是不能跟風(fēng)，不能不假思索地照搬照抄。

第二，在中央精神執(zhí)行的全面性和地方政府領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政績(jī)效的可預(yù)期性之間存在著矛盾。隨著領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和績(jī)效評(píng)估制在政府機(jī)構(gòu)的推廣和實(shí)施，績(jī)效成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)追求的重要目標(biāo)。在領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行中央精神的過(guò)程中，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)傾向于在短期內(nèi)容易產(chǎn)生優(yōu)良政績(jī)的工作下功夫，將其作為自己施政的焦點(diǎn)和重點(diǎn)，針對(duì)不利于自己政績(jī)的中央決策和決議、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、會(huì)議精神等，他們會(huì)選擇性地理解和執(zhí)行。他們往往不愿做“無(wú)效工作”或“低效勞動(dòng)”。筆者把這種現(xiàn)象稱(chēng)為“領(lǐng)會(huì)和消化中央精神以謀求自身利益最大化為目標(biāo)”現(xiàn)象。他們是聰明的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，但不一定是合格的地方政府領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樗麄冊(cè)诮庾x中央精神時(shí)，其解讀方向可能發(fā)生了偏差，他們只對(duì)中央決議或中央精神做出符合自己抱負(fù)、欲望或要求的解讀，結(jié)果是，任何中央決議或中央精神都變成實(shí)踐其個(gè)人抱負(fù)的手段。

第三，在中央決議和中央精神執(zhí)行的客觀要求和地方政府領(lǐng)導(dǎo)主觀意愿之間存在著矛盾。中央決議或中央精神一般會(huì)有一些新的提法。新提法存在有待確定的解釋空間，允許解讀者做出主觀解讀。中央決議或中央精神在層層下達(dá)過(guò)程中，先從中央到省級(jí)，省級(jí)再結(jié)合實(shí)際下達(dá)到地市級(jí)，再下達(dá)到縣級(jí)，這種自上而下的傳遞和解讀過(guò)程，由于每一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的理解、領(lǐng)會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)理念各有不同，對(duì)同一個(gè)中央決議、中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)或政治文件，不同層級(jí)的每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者都會(huì)作出自己的主觀解讀，最終的施行結(jié)果可能偏離中央精神。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)并非在主觀能力上存在解讀中央精神的障礙，而是在價(jià)值目標(biāo)上沒(méi)有同中央精神的要求保持一致，也就是說(shuō)，他們?cè)趦r(jià)值觀上出了問(wèn)題?！胺遣荒芤玻遣辉付?。”

第四，有的中央決議或領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)是比較抽象的文本，同地方政府面對(duì)的具體社會(huì)政治語(yǔ)境存在適用性和適合性矛盾。每一個(gè)地方都存在特定的文化風(fēng)俗、生活習(xí)慣、治理歷史等環(huán)境因素。中央決議或領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)可能會(huì)受到一定時(shí)間和空間的局限，不一定適應(yīng)地方政府的特殊社會(huì)政治環(huán)境。每一個(gè)地區(qū)都有獨(dú)特的社會(huì)文化生活習(xí)慣。每個(gè)地方的社會(huì)治理都有特定的治理慣性，處于不同的社會(huì)歷史發(fā)展階段或發(fā)展水平，為政一方的領(lǐng)導(dǎo)的工作方法必定受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化的影響和發(fā)展水平的制約。他們?cè)诶斫庵醒刖襁^(guò)程中，不得不考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、政治傳統(tǒng)和治理規(guī)則，對(duì)中央精神的理解會(huì)有一個(gè)選擇和轉(zhuǎn)化過(guò)程。尤其是在縣級(jí)層面，本地干部受地方環(huán)境制約，對(duì)中央精神的理解往往帶有濃厚地方色彩。

要改變對(duì)中央決議或中央精神進(jìn)行過(guò)濾、篩選和處理的思考方式

地方政府要算各種不同的“賬”，不僅要算經(jīng)濟(jì)賬，還要算社會(huì)、政治、文化和生態(tài)等方面的賬。他們要改變這樣一種思考問(wèn)題的方式：在頭腦中對(duì)中央決議或中央精神進(jìn)行過(guò)濾、篩選和處理，只留下對(duì)自己有利有用的部分，剔除對(duì)自己不利無(wú)用的部分。假如一些地方政府負(fù)責(zé)人仍然以片面方式領(lǐng)會(huì)中央精神，我們只能說(shuō)，他們便是只善于打小算盤(pán)，只顧自己所管理地區(qū)的局部利益或暫時(shí)利益的“政治勢(shì)利者”。他們表面上服從中央決議或中央領(lǐng)導(dǎo)，暗地里抵制中央決議和中央領(lǐng)導(dǎo)。這是典型的陽(yáng)奉陰違。他們對(duì)待中央決議或中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)精神的策略是，能用的則立，不能用的則廢；有用的則存在，不能用的則視若無(wú)物。這是典型的實(shí)用主義。最終，中央決議無(wú)法得到貫徹執(zhí)行，中央領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)精神無(wú)法得到正確領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確傳達(dá)。中央決議或中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)精神在執(zhí)行過(guò)程中要么半途而廢，要么大打折扣。之所以如此，是因?yàn)榈胤礁刹看嬖谥S護(hù)地方利益的“私心”。如此“私心”有一些是合情合理的，它們既要被尊重，又不能被夸大，更不能上升為與中央決議或中央精神對(duì)抗的理由。

地方政府領(lǐng)導(dǎo)更要以大局意識(shí)對(duì)待中央精神，加強(qiáng)自身理論學(xué)習(xí)，不斷章取義，不穿鑿附會(huì)，做到抓關(guān)鍵、求本質(zhì)。中央會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)不可能考慮到地方政府工作的每一個(gè)方面，學(xué)習(xí)者要靈活掌握中央會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)，了解中央會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)針對(duì)的具體問(wèn)題和特定語(yǔ)境，全面理解和準(zhǔn)確把握中央會(huì)議精神，熟悉中央會(huì)議的具體內(nèi)容。在原則上保持與中央會(huì)議精神高度一致，落實(shí)中央會(huì)議精神不打折扣。這是首要步驟，也是最關(guān)鍵的一步。因此，學(xué)習(xí)態(tài)度要認(rèn)真和真誠(chéng)，做到謙虛謹(jǐn)慎、戒驕戒躁、不偏不倚、仔細(xì)研讀、全面領(lǐng)會(huì)，從大局上考慮黨中央提出該精神的目的、意圖和條件，抓住核心思想、本質(zhì)所在，理解中央所要解決的問(wèn)題以及這一問(wèn)題與本地的關(guān)系。從中央文件、會(huì)議講話(huà)中正確領(lǐng)會(huì)中央精神，在施政過(guò)程中把中央精神貫徹到實(shí)處。

地方的特殊性不是地方政府曲解中央精神的理由

地方的特殊性不是地方政府曲解中央精神或拒絕執(zhí)行中央決議的理由。一些地方政府不能總是以差別、差距、特殊性等借口來(lái)回避其必須承擔(dān)的社會(huì)、政治和法律責(zé)任。中國(guó)各地區(qū)發(fā)展水平不平衡，不同地區(qū)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)在解讀中央決議和中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)時(shí)，所出現(xiàn)的差異有其合理性。我們不能要求西部生產(chǎn)力水平相對(duì)落后地區(qū)的政府同東部生產(chǎn)力水平比較發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，以相同的政策舉措回應(yīng)中央決議和中央領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)。承認(rèn)差別、承認(rèn)差距、承認(rèn)多樣性，這是做好地方工作的基本出發(fā)點(diǎn)。相對(duì)于中央決議和中央精神的要求，每一個(gè)地方都是特殊的，落后有落后的理由，先進(jìn)有先進(jìn)的借口，如果所有的地方政府都以特殊性或差別性作為不執(zhí)行中央決議，曲解中央精神的理由，那么大家都可以按照自己的意愿各行其是，中央決議和中央精神便成為空頭文件。

針對(duì)地方特殊情況，中央政府和中央領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給予特殊政策或特殊關(guān)照，但是中央政府和中央領(lǐng)導(dǎo)期望這些政策和關(guān)照成為激發(fā)地方政府的動(dòng)力，而不是地方政府和中央討價(jià)還價(jià)的籌碼。地方政府尤其不能以犧牲人民群眾根本利益，以破壞生態(tài)條件和自然環(huán)境作為代價(jià)來(lái)謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。令人遺憾的是，一些地方政府決策者和管理者的確存在不顧自己所負(fù)責(zé)地區(qū)的自然地理環(huán)境和社會(huì)客觀條件，片面解讀中央精神的情形。比如，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式方面，近年來(lái)中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要抑制產(chǎn)能過(guò)剩，完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。但是一些地方政府官員不愿意自己所管理的地方經(jīng)濟(jì)利益受到暫時(shí)損失，一再回避中央為解決鋼鐵、煤炭、能源、水泥、地產(chǎn)等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所做出的系列決定。他們自行其是，不僅沒(méi)有減少過(guò)剩產(chǎn)能，反而偷偷地繼續(xù)擴(kuò)大過(guò)剩產(chǎn)能，使中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控一再落空。

地方政府要在中央的戰(zhàn)略布局中把握發(fā)展的重大機(jī)遇

上級(jí)政府在下達(dá)和傳遞中央精神的過(guò)程中，要考慮到下級(jí)政府的執(zhí)行能力和執(zhí)行效力，為地方政府提供相應(yīng)物力和人力支撐，完善配套措施，提供一定獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)。一些地區(qū)發(fā)展落后，在某些方面不能完全落實(shí)中央精神，這是不容忽視的客觀現(xiàn)實(shí)。上級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真指導(dǎo)這些地區(qū)對(duì)中央精神的貫徹。事實(shí)上，越是財(cái)力和能力不充足的地方，越需要上級(jí)簡(jiǎn)政放權(quán)、悉心指導(dǎo)、大力扶植。只有這樣，中央精神才有可能在每一個(gè)地區(qū)真正落到實(shí)處。

同時(shí)，地方政府要結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)地方特殊情況，落實(shí)中央會(huì)議精神。地方政府需要在中央精神和地方發(fā)展目標(biāo)中尋求平衡點(diǎn)，把長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，把握發(fā)展的契機(jī)和機(jī)遇。地方政府要重視創(chuàng)新，主要是政府服務(wù)創(chuàng)新，更好地為發(fā)展地方社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、教育和文化做出貢獻(xiàn)。地方政府需要深刻認(rèn)識(shí)到，雖然中央的發(fā)展目標(biāo)和方向并不一定符合各個(gè)地方的當(dāng)前發(fā)展目標(biāo)和需求，但是它更具全局觀、前瞻性和方向性，是地方政府發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。因此，地方政府要避免“跑偏”中央精神，不能只著眼于本地的短期目標(biāo)，而要抓住中央的長(zhǎng)期規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，把自己的短期目標(biāo)和中央的長(zhǎng)期目標(biāo)有效結(jié)合，兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在中央的戰(zhàn)略布局中把握發(fā)展的重大機(jī)遇。此外，要完善地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度和績(jī)效考評(píng)制度，科學(xué)評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨中央精神貫徹執(zhí)行的力度。把地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中央精神的執(zhí)行情況納入績(jī)效考評(píng)。這是避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)“拈輕怕重”“避重就輕”“只抓出政績(jī)部分”等情況的重要手段。

總之，地方政府領(lǐng)會(huì)中央決議和中央精神“不跑偏”是一門(mén)大學(xué)問(wèn)。擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)工作的同志，要善于樹(shù)立正確的人生目標(biāo)，心中有“大理想”，胸中有“大智慧”，視野要寬廣，眼界要高遠(yuǎn)；要善于把握大勢(shì)，有大局意識(shí)，在工作方向上不犯迷糊，懂得分寸和進(jìn)退；要善于正確處理國(guó)家利益和地方利益的關(guān)系，正確處理政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，知道政府工作的邊界和自己肩負(fù)的使命；要善于借鑒其他地方政府的工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論修養(yǎng)，平時(shí)多學(xué)習(xí)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)；要善于因地制宜，做好地方治理工作，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)中央精神。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①韓慶祥：《思想的力量——新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政的基本思路》，北京：中央黨校出版社，2014年。

責(zé)編/張寒 美編/于珊