寧波市國土資源局 莊芬芬

寧波市推進土地“供給側(cè)”改革促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

寧波市國土資源局 莊芬芬

近年來，寧波市以調(diào)結(jié)構(gòu)為重點，通過制定政策、統(tǒng)籌謀劃、優(yōu)化配置等手段，在全省率先實施住宅用地供應(yīng)與存量消化掛鉤機制，建立加快盤活存量建設(shè)用地制度等創(chuàng)新舉措，推進土地“供給側(cè)”改革，促進全市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

一、挖潛存量，拓展用地空間

1.供需調(diào)控，加快存量去化

合理運用經(jīng)濟宏觀調(diào)控，從2015年7月起，在浙江省率先實施住宅用地供應(yīng)與存量消化掛鉤機制，通過土地供需雙向調(diào)節(jié)，推進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展。明確規(guī)定對部分商品住宅嚴(yán)重過剩區(qū)域，減少供應(yīng)計劃數(shù)量直至?xí)和９┑?，合理控制住宅用地供?yīng)規(guī)模，加快存量商品住宅用地去化。據(jù)統(tǒng)計，2015年寧波市商品住宅庫存面積比2014年底下降33.7萬平方米，中心城區(qū)平均消化周期由33個月下降至23個月，調(diào)控成效初步顯現(xiàn)。

2.政策引領(lǐng)，加大盤活力度

探索性研究新增建設(shè)用地增加與存量建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛相結(jié)合的用地保障方式，加快推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、“批而未供”土地開發(fā)利用、“供而未用”土地處置利用。2015年，全市累計盤活存量土地1.76萬畝，消化“批而未供”土地9.64萬畝，分別完成年度目標(biāo)任務(wù)的142.7%、103%；累計完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面積1.06萬畝，完成年度目標(biāo)任務(wù)的176.1%。2016年1月，圍繞“土地供給側(cè)”改革，制定出臺《寧波市關(guān)于加快盤活存量建設(shè)用地的若干意見》，突破性規(guī)定允許部分存量建設(shè)用地分割轉(zhuǎn)讓，明確“在出讓合同無約定，且符合規(guī)劃、建設(shè)、國土、消防和環(huán)保等法律法規(guī)的前提下，允許工業(yè)、倉儲和用于科研的科教用地分割轉(zhuǎn)讓給境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織”。同時，激勵城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，對納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)數(shù)據(jù)庫且由市場主體進行再開發(fā)的項目，依照有關(guān)規(guī)定免繳城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費。

3.政府主導(dǎo)，推進舊區(qū)改造

自2005年起，寧波市本級中心城區(qū)作為試點率先啟動城中村改造工程，通過政府主導(dǎo)，分類改造，加強舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)改造力度，全面查處未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地、超出批準(zhǔn)用地面積占用土地，歷經(jīng)十年已完成拆遷住宅和非住宅建筑面積931萬平方米，建成安置房建筑面積389萬平方米，投入改造資金約310多億元。除孔浦和壓賽兩個村委托第三方實施改造外，寧波市已全面完成城中村改造中57個村的拆遷、25個村的整村安置這一預(yù)期目標(biāo)。

二、統(tǒng)籌謀劃，保障項目用地

1.統(tǒng)籌安排用地指標(biāo)

切實推進計劃管理由“指標(biāo)管理”向“項目管理”，“分散安排”向“集中統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變。2015年，共爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)4.47萬畝，累計下達4.08萬畝，完成三門灣大橋及接線工程寧波段、寧波櫟社國際機場三期擴建工程等重大項目的保障。實現(xiàn)“三年行動計劃”2015年度836個項目中的782個項目的用地保障，確保前期工作到位的項目用地保障面達到100%，符合土地報批條件的有效用地保障率100%。

2.分批推進預(yù)備項目

充分發(fā)揮年度計劃對資源集約利用、調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的導(dǎo)向作用，綜合考慮重大項目用地需求，2015年，提高預(yù)安排指標(biāo)比例（總量增加到上年度切塊指標(biāo)的50%）。自2014年起，建立重大項目用地保障預(yù)備庫，通過深入分析項目前期準(zhǔn)備工作，對甬金高速溪口東至甬臺溫高速姜山連接線一期工程、71省道盛寧線東至茅洋段改建工程、車外環(huán)快速改造工程等涉及資金、規(guī)劃問題，條件尚未完全具備又急需落實的項目，及時納入預(yù)備庫，實行成熟一個、報批一個、指標(biāo)核銷一個。2015年共納入預(yù)備庫項目29個，涉及新增建設(shè)用地9778畝。

3.破解占補平衡難題

完善耕地占補平衡市統(tǒng)籌調(diào)劑平臺，通過“水旱調(diào)換、等級調(diào)換、急需調(diào)劑、指標(biāo)押貸”等方式，多途徑、全方位解決占補平衡的難題，確保重點急需建設(shè)項目耕地占補平衡及時到位。2015年共為寧波市委黨校、奧體中心等重大項目建設(shè)落實補充耕地指標(biāo)1932畝（其中水田1580畝），調(diào)劑（換）、借貸各類占補平衡指標(biāo)近萬畝，調(diào)入補充耕地指標(biāo)3091畝（水田269畝）、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)

2034畝，爭取省統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)295畝。

三、優(yōu)化配置，提高用地效益

1.規(guī)劃管控，優(yōu)化空間布局

率先調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)化規(guī)劃發(fā)展空間，堅持“多規(guī)融合”理念，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，合理確定城市開發(fā)邊界，突破性解決了土地供需矛盾、生態(tài)環(huán)境保護、土地節(jié)約集約利用等7大難題，實現(xiàn)與城市總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃的全面銜接，確?！笆濉逼陂g中心城區(qū)420平方公里范圍內(nèi)重大區(qū)塊、重點項目用地“全覆蓋、不遺漏”，做到“可保盡保”。目前，規(guī)劃成果已通過省級論證，在全國106個城市中可率先報國土部審查，同步開展縣鄉(xiāng)級規(guī)劃調(diào)整完善，其中余姚、慈溪、奉化、寧海、象山5個縣（市）已率先獲得省政府批復(fù)。同時，在全國率先完成《寧波市國土規(guī)劃（2013-2030）》編制，提出資源承載能力、開發(fā)利用方向等戰(zhàn)略理念，突出國土空間規(guī)劃管控。

2.差別供地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

根據(jù)經(jīng)濟形勢適時調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實施差別化供地政策，采取優(yōu)先保障措施，加大新型產(chǎn)業(yè)用地扶持力度，對新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，實行優(yōu)惠地價政策。2015年寧波市累計供應(yīng)工礦倉儲用地1.07萬畝，代表工業(yè)化中后期先進產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)第三類產(chǎn)業(yè)用地占比從去年同期的50.0%提高到56.6%，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地需求萎縮，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。

3.績效評定，優(yōu)化資源配置

開展工業(yè)用地調(diào)查，推進土地要素市場化配置改革，圍繞“畝產(chǎn)論英雄”導(dǎo)向，對全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開展產(chǎn)出績效調(diào)查評價，主要包括畝均稅收、畝均產(chǎn)值、單位能耗工業(yè)增加值、單位電耗稅收、單位排放工業(yè)增加值、全員勞動生產(chǎn)率等內(nèi)容。畝產(chǎn)效益評價結(jié)果與要素供應(yīng)、財政扶持和獎懲政策掛鉤，在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等資源要素配置上制定實施差別化政策和措施，激勵和倒逼企業(yè)提高單位資源占用產(chǎn)出，強化資源產(chǎn)出導(dǎo)向，優(yōu)化資源要素配置，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

四、另辟蹊徑，挖掘用地潛力

1.制度改革，盤活農(nóng)村宅基地

深入研判農(nóng)民集體所有的宅基地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押這一規(guī)定，繞過禁區(qū)，以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有禁止農(nóng)民居住用地使用國有土地這一突破口，提出農(nóng)村宅基地管理新思路，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住區(qū)用地根據(jù)相關(guān)規(guī)定，可辦理房產(chǎn)使用權(quán)證和建設(shè)用地使用權(quán)證，允許上市交易。這一新舉措不僅盤活農(nóng)民宅基地、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，同時達到了促進城鎮(zhèn)化、節(jié)約集約用地等效果。自2007年開展農(nóng)村住房制度改革試點以來，全市累計實施農(nóng)村住房制度改革項目184個，總投資366.4億元，拆遷農(nóng)村宅基地面積11882畝。項目全面實施完成后，節(jié)約耕地7227畝，是拆遷宅基地面積的60.8%。農(nóng)村集體土地房屋拆遷中將宅基地置換成商品房的做法也已普遍推行。

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園建成效果與現(xiàn)狀

2.政策突破，加大地下空間開發(fā)強度

下發(fā)《關(guān)于落實省政府空間換地政策鼓勵開發(fā)利用地下空間的通知》，規(guī)定在符合規(guī)劃，滿足工程管線、人防疏散、建筑保護、施工安全、消防安全、城市防洪、環(huán)境保護及配套設(shè)施等要求的前提下，鼓勵合理開發(fā)利用地下空間。同時，實現(xiàn)政策的最大突破是，明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)用于商業(yè)、辦公、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途，以協(xié)議方式出讓的，地下首層部分土地出讓金可按所在地段基準(zhǔn)地價對應(yīng)用途樓面地價（倉儲用途為地面地價）的20%收取，地下二層土地出讓金按地下首層的40%收取，地下三層以下（含三層）可免收土地出讓金；以招拍掛方式公開出讓的，土地出讓底價可參照確定。

3.機制建立，加速低效用地退出

對各地特別是開發(fā)園區(qū)內(nèi)因各種原因造成的低效利用土地，采取土地置換、收購儲備、協(xié)商收回等多種途徑，依法收回（購）后重新供應(yīng)給急需且符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求的企業(yè)，促使企業(yè)通過自主改造、加大技改投入、兼并重組等措施，提高土地節(jié)約集約水平。同時，為鼓勵開發(fā)區(qū)低效用地二次開發(fā)，2004年市政府出臺《關(guān)于提高土地集約利用水平的意見》，提出“對工業(yè)企業(yè)在規(guī)劃許可情況下通過整合挖潛，增加容積率翻建多層廠房的，不另行收取土地出讓金，同時不收取配套費，并允許補辦房產(chǎn)證”，這也成為全國較早制定優(yōu)惠政策鼓勵工業(yè)用地再開發(fā)的城市。