Donald Shoup，袁 泉，姜 昕 著，袁 泉，姜 昕 譯

(1.加州大學洛杉磯分校，美國加利福尼亞州洛杉磯90095；2.南加州大學，美國加利福尼亞州洛杉磯90089；3.斯坦福大學，美國加利福尼亞州斯坦福94305)

通過停車收費籌措公共服務資金

Donald Shoup1，袁 泉2，姜 昕3著，袁 泉2，姜 昕3譯

(1.加州大學洛杉磯分校，美國加利福尼亞州洛杉磯90095；2.南加州大學，美國加利福尼亞州洛杉磯90089；3.斯坦福大學，美國加利福尼亞州斯坦福94305)

很多城市的低收入社區(qū)面臨兩大突出難題：超負荷的路內停車和低配置的公共服務。通過構建一項政策可以同時解決這兩個難題：基于市場價格征收路內停車費，并將其收入用于本地公共服務運營?；诒本┮惶幒纳祈椖堪l(fā)現(xiàn)，通過合理收取停車費，該社區(qū)用于衛(wèi)生、治安、景觀和停車管理的投資能夠在不到三年內回收。同時，該項目社區(qū)中只有35%的住戶擁有私人小汽車，擁車住戶的家庭年收入是無車住戶的近3倍。

停車；公共財政；土地經(jīng)濟；社區(qū)；公平性

如果能夠通過建立有效市場來實施某項政策，這將是所有政策制定者青睞的選擇。

J.H.Dales

從全球范圍來看，很多低收入社區(qū)均面臨兩大突出難題：超負荷的路內停車和低配置的公共服務。本文旨在構建一項政策，以同時解決這兩個難題：基于市場價格征收路內停車費，并將其收入用于本地公共服務運營。本文探討4個問題：1)按市場價格收取的停車費能否滿足一定程度的公共服務建設需求；2)這項政策是否滿足效率原則，效益是否大于成本；3)這項政策是否滿足公平原則，其效益和成本的分配狀況如何；4)這項政策的社會接受度如何，與之相關的大部分居民能否獲得較多凈收益。本文以北京市一處胡同改善項目為例開展研究，為上述問題提供解答。

1 基于土地的公共收入

將停車費作為公共服務資金來源之一，可以追溯到19世紀的改革者亨利·喬治(Henry George)。他在《發(fā)展與貧窮》(Progressand Poverty)中寫到，土地租金是政府最為恰當?shù)氖杖雭碓碵1]。其中最能體現(xiàn)其激進思想的是，他始終認為征收土地稅(單一稅)足以取代其他所有經(jīng)濟稅收。盡管許多同時期經(jīng)濟學家認為喬治過于極端甚至另類，但文中的思想仍吸引了大批擁躉。正如經(jīng)濟歷史學家馬克·布勞格(Mark Blaug)所說：“19世紀最后25年，在英語國家中，熱情的年輕知識分子們探討的核心主題并不是馬克思，而是亨利·喬治?！盵2]盡管受到大部分經(jīng)濟學家的反對，甚至一度被人們所忽略，但喬治關于土地租金支付公共服務費用的核心主張得到大家的認同。文獻[3]也證明，在一定條件下，城市全部土地租金收益與公共物品總支出基本相等。出于對該思想奠基人的尊敬，阿諾特(Arnott)和斯蒂格利茨(Stiglitz)將他們的研究成果命名為亨利·喬治定理(Henry George Theorem)。

盡管喬治的思想得到廣泛關注，但是真正踐行其關于征收土地稅而非房產稅理論的城市非常少。相反有些國家會采用公用事業(yè)專用稅或增值稅的方式作為某些公共投資(例如人行道和污水管道等)的資金來源，由此獲得土地增值收益[4-8]。還有一些國家從土地增值中獲得收益，將農業(yè)用地轉為城市用地。文獻[9]描述了中國的這一過程：

“這種商業(yè)模式的核心是中國政府享有土地市場的所有權：政府能夠合法地將農業(yè)用地轉為城市用地。……這種模式有力地支撐了中國過去十多年的快速城鎮(zhèn)化進程。其背后的隱藏邏輯是，由城市發(fā)展帶來的土地增值應該屬于國家而非個人?！?/p>

圖1 北京市人行道上的違法停車Fig.1 Cars parked on a sidewalk in Beijing

例如，2006—2010年，上海市的土地相關收入占財政總收入的35%以及超過50%的財政總收入增量[10]。在中國，利用土地價值資助公共服務設施早有先例。孫中山先生曾在闡述土地改革觀點時引用過亨利·喬治的理論[11]。1912年，孫先生對記者說：“貴國單一稅專家亨利·喬治的主張將成為我們改革的基礎”[12]。

停車位可視為最小單位的土地租用形式，按市場價格收取停車費能夠獲得可觀的收入[13]。將路內停車費作為公共服務建設資金來源是對亨利·喬治觀點進行的一次小規(guī)模實踐[13]。

路內停車費不是稅收而是使用費。發(fā)展中國家的公共財政專家和規(guī)劃師們經(jīng)常推崇通過收取使用費來資助公共服務發(fā)展，但這些建議往往不被重視。正如文獻[14]所闡述：

“使用費很少在現(xiàn)實中予以運用，主要原因在于，即便有時很有必要提高該服務費，但由于不被利益群體所接受，造成隨著收費提高總收入很可能下降的結果。同時，反對這種做法的人更多是來自于那些使用最頻繁的群體。這些使用者通常不屬于貧困人群，他們只是對原本所享有的福利被取消產生強烈的抵觸情緒。另外，在低收入國家的城市中，對較低水平的服務提高價格，也會受到使用者的反對?！?/p>

所以，將路內停車費用于公共服務建設能否消除以往征收使用費時所面臨的障礙，也是本文研究的內容。

2 超負荷的路內停車

當所有合法的路內停車位被占據(jù)，并且缺乏有力的停車管理，便會出現(xiàn)非法停車的情況。例如，墨西哥城隨意停車的混亂現(xiàn)象隨處可見：

“汽車占據(jù)了墨西哥城公共空間的每個角落。車輛往往兩排甚至三排停在街道上，更不用說各種路緣、人行道、花園、小巷、大街和自行車道?！盵15]

類似的停車問題也出現(xiàn)在世界其他很多城市[16-19]。尤其當違法停車不受懲罰時，停放的車輛會占據(jù)大街小巷、人行道、自行車道和其他公共空間[19-20]。圖1顯示了北京市隨處可見的停車狀況。

如何通過產權分配緩解路內停車的超負荷運行，或是糾正違法停車行為？其中最有效的方式是收取合理的路內停車費。美國部分城市已經(jīng)開始結合路內停車需求確定合理價格，從而控制停車位使用頻率[21-22]。這些城市根據(jù)地點和時間調整停車咪表的價格，以確保各街區(qū)隨時都有至少1～2個空閑的停車位。這一政策也被稱為停車價格的金發(fā)姑娘原則(Goldilocks Principle)，即過多停車位空置意味著停車價格過高，沒有空閑停車位則說明停車價格過低。如果各街區(qū)有1～2個停車位空閑，可以讓駕駛人較為容易地在目的地找到停車位，則此時價格為最優(yōu)。這種情況下停車位的使用頻率最優(yōu)，大部分停車位處于使用狀態(tài)，同時又留有空間為隨時新來的停車者提供車位。

新技術應用(包括停車位使用感應裝置以及按車牌支付技術)已經(jīng)解決了路內停車收費的技術難題，剩下的問題在于人們對收取停車費的接受程度。

3 停車受益區(qū)

有些城市為了讓收取停車費獲得更多的支持，采取讓利益群體分享停車收入的形式。通常情況下，停車咪表獲取的收入?yún)R入城市基本資金不被大眾所了解，本地的商戶和居民并不支持路內停車收費行為。一旦將收取的停車費用于社區(qū)公共服務建設，則很容易獲得當?shù)鼐用竦闹С?。有的城市已采用了劃分停車受益區(qū)的方法。該區(qū)中的每個社區(qū)有權收取路內停車費，并將停車費收入用于提高社區(qū)公共服務質量。由此，社區(qū)中工作、生活的居民和業(yè)主能直接感受到停車收入為本社區(qū)帶來的利益[23-24]。

帕薩迪納老城位于美國加利福尼亞州帕薩迪納市(Pasadena)的一處歷史商業(yè)區(qū)，見證了停車受益區(qū)的成功。通過將每年超過100萬美元的路內停車收入用于修繕人行道、種植行道樹、增加歷史景觀以及強化警察巡邏力度，社區(qū)面貌得到極大的提高[13]。停車收入幫助帕薩迪納老城從一個過去的破舊地區(qū)變?yōu)橐惶帢O受歡迎的目的地。受這一案例啟發(fā)，奧斯丁、休斯敦、墨西哥城和圣地亞哥等城市都建立了停車受益區(qū)，將停車收入與公共服務設施建設相結合。

停車受益區(qū)是否適用于發(fā)展中國家？為了回答這一問題，本文以北京市一處歷史街區(qū)為研究案例。北京市中心區(qū)有97.3萬個停車位，其中56%免費。這意味著增收停車費帶來的收入將非?？捎^[25]。雖然案例只針對北京市的一個社區(qū)，但是結論對具有以下特點的社區(qū)仍具有參考價值：1)路內停車需求大，但缺乏有效管理；2)公共服務設施供給不足；3)土地價值高；4)區(qū)域內大部分居民沒有私人小汽車；5)擁有私人小汽車的居民收入相對較高。很多城市都有具有這些特點的社區(qū)，尤其是亞洲、非洲和拉丁美洲的城市。

4 胡同中的停車空間和公共服務

胡同是城市中比較狹窄的通向居民區(qū)內部的道路，常見于城市歷史街區(qū)。本研究案例是北京市中心區(qū)由兩條胡同組成的區(qū)域，它與世界上很多歷史悠久城市的低收入?yún)^(qū)域非常類似。圖2顯示了私人小汽車大規(guī)模普及之前的胡同面貌。

4.1 停車合法化

胡同通常3～9m寬。北京市政府規(guī)定，寬度不超過6m的胡同中禁止停車[26-27]。在比較寬的胡同中，機動車只能停放在劃有白色實線的合法固定車位之內。然而，由于停車空間的缺乏，違法停車的現(xiàn)象在胡同中非常普遍，甚至得到地方管理機關的默許。除非因違法停車導致交通處于癱瘓狀況，機動車車主才會因為違法停車收到罰單。圖3顯示了胡同中的停車和道路通行情況。

圖2 私人小汽車大規(guī)模普及之前的胡同面貌Fig.2 A hutong before carswere introduced

并且，考慮到有限的停車位可能隨時被他人占據(jù)，許多車主幾乎不使用已經(jīng)占據(jù)停車位的車輛。還有的車主會使用各種臨時裝置(如搭建臨時車棚等)來確保對停車位的長期使用[28]。實際上，機動車車主對道路的蠶食行為是將公共土地私有化的過程。

正是因為違法停車非常普遍，也讓真正切實有效地執(zhí)法變得非常困難。占據(jù)部分機動車道、人行道和自行車道空間的違法停車占所有停車行為的45%[25]。而針對這一現(xiàn)象的最佳解決方案就是將違法停車空間合法化，通過考慮行人、非機動車、貨運卡車和應急車輛的需求，結合城市設計確定的原則，以及本地居民停車需求，規(guī)范路內停車行為。路內停車位合法化還能適應北京市可能施行的購車須提供停車位的政策[28]。也就是說，如果沒有合法的道路停車許可證，路內停車位就不能成為未來購車的有效憑證。

土地使用權的合法化指提供清晰的空間界定并賦予使用權。這一合法化過程主要有兩個好處：1)停車將更為方便和可預知，減少因違法停車造成的交通混亂和癱瘓；2)停車費用于資助公共服務建設。

4.2 更好的公共服務

擁擠的路內停車并非市場失靈問題，而是定價失靈問題。其來源于一個經(jīng)典的公共物品難題：沒有人擁有停車位的所有權，但所有人都能夠使用它們[13]。停車受益區(qū)則能夠將停車公共物品轉化為公共收入，這樣相應的社區(qū)可以獲取內部道路資源的經(jīng)濟和社會價值。

停車受益區(qū)由本地公共機構管理，將路內停車的收入用于公共服務。如果城市將路內停車的收入作為提高公共服務質量的資金，許多居民，尤其是沒有私人小汽車的居民，很有可能會支持在其社區(qū)中收取停車費。下面以公共廁所為例說明路內停車收入將如何用于公共服務提升。

雖然北京市大部分胡同已有給水、電力和通信設施，但仍有很多胡同缺少符合衛(wèi)生條件的排污設施，當?shù)鼐用裰荒芤揽抗矌?。公共廁所成為該胡同需求很高但供給不足的稀缺性公共服務，正如文獻[30]所報道：

“公共廁所并非便利設施，而是必需設施。然而大部分公共廁所條件極其惡劣。在過去的幾年中，世界廁所組織，一個旨在提高各國公共廁所衛(wèi)生質量的全球性非營利機構，將中國列為亞洲公共廁所質量最差的國家。在北京和其他很多城市的舊城中，數(shù)百萬居民只能依賴公共廁所。他們有權獲得衛(wèi)生清潔的公廁環(huán)境?！?/p>

中國國家話劇院甚至排演了一出名為《廁所》的話劇，地點就設定在一處狹窄的公共廁所中：

“幕布拉開，出現(xiàn)了一幕令人難以置信的場景：6個人并肩蜷縮在一個公共廁所中，正在方便……在灰色的矮墻中，他們在蹲坑上方小心翼翼地控制著身體，同時還互相交談著，并沒有感覺到任何的尷尬。在墻外面，還有許多人排著隊，談論著他們對政治事件的看法。偶爾會有一個婦女出來清空家中的夜壺。”[31]

衛(wèi)生質量低下的公共廁所是胡同區(qū)最為嚴重的問題之一[32]。超負荷的停車和落后的公共廁所建設是許多胡同的通病。本文試圖探索一種制度，通過收取停車費為改善公共衛(wèi)生環(huán)境提供充足的資金，同時，方便的停車環(huán)境和干凈的環(huán)衛(wèi)設施能得到當?shù)鼐用竦恼J可和支持。

5 停車位合法化和公共服務改善的探索性項目

圖3 胡同中由于單側停車造成的道路擁堵Fig.3 Unregulated parking and resulting traffic in ahutong

劃定停車位并嚴格執(zhí)行相應的規(guī)章制度是收取停車費的前期工作。本文以對北京市兩條胡同實施的停車合法化帶動公共服務設施改善的實踐性探索作為實例。該項目最初由北京市西城區(qū)北六條社區(qū)委員會提出，主要目的是解決胡同的停車問題。多年來該社區(qū)居民委員會希望社區(qū)衛(wèi)生和環(huán)境質量能有所提高，但成效甚微。直至2012年起推行了北六條、北七條停車自治管理，社區(qū)環(huán)境得到很大改觀。該項目的啟動資金和運營資金均來自新街口街道辦事處。

本文研究對象主要針對北七條胡同。該胡同共有247戶、660名居民。項目中居委會發(fā)揮了發(fā)起和執(zhí)行具體方案的核心作用，而當?shù)鼐用褙撠煿芾硗＼囄?，另外有?shù)家私人公司承擔公共服務設施改造工程。

停車管理部分旨在預防非法停車、移除占用可用停車空間的障礙物、為本街內部居民保留停車位。為實現(xiàn)以上目標，項目采取了幾項具體的工作措施。首先，在社區(qū)內劃定停車線，以單側停放為原則，停車線外禁止停車。圖4標示出北六條和北七條胡同中合法化后的停車位分布，圖5顯示了其中一些停車位規(guī)范化后的現(xiàn)狀。其次，嚴格按照本社區(qū)私人小汽車發(fā)放社區(qū)車輛停放證；對于不在本社區(qū)居住并不定期來本社區(qū)探親的居民親屬，應發(fā)放臨時車輛停放證。最后，在胡同內設置多處“非本社區(qū)車輛禁止停放”標牌，由社區(qū)居民擔任停車管理員，對本社區(qū)停車實施管理。胡同中的所有居民都從停車位合法化中受益，胡同中不再出現(xiàn)阻礙行人、自行車、貨運卡車和應急車輛的違法停車。

該項目同時包含公共服務設施提升改造任務。居委會招募公共廁所衛(wèi)生員，安裝監(jiān)控攝像頭以及建立24 h治安巡視制度(見圖6)。私人公司為社區(qū)提供道路清理、垃圾回收以及景觀維護等服務。

圖4 停車自治管理探索性項目實施區(qū)域Fig.4 Parking Managementand Public Improvement in two alleys

圖5 西城區(qū)西四北七條胡同規(guī)范后的停車位Fig.5 Regularized parking spaces in XisiNorth 7th Alley

圖6 西城區(qū)西四北六條胡同的公共廁所Fig.6 Public Toilet in XisiNorth 6th Alley

6 項目財務分析

6.1 初始和運營成本

表1和表2提供了該項目在北七條胡同中的初始和運營支出。初始成本包括垃圾回收、景觀建設、停車位合法化，共約38萬元。運營成本包括公共廁所衛(wèi)生員、垃圾收集員和巡邏員的工資，共約15.2萬元·a-1。

在與西四北六條居委會訪談的過程中，了解到周邊還有許多其他社區(qū)同樣存在停車混亂和公共服務設施不足的問題，他們也希望參與類似的項目提高社區(qū)公共服務設施品質。然而，僅依靠政府補貼無法將此項目的成功經(jīng)驗有效推廣。如果對社區(qū)內的路內停車進行收費，產生的收入是否能夠支持類似項目在其他社區(qū)的開展？為了回答這個問題，本文研究了北七條胡同潛在的停車收入情況。

6.2 路內停車收入

北七條胡同維持公共服務設施的資金全部來自街道辦補貼，而停車是免費的。那么路內停車費的收入是否足夠取代原有政府補貼？分配停車許可證可以有很多方式(例如抽簽或者按照每戶建筑對應胡同道路面積的方式分配)，對停車許可證進行收費是唯一能夠為公共服務提供收入的方式，而拍賣制度則是最簡單地達到市場價格水平的一種類型。北京市對住宅、商業(yè)和辦公用地進行拍賣，而中國其他一些城市則對車輛牌照進行拍賣[33-34]。因此，使用拍賣制度進行公共土地資源分配合理且常見。

一種名為統(tǒng)一價格拍賣的特殊拍賣形式經(jīng)常被用于拍賣大量均質物品。這種形式被廣泛應用于美國各高校停車許可證的出售[35-37]。如果對北七條胡同的52個停車位用統(tǒng)一價格進行拍賣，假設胡同每個居民都可以參與一次競價，競價價格按照降序排列，則價格最高的52名競價者獲得許可證。所有的競價成功者都只支付這52份競價價格中的最低價格。因此，除了出價最低者，其他所有成功者所支付的價格都比其競價價格要低。文獻[38]認為統(tǒng)一價格拍賣會鼓勵更多的人參與競價，因為競價高者并不需要冒著支付高于成交價格的風險。只要競價價格高于最終成交價，則可以根據(jù)支付意愿盡可能地提高競價價格，以確保獲得停車許可證。

表1 新增公共服務項目初始投資成本Tab.1 CapitalCosts for the New Public Services 萬元

表2 新增公共服務項目運營成本Tab.2 Operating Costs for the New Public Services

拍賣成交價將與附近路外停車的市場價格相關聯(lián)。如果居民可以租用附近的停車庫進行停車，他們所愿意支付給胡同內部停車位的價格則不會超過該租金價格。根據(jù)調查，北七條胡同附近的停車庫租金不低于500元·月-1，因此本文假設該胡同內52個停車許可證的合理價格也大致為500元·月-1。

事實上，每位競價者的競價價格(競拍者的愿付價格)和市場價格(競拍者的實付價格)的差值即是在這次競購中的消費者剩余價值[39]。例如一位居民的競價價格達550元，而最終成交價為500元，二者之差50元就是其獲得的消費者剩余價值。在統(tǒng)一價格拍賣中，最糟的情況不過是付了競價者原本認為停車證所值的價格，而其他成功者都得到了比預期低的價格。

如果最終成交價為500元·月-1，52個停車許可證每年能夠售出約31.2萬元，這些收入可以用于社區(qū)公共服務建設。雖然對于車主來說，500元并不算便宜，但他們獲得了方便的停車服務，這在之前卻是個問題。由于停車費會用于公共服務，得到停車保障和新的公共服務雙重便利，即使車主本身也會支持停車位市場定價的機制。而無車居民則能從新的公共服務中受益，他們的意志也應被決策者納入考量，尤其是那些無車族居多的社區(qū)。

各社區(qū)可以根據(jù)各自對停車位的需求和供給設置相應的拍賣條件。無法采用拍賣方式的社區(qū)可以委托相關行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)公司進行網(wǎng)絡拍賣。一些城市已經(jīng)通過eBay進行二手警車的拍賣。

停車許可證可分為按指定停車位停車和未指定停車位停車。對于指定停車位，許可證持有人可以設置臨時障礙物以保障本人的停車位不在其離開時被占用。這一類臨時障礙物用于防止未授權的停車行為，在中國較為常見(見圖7)。對于未指定停車位，城市可對小型車輛提供優(yōu)惠，這樣同一條街道可以停下更多車輛[40]。

當車主不在時，他們也可以將自己的停車位租給其他人。一些網(wǎng)站將需要停車位的人和可以提供停車位的人匹配，形成一種共享經(jīng)濟模式。例如Parking Panda，允許停車位所有人對停車位設置價格和可出租時段。該網(wǎng)站顯示每個停車位的位置、價格和照片。駕駛人可以預約并支付停車位，Parking Panda每個月將所得(扣除20%的中介費)給停車位所有人。這類似于民宿出租，但租用停車位比租房簡單得多。一個正規(guī)的合法停車位短期租賃網(wǎng)絡市場比使用各種障礙物來占據(jù)違法停車空間的市場更為高效(見圖8)。來自正規(guī)的短期租賃收入同時也會提高停車許可證的價值，并最終提高用于公共服務的停車收入。

實際上，停車受益區(qū)應該用市場機制確定社區(qū)內每月停車位價格(通過停車許可證拍賣)以及短期停車價格(通過將需要停車位的人和可以提供停車位的人進行匹配)。

6.3 項目回報期

以北七條胡同為例，500元·月-1的停車許可證能夠產生31.2萬元年收入，這是公共服務設施一年運營成本的2倍。通過每年16萬元的凈收入(31.2萬元-15.2萬元)與約38萬元的初始投入，可以算出該項目投資回報期約2.4年(38萬元/16萬元)。也就是說，停車收入不僅能夠負擔運營成本，也能較快地償還初始成本。這意味著，此類項目可以實現(xiàn)項目資金的自給自足，并能夠推廣運用于其他社區(qū)。

如果停車收入不足31.2萬元，或者政府不將所有收入投入到本社區(qū)中，回報周期將有所延長。因此在考慮項目的社會效應時，更關鍵的問題是有多少比例的停車收入會用于本社區(qū)公共服務設施建設，以及資助的公共服務設施類型是什么。

7 停車受益區(qū)的政策前景

停車受益區(qū)以傳統(tǒng)的居民停車證為基礎，并強調將停車收入用于改善基礎設施和公共服務設施建設與運營。通常居民停車證模式對停車費用的定價遠低于市場價格，這是由于住宅門口的停車位具有由空間臨近帶來的地緣優(yōu)勢和影響，因此住戶抵制對宅前停車位收取市場價格。當只有少數(shù)居民擁有車輛并且將停車收益用于改善胡同內條件較差的基礎設施和公共服務時，整個社區(qū)的態(tài)度將改變，更完善的基礎設施和公共服務給居民帶來的效用將大于免費停車產生的效用。

為了研究這一模式的政策可行性，引用相關地區(qū)機動車保有量的數(shù)據(jù)(見表3)。截至2013年底，西四北七條胡同擁有小汽車的住戶為35%，因此有65%的住戶(約2/3)無償從停車受益區(qū)政策享受到基礎設施和公共服務設施的改善。如果這些不擁有小汽車的住戶選擇犧牲胡同內的免費停車機會來改善公共服務，停車受益區(qū)這一政策便具有可行性。

圖7 預留車位障礙物Fig.7 Barriers to secure reserved parking spaces

圖8 占據(jù)違法停車空間的臨時障礙物Fig.8 Temporary barrier to protectan illegal parking space

表3 北京市不同區(qū)域私人小汽車擁有量Tab.3 AutomobileOwnership in Beijing

由于小汽車擁有者也是胡同居民，他們既可以得到更完善的基礎設施和公共服務設施，又可以享受有秩序的停車。因此，小汽車擁有者也很有可能支持停車受益區(qū)這一政策。文獻[43]研究了墨西哥蒂華納(Tijuana)通過規(guī)范土地使用行為提供住房的過程，并了解當?shù)鼐用駷楹戏ㄊ褂猛恋馗顿M的意愿。研究表明，當?shù)鼐用駥σ?guī)范土地管理與合法擁有土地的相關政策支持度非常高：

“當?shù)鼐用駥戏〒碛型恋氐闹匾杂兄浅Ｇ逦恼J識。當被問起為什么愿意規(guī)范土地使用行為時，大多數(shù)受訪者認為答案顯而易見。一些受訪者認為土地規(guī)范化付費與購買車輛相似。正如一位女士所言：‘如果你購買一輛車，難道不希望各項手續(xù)齊全嗎？’”[43]

類似地，如果你購買了一輛車，必然希望有一個可靠的地方停放。停車受益區(qū)能夠實現(xiàn)這一點。

如果汽車牌照拍賣政策在制度上具有可行性，那么停車位的拍賣在制度上也應具有可行性。這當中有一個前提，便是將停車收益直接用于所屬街區(qū)的建設。以500元·月-1的停車費為例，一年收益將是6 000元左右。如果利率按每年5%計算，6 000元的收入流相當于12萬元的資本價值(￥6 000/5%)。與上海市的汽車牌照拍賣政策相比，汽車牌照拍賣的收入流未曾超過15 000美元(約合人民幣9.4萬元)的資本價值[34]。因此路內停車的市場化將能像車牌競價一樣提高停車費用并減緩小汽車擁有量的增長。

8 停車受益區(qū)的政策公平性

雖然與拍賣停車位相比，隨機抽取停車位的方式看似給予居民更為平等的機會，但無法為改善公共服務設施品質提供資金支持。隨機抽取的方式會把具有高價值的土地分配給少數(shù)幸運兒，但是對其他人不產生任何額外的收益。因為隨機的方式是讓少數(shù)小汽車擁有者享有免費停車好處，而對大多數(shù)相對貧困、買不起車的家庭無法獲得收益，其實并不公平。

假設停車收費能夠帶來每年5萬美元的收益，并用來投資改善公共服務設施水平，免費停車意味著對擁有小汽車的居民提供每年5萬美元的補助。難道為52戶擁有小汽車的居民提供免費停車會比為247戶居民提供完善的公共服務更為重要嗎？如果一個城市已經(jīng)對停車進行收費，并且每年投入5萬美元在提供更好的公共服務上，沒有人會建議政府取消公共服務的改善以提供免費停車。

停車受益區(qū)采用自下而上的管理方式，而非自上而下的行政規(guī)章。然而停車收費是否會給低收入家庭帶來不公平的負擔？在北京市，擁有私人小汽車家庭的收入是沒有私人小汽車家庭收入的2倍(見表4)。在西四北七條胡同，有車家庭的平均年收入是無車家庭的近3倍。因此，對停車收費并且將這筆專款用于公共服務設施的改善，可以將高收入家庭的收入轉移給貧困家庭。由于收入相對較高、擁有小汽車的居民為較貧困居民的公共服務設施改善買單，故對路內停車采取收費并不太會受到政策公平性質疑。

換一個角度講，讓小汽車擁有者在有價值的土地上免費停車公平嗎？答案很可能是否定的。由于北京市房價很高，約100萬居民居住在條件簡陋的地下室。文獻[44]生動地描述了這一現(xiàn)象：

“2012年7月21號的傍晚，北京市經(jīng)歷了近60年最大的暴雨，79人喪生。由于其中有部分是居住在地下室的外來人口，這場災害迫使上千名地下室租戶臨時搬到地上居住。一夜間出現(xiàn)了大量來自地下室的人口，形成了‘城市之下的城市’。地下室居民被稱作‘鼠族’，他們居住在過于擁擠狹窄、缺少通風和陽光的地下通道和房間中。這一切發(fā)生在北京這一現(xiàn)代都市的地下，并不為大多數(shù)人所知。”

文獻[45]曾對地下住房市場進行調研，發(fā)現(xiàn)9.75m2的地下室空間的平均月租金是450元，即46元·m-2·月-1。相比之下，路內停車的平均面積大致為15m2。如果小汽車擁有者以同樣的方式對路內停車進行付費，停車費用大致是690元·月-1(46元·m-2·月-1×15m2)。2012年一項調查發(fā)現(xiàn)地下室居民的平均居住空間是5.9m2，僅比1/3的路內停車位面積大一點[44]。然而，小汽車擁有者在路上免費停車的同時，近100萬人口在為地下住房付費(見圖9)。如果小汽車擁有者能夠在土地昂貴的街道上免費停車，那么他們以其他人的犧牲為代價享受了停車這一巨大補貼。

在考慮公平和效率時，停車受益區(qū)對于擁車者收入較高而大部分居民無車的社區(qū)尤為適用，因而低收入且無車的大多數(shù)居民將在不需要個人投入的情況下獲得公共服務。

停車受益區(qū)很有可能成為一種管理路內停車的有效方式，一種為公共服務籌資的公平途徑。但這是否會涉及公共土地的私有化問題？政府擁有土地，對停車征收市場價格，并且將受益用于改進公共服務。停車受益區(qū)更符合市場社會主義，而非私有化。

9 避免腐敗，提升效率

近期在北京市舉行的一場關于路內停車收益的聽證會中，政府從規(guī)劃的路內停車區(qū)域獲得的實際收益比預期少20%[46]。這一巨大缺口體現(xiàn)了停車管理過程中可能存在的腐敗和低效。

如果所有停車收益匯入政府的通用資金，沒有人知道來自停車的收益是否被用于支付所期望的改善，或者是否真正有效地改善了公共服務。應盡力使停車受益區(qū)采用?？顚Ｓ玫姆绞奖苊飧瘮『偷托?。圖10顯示停車受益區(qū)符合哪類公共收入分配類型。公共收入可被用于某一具體目的或具體地點。矩陣的左上方，收入所得稅可以被用于任何地點的任何目的。在矩陣的左下方，燃油稅可被用于特定目的，例如交通，但不限定地點。在矩陣的右下方，收益被用于具體地點的具體目的，例如某一街區(qū)的路燈或者人行道。最后，矩陣的右上方，停車受益區(qū)的收入使用限定于具體地點，但不限定于具體的公共用途。因此停車收益效法了商業(yè)促進區(qū)(Business ImprovementDistrict)。最大的區(qū)別是停車受益區(qū)的收益來自于對有價土地的使用租金，商業(yè)促進區(qū)的收益來自于產業(yè)所有者的稅收。

居民停車受益區(qū)在兩個方面促進了透明性。首先，停車受益區(qū)的籌資來源于停車位使用者，而非納稅人。由于所有的小汽車擁有者支付相同的停車費用，并且停車位比較固定，對于預期收入的計算以及與實際收入進行核對較為容易。收益上的短缺將直接顯示管理的腐敗或者低效。其次，簡單的經(jīng)驗法則，例如單位面積的收入和管理費用等指標，有助于評估地區(qū)管理者的信用與績效。關于維持公用衛(wèi)生間環(huán)境或者清潔街道的信息有助于確保居民得到與之付出相應的回報。通過比較附近相似胡同的收入及公共服務水平，可以進一步促進規(guī)范化管理。

為確保停車收費與收益使用的透明性，城市可以考慮公開每個區(qū)域的成效。為保證過程的公平性，城市也可以允許聽證官進行審查和申訴，以減少或調解區(qū)域內的矛盾。審查訴訟的過程也有助于發(fā)現(xiàn)該項目的系統(tǒng)性問題，并加以改正。即使是在大型城市尺度項目低效的情況下，街區(qū)尺度的停車受益區(qū)內明確的激勵與相對透明的制度有助于高效管理。

圖9 北京市兩位租客租住的狹小的無窗地下住房Fig.9 A tiny,w indow less,underground room shared by twoworkers in Beijing

表4 北京市不同區(qū)域家庭年均收入Tab.4 AverageAnnual IncomeperHousehold in Beijing

圖10 公共收入分配類型劃分Fig.10 Typology of Revenue Dedication

10 其他城市的停車受益區(qū)

如果停車受益區(qū)只適用于北京的胡同，其吸引力會非常有限，但實際上世界上還有很多其他城市的街區(qū)也面臨著土地價格高昂、公共服務較差、停車亂且擁擠的問題。例如，開羅、拉各斯、孟買、圣保羅等特大城市都有能夠實施停車費用于改進公共服務設施的社區(qū)。

表5 紐約市不同區(qū)域私人小汽車擁有情況Tab.5 AutomobileOwnership in New York City

表6 紐約市不同區(qū)域家庭年均收入Tab.6 Average Annual Income per Household in New York

圖11 曼哈頓區(qū)西四街地鐵站Fig.11 A subway station atWest4th Streetin Manhattan

停車受益區(qū)對一些發(fā)達城市的街區(qū)也同樣行之有效。在紐約市，只有45%的家庭擁車，在曼哈頓區(qū)，僅有22%的家庭擁車(見表5)。在曼哈頓中國城，這一比例下降到14%。其中的29普查區(qū)，只有7%的家庭擁車。擁有小汽車的少數(shù)家庭也較無車的大多數(shù)家庭收入更高。曼哈頓區(qū)擁車家庭的年均收入比無車家庭高88%，因此對前者征收使用公共土地的停車費并將其用于公共服務是公平的。在中國城和下東區(qū)，擁車家庭收入也要高48%(見表6)。

部分車主并不使用路內停車位，因此使用路內停車位的家庭比例比擁車家庭比例低。在紐約市進行的意向調查表明，皇后區(qū)有35%的居民不會使用路內停車位，布魯克林區(qū)則為12%[47]。在紐約市的另一項研究表明，65%擁有私人小汽車的家庭不會使用路內停車位[48]。因此，表5中最后一行依然高估了停車受益區(qū)內愿意為路內停車付費的家庭數(shù)量。

中國城的中心區(qū)人口密度較高。茂比利街(Mulberry)的人口密度達到130 271人·英里-2(50 298人·km-2)。在此類高密度街區(qū)，少數(shù)的路內停車位與巨大的人口數(shù)量相比，意味著只有極少數(shù)居民能夠使用路內停車位。由于停車位緊張而需求旺盛，許多人違法停車。在步行道上非法停車是紐約中國城內的常見現(xiàn)象[49]。

因為中國城內路外停車的價格不低于40美元·d-1(數(shù)據(jù)來自Parkopedia應用程序)，所以依據(jù)市場定價的路內停車收益非?？捎^，并可用于修整破舊的步行道、維護綠化植被或用于清理地鐵站里的煤塵(見圖11)。很多人將從改善的公共服務設施中受益，而這源于少數(shù)人對土地使用的支付[13]。

無論在哪里，只要土地昂貴但路內停車免費或廉價，就相當于給予少部分路內停車的車主一項巨大補貼。除了這種不公平性，車主在尋找車位上也浪費了時間和燃油。為了尋找停車位而持續(xù)巡游不僅造成空氣污染、交通擁堵，也給騎車者和行人造成潛在威脅[13]。例如，研究者曾在紐約采訪機動車駕駛人，發(fā)現(xiàn)約28%的曼哈頓受訪者、45%的布魯克林受訪者均經(jīng)歷過長時間尋找停車位的情況[50-51]。也有研究觀察到，每年在曼哈頓上西區(qū)15街區(qū)尋找廉價停車位會額外增加36.6萬英里(58.9 km)的里程和325 t二氧化碳排放量[52]。免費的路內停車位實際上只為一小部分幸運的車主提供了短期少量利益，但給其他人帶來了巨大的社會成本。對沿街停車征收市場價格以保證一個街區(qū)內1～2個空閑車位將有助于緩解因尋找車位造成資源浪費的現(xiàn)象[53]。

11 權力均等化

商業(yè)促進區(qū)政策允許每一個促進區(qū)提高稅收作為額外的公共服務資金[54]。商業(yè)促進區(qū)興于20世紀60年代，迄今已經(jīng)幫助很多北美城市復興了中心區(qū)。同樣，停車受益區(qū)能夠讓社區(qū)決定是否實施停車收費，以及如何使用這些收益。停車費能夠成為地方公共服務資金的重要來源，這一公共籌資策略將促進形成更理性的停車與公共服務決策。

如果高收入社區(qū)對路內停車需求更高，它們將獲得比低收入社區(qū)更高的停車收益。例如，在某個城市，一個高收入社區(qū)的咪表可產生1 500美元年收入，而一個低收入社區(qū)的咪表僅產生500美元年收入，即高收入社區(qū)中的每個咪表收入是低收入社區(qū)的3倍。在城市如何避免不平等，并保持不同社區(qū)對路內停車收費的動力呢？其中一個方案是將兩個社區(qū)的收入平均化分配，即兩個社區(qū)各獲得每車位1 000美元年公共服務資金。在公共財政領域，這種再分配方式被稱為權力均等化模式。所有對路內停車征收市場價格的社區(qū)中的每處咪表會獲得相同的收入，權力均等化則將高收入社區(qū)的資源轉移至低收入社區(qū)，并同時保持每個社區(qū)對路內停車收費的動力。停車受益區(qū)是將路內停車區(qū)域的公共土地價值進行平均分配，而免費停車只是將這些價值作為補貼極不平均地分配給擁車者。

城市需要為停車受益區(qū)制定規(guī)章制度，其中管理框架的設計尤為重要[13]。停車受益區(qū)同時包含停車許可區(qū)(停車管理)以及商業(yè)促進區(qū)(為公共服務籌資)的特點。停車許可區(qū)和商業(yè)促進區(qū)在很多國家和地區(qū)成功實踐，結合這兩者而成的停車受益區(qū)能夠服務于一個在政府組織形式中非常重要卻常被忽略的部分——社區(qū)。

12 結論：將難題轉變成機遇

追隨著亨利·喬治的思想，中國通過土地“農轉非”獲得的巨大增值收益，為近幾十年的城市發(fā)展提供了資金。這種基于土地的高額收入是中國特有的，但這種基于快速城市增長的發(fā)展不可持續(xù)?；诤嗬讨嗡枷氲耐＼囌?，可以通過獲得公共道路的土地價值，為公共服務提供可持續(xù)的資金。任何城市都可以嘗試這種政策。

土地屬于社區(qū)，停車受益區(qū)將路內停車區(qū)域的價值貨幣化，并將收益用于社區(qū)福利。本文關于北京胡同的案例研究表明，對沿街停車進行收費能夠為公共支出有效籌資，并且在最多3年的時間內得到回報。在案例中，大部分住戶沒有小汽車，并且擁車家庭的平均年收入是無車家庭的近3倍。利用停車收費為公共服務籌資能夠將收益從高收入的擁車家庭轉移至低收入的無車家庭。無論是高收入還是低收入的居民都能夠從更規(guī)范的停車與更完善的公共服務中受益。停車受益區(qū)將尤為適用于滿足以下情況的高密度街區(qū)：1)沿街停車混亂且短缺；2)公共服務與基礎設施落后；3)土地價值高；4)大部分居民不使用路內停車位或者無小汽車；5)擁車居民收入相對較高。

任何一個城市都能夠實施停車收費為公共服務籌資的試點項目。如果結果不令人滿意，政府可以取消這一政策，其成本也很小。如果居民對結果滿意，政府可以在其他街區(qū)推行這一自我籌資的項目。由于街區(qū)將獲得一定的資金使用權與決策權，居民能夠在管理自己的社區(qū)上獲得更多權利。停車受益區(qū)將成為一項高收益、低成本、政策可行性高的用于改善城市、環(huán)境、交通和經(jīng)濟的政策。

致謝

誠摯感謝 Sam Blake，Kate Bridges，Anne Brown，Kevin Carroll，馮蘇葦，Rodrigo Garcia Reséndiz， Jordan Fraade， Mark Garrett， 郭 繼孚，Cally Hardy，Nathaniel Holmes，Benjamin Kaufman，Annette Kim，Jeremy LaRose，Daivid Leipziger， 鹿 璐 ， Rosemary McCarron， Evan Moorman，Taner Osman，Gregory Pierce，Heidi Schultheis， Ryan Taylor-Gratzer， Trevor Thomas，Zoe Unruh，王銳以及JulieWedig等人給予的建議。同時感謝來自3位匿名審稿人的建設性意見。

翻譯免責聲明：翻譯內容盡可能準確地反映原文意旨，但是原作者和出版方均嚴正聲明，在已有法律允許的范圍內，不承擔本篇譯文發(fā)表的全部內容以及由此引發(fā)的其他問題所產生的責任，包括但不限于原文及譯文的任何錯誤、遺漏及偏差。本聲明的任何規(guī)定均不排除可能在法律權責范圍內的內容。在開具任何被通過的處方藥前應再次審核信息。

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Charging for Parking to Finance Public Services

W ritten by Donald Shoup1,Yuan Quan2,Jiang Xin3,Translated by Yuan Quan2,Jiang Xin3
(1.University of California,Los Angeles,Los Angeles,CA 90095,USA;2.University of Southern California,LosAngeles,CA 90089,USA;3.Stanford University,Stanford,CA 94305,USA)

∶Many cities have two serious problems∶overcrowded on-streetparking and undersupplied public services.This article exam ines a policy to address both problems∶chargemarketprices tomanage on-street parking and use the revenue to finance local public services.Our case study of a pilotprogram for alley improvements in Beijing finds that the estimated payback period for the investments in sanitation,security,landscaping,and parking is less than three years.Only 35 percentof households in the pilotprogram own a car and the average income of car-owning households is almost three times the income of carless households.

∶parking;public finance;land econom ics;neighborhoods;equity

∶

1672-5328（2016）06-0075-13

U491

A DOI∶10.13813/j.cn11-5141/u.2016.0612

2016-07-05

Donald Shoup(1938—)，男，美國人，經(jīng)濟學博士，杰出研究教授。主要研究方向：交通、土地、停車和公共財政。Email∶shoup@ucla.edu

譯者簡介：袁泉(1989—)，男，江西吉安人，在讀博士研究生。主要研究方向：城市交通、停車、貨運以及環(huán)境可持續(xù)性。Email∶quanyuan@usc.edu

文章來源：Journal of Planning Education and Research，2016年網(wǎng)絡優(yōu)先發(fā)表，SAGE Publications Ltd.(uk.sagepub.com)版權所有，文章鏈接：http∶//jpe.sagepub.com/content/early/2016/06/03/0739456X16649416.abstract