張宇潤（安徽大學(xué)，合肥　230601）

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地方債券化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險的法律思考*

張宇潤
（安徽大學(xué)，合肥230601）

摘要：我國地方政府債務(wù)規(guī)模尚處于風(fēng)險可控范圍，但結(jié)構(gòu)存在著不合理性，大量債務(wù)處于隱性不透明狀態(tài)，存在巨大的風(fēng)險隱患。地方債券可使地方政府債務(wù)處于公開透明的狀態(tài)，而且地方債券具有嚴(yán)格的程序設(shè)計，有利于化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險，有利于制約地方債務(wù)的無限擴(kuò)張。我國地方債券還存在不少問題，需要建立和完善相關(guān)法律制度機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險；地方債券；法律規(guī)制

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債務(wù)是擴(kuò)張主體意志空間的手段。［1］79地方政府是地方公共意志的代表者，也是相對獨(dú)立的意志主體，與國家和其他地方政府存在著某種競爭關(guān)系，地方政府通過擴(kuò)張債務(wù)投資地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)是其本能意志。如果對地方政府的債務(wù)擴(kuò)張行為不加限制，隨著時間的推移，風(fēng)險就會越來越大。地方政府通過融資平臺擴(kuò)張債務(wù)使地方政府債務(wù)處于隱蔽狀態(tài)，比如融資平臺對外借款以及我國特色的“城投債”都是典型的隱性地方政府債務(wù)［2］，脫離預(yù)算法的規(guī)制，難以制約和監(jiān)管。針對地方政府隱性負(fù)債的規(guī)制思路是將融資平臺歸位，部分融資平臺轉(zhuǎn)化成真正意義上的公司，不符合公司條件的融資平臺債務(wù)轉(zhuǎn)變成預(yù)算內(nèi)的地方政府債務(wù)。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險識別

任何財產(chǎn)都存在著風(fēng)險，債務(wù)風(fēng)險主要是指債務(wù)到期不能償還或債權(quán)人利益不能實現(xiàn)的可能性，債務(wù)風(fēng)險與債務(wù)人的履行能力成反比。一般而言，地方政府的債務(wù)履行能力強(qiáng)于普通商事公司。但地方政府債務(wù)風(fēng)險必須控制在安全邊界范圍內(nèi)，否則會導(dǎo)致地方政府違約甚至破產(chǎn)，嚴(yán)重時會引發(fā)金融危機(jī)，歐債危機(jī)就是典型例證。因此，我們需要正確地識別我國地方政府及其融資平臺債務(wù)的風(fēng)險。

（一）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險尚處于安全區(qū)域

據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》（《馬斯特里赫特條約》）規(guī)定，一國財政赤字要控制在GDP的3%以下，公共債務(wù)不得超過GDP的60%，這一比值也被視作政府債務(wù)國際警戒線。2009年，希臘當(dāng)年財政赤字占GDP的比例為12%，遠(yuǎn)超國際警戒線。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，至2013年6月我國中央政府負(fù)有償還、擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)總額12.4萬億元；我國地方政府以上三類債務(wù)總和為17.9萬億元。政府債務(wù)余額合計30.3萬億元，占GDP53.2%（若將其中擔(dān)保與救助責(zé)任債務(wù)適當(dāng)折算，占比更低），尚處于國際債務(wù)安全線界域內(nèi)。而日本2012年末公共債務(wù)占GDP比重209.7%，美國104.9%。［3］

具體評估我國地方政府債務(wù)風(fēng)險程度時，還需要看到我國與歐美國家的不同之處。在西方國家，激烈的黨際競爭迫使官員候選人為了贏得選民支持，承諾為民眾提供更多的社會福利，使用公共資源拉攏選民，這會使政府債務(wù)增加。［4］而這些債務(wù)并不能產(chǎn)生現(xiàn)實的生產(chǎn)力，基本上屬于純粹性福利支出。我國地方政府性債務(wù)，特別是地方融資平臺形成的債務(wù)，主要用于各地基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。我國目前仍屬于新興發(fā)展中國家，城市化還沒有完成，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于生產(chǎn)性項目，具有長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一次性投入規(guī)模大、投資回收期長、當(dāng)代人投資后代人享用等特點(diǎn)，通過舉債進(jìn)行建設(shè)，當(dāng)代人和后代人共同承擔(dān)債務(wù)還本付息責(zé)任，更好地體現(xiàn)代際公平。而且，政府舉債形成了大量資產(chǎn)，不少資產(chǎn)具有長期的直接收益，有些項目雖然沒有直接收益，但具有間接的經(jīng)濟(jì)效益和直接的社會效益。我國政府財力隨國民經(jīng)濟(jì)的快速增長而快速增長，政府還擁有比較多的資源和可變現(xiàn)資產(chǎn)。地方政府財政收入、融資平臺公司直接收入、滾動發(fā)債等所帶來的現(xiàn)金流，從靜態(tài)上就可以應(yīng)付償債需求。如果從動態(tài)上考察，我國經(jīng)濟(jì)增長速度領(lǐng)先于世界發(fā)達(dá)國家，無論是總體國力還是地方財力，增長的態(tài)勢沒有改變。［5］我國地方政府還款來源除預(yù)算內(nèi)稅收收入外，還有國有資產(chǎn)35萬億元以上、土地資產(chǎn)50萬億元以上。［3］

（二）我國地方政府債務(wù)存在結(jié)構(gòu)性風(fēng)險

我國地方政府債務(wù)雖然總體上處于安全邊界，但其迅速增長的態(tài)勢存在著安全隱患，尤其是地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，地方債務(wù)主要表現(xiàn)為融資平臺債務(wù)，是處于政府預(yù)算體制之外的表外債務(wù)，而且融資平臺債務(wù)本身也存在著結(jié)構(gòu)風(fēng)險，主要表現(xiàn)為銀行貸款占絕大部分比重。截至2013年6月，我國地方債務(wù)總計17.9萬億元，其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。金海年研究報告指出，我國2013年城投債存量2.3萬億元，其中2013年當(dāng)年新增9500億元。［6］

我國地方債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有明確的賬目，易于統(tǒng)計；隱性債務(wù)規(guī)模不易估計，缺乏法制約束。融資平臺所舉借的債務(wù)對于地方政府而言屬于隱性債務(wù)，在以GDP增速為考核指標(biāo)的激勵體制下，各地政府的隱性債務(wù)不斷增長。2012年底政府債余額中，有45.67%來自融資平臺公司，比2010年增長22.5%，融資平臺公司已成為主要借債主體。［7］審計署2013年6月發(fā)布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，融資平臺存在公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)等問題。2012年底，在36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元，占其總資產(chǎn)的37.60%。其中，有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元。［8］

政府隱性債務(wù)一方面使債務(wù)脫離了預(yù)算法的監(jiān)督，另一方面使政府和平臺公司在《擔(dān)保法》等法律法規(guī)面前處于尷尬的地位?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得為保證人。但是，截止到2013年6月底，我國地方融資平臺政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額仍然達(dá)到了8832.51億元。擔(dān)保的形式包括：為融資平臺公司融資行為出具擔(dān)保函；承諾在融資平臺公司償債出現(xiàn)困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；以規(guī)劃中的土地未來出讓收入為還款承諾；此外，還有以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品，上述行為均屬違反《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的行為。由于以上地方政府提供的擔(dān)保形式違法，其擔(dān)保合同或擔(dān)保函不具有法律效力，一旦發(fā)生到期不能償債的債務(wù)風(fēng)險，銀行等債權(quán)人就會遭受損失。擔(dān)保合同無效并不意味著地方政府責(zé)任的解除（1），地方政府為維護(hù)自身信譽(yù)可能承擔(dān)代償責(zé)任，由于債務(wù)清償很大程度上取決于財政收入和土地價格上升，而后者的不確定性程度較高，這可能使地方政府的財政問題轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險，［9］最終可能迫使中央政府出面收拾殘局。無論何種解決方案，都使《擔(dān)保法》等法律的尊嚴(yán)遭到侵犯，也使地方政府的信譽(yù)遭受損害。

就融資平臺債務(wù)而言，銀行貸款在融資平臺負(fù)債結(jié)構(gòu)中比重過高。2008年底，為應(yīng)對世界金融危機(jī)，我國政府推出4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激政策。地方融資平臺和基建項目成為商業(yè)銀行貸款投放的主要領(lǐng)域，僅2009年前2個月，國內(nèi)14家主要銀行授信額度總規(guī)模就達(dá)到4.52萬億元，其中對地方融資平臺就授信3.49萬億元。［9］2010年以來，監(jiān)管部門開始對地方融資平臺進(jìn)行清理，并對相關(guān)的信貸實施諸多限制性措施，降低銀行貸款比重，但并沒能實現(xiàn)監(jiān)管層逐年降低貸款余額的政策目標(biāo)。根據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府平臺貸款余額達(dá)到9.7萬億元，年內(nèi)新增4000億元，較上一年同期增長6.2%。［10］在目前銀行主導(dǎo)的金融體系下，長期建設(shè)資金與期限相對較短的銀行信貸之間存在較嚴(yán)重的期限錯配。在未形成足夠現(xiàn)金流收入的情況下，部分長期債務(wù)或許存在再融資或展期的需要，這會給金融體系特別是銀行業(yè)帶來一定的流動性壓力。

二、地方債券實踐及其存在的法律問題

地方債券，在西方國家又稱市政債券，是地方政府為籌集地方公共建設(shè)資金按照法定條件和程序發(fā)行的到期還本付息的有價證券。2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），其中規(guī)定純公益性事業(yè)項目由地方政府發(fā)行一般債券融資，有一定收益的公益性事業(yè)項目由地方政府發(fā)行專項債券融資。推行地方債券，將一部分融資平臺的公益性債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方債，通過發(fā)行地方債券將存量債務(wù)展期，以應(yīng)對地方政府即將進(jìn)入的償債高峰期。另一方面，新增地方債務(wù)也通過發(fā)行地方債券實現(xiàn)。這樣既可以有效化解地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險，也可以掌控地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險程度。不過，我國地方債券制度實踐剛開始起步，還有許多不完善的地方。

（一）我國地方債券制度實踐

2009—2010年，財政部代理發(fā)行地方政府債券4000億元，財政部代發(fā)債券性質(zhì)上雖然是地方債券，但不是完全意義的地方債券，地方政府在發(fā)行規(guī)模、條件、利率、時機(jī)上缺乏自主性，中央政府成為隱性的最終償債人。［11］

2011年10月，財政部出臺《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。此次試點(diǎn)自行發(fā)債，地方政府只具有選擇承銷團(tuán)、具體組織發(fā)行的實施權(quán)。其發(fā)行規(guī)模由中央政府管控，在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)由地方政府自行組織發(fā)行，還本付息由財政部統(tǒng)一管理而非地方政府管理，與中央政府代發(fā)并無實質(zhì)差異。［12］根據(jù)財政部2013年7月4日發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在首批試點(diǎn)的四省市（上海、廣東、浙江和深圳）之外，江蘇省和山東省在2013年也被納入試點(diǎn)范圍。

2014年5月21日，財政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，明確2014年浙江、江蘇、山東、廣東、江西、寧夏、北京、上海、深圳、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。與之前的“自行發(fā)債”由財政部代辦還本付息不同，“自發(fā)自還”是在發(fā)行限額內(nèi)地方政府自行組織債券發(fā)行，還本付息由地方政府執(zhí)行，且需要進(jìn)行信用評級，體現(xiàn)為顯性的地方政府信用。

2015年3月，全國人大批準(zhǔn)地方政府新增發(fā)行債券6000億元，其中一般債券5000億元，專項債券1000億元。自2015年5月江蘇、新疆啟動地方債發(fā)行以來，截至9月底，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市發(fā)債，總額24404億元。其中，新增債券4369億元，置換債券20035億元（2）；一般債券19756億元，專項債券4648億元。［13］

（二）我國地方債券現(xiàn)存的法律問題

我國地方債券法律制度體系還處于初創(chuàng)時期，有許多不完善的地方，主要表現(xiàn)如下。

1.法律約束力不強(qiáng)

1994年3月，全國人大通過《預(yù)算法》，原則上禁止地方政府發(fā)行債券。2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《預(yù)算法修正案》，新《預(yù)算法》自2015年1月1日實施。新《預(yù)算法》確立了省一級政府預(yù)算中的建設(shè)資金可以舉債，地方政府要明確償債計劃和償債資金來源。新《預(yù)算法》對地方政府舉債開了口子，但只是原則性規(guī)定。2015年3月12日，財政部出臺了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（以下簡稱《一般債券發(fā)行管理暫行辦法》），2015年4月2日，財政部出臺了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（以下簡稱《專項債券發(fā)行管理暫行辦法》），兩部規(guī)范性文件進(jìn)一步明確了地方一般債券和專項債券的發(fā)行主體、發(fā)行程序、信息披露和監(jiān)督管理等制度。

不過，兩部規(guī)范性文件還存在如下缺陷：一是法律規(guī)范層級較低。兩部規(guī)范性文件只是國務(wù)院的部委級規(guī)章，地方債券涉及地方政府的公信力，僅僅以部委級規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)范，法律的權(quán)威和公信力不足。而且，地方債券的發(fā)行主體是省一級政府，通過財政部頒布的行政規(guī)章約束其行為，顯然不夠權(quán)威。二是帶有濃厚的政府行政文件色彩，法言法語不足，沒有明確權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。就像一個政府機(jī)關(guān)在發(fā)布指示和命令，給人一種居高臨下的態(tài)度，由此可以看出地方債券發(fā)行人在定價方面具有優(yōu)勢地位，不需要責(zé)任約束機(jī)制，沒有債務(wù)違約風(fēng)險，這也是導(dǎo)致地方債券利率等于甚至低于國債利率的一個重要原因。三是規(guī)范內(nèi)容比較簡略。有些重要制度沒有規(guī)定，比如發(fā)行條件尤其是專項債券的發(fā)行條件沒有規(guī)定，發(fā)行規(guī)模和發(fā)行期限沒有規(guī)定，法律責(zé)任、償債基金和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制也沒有規(guī)定。有些制度規(guī)范不合理，比如一般債券和專項債券的發(fā)行人都是地方政府不太合理，專項債券的實際發(fā)行人應(yīng)是地方政府或地方政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)。承銷制度規(guī)定也是過于原則，沒有區(qū)分包銷和代銷，沒有明確主承銷商和分承銷商之間的權(quán)利和義務(wù)，承銷期間也沒有規(guī)定等等。

2.信息披露制度的缺陷

地方債券使隱性債務(wù)公開化，使風(fēng)險暴露于公眾視野之下。發(fā)行債券面對的是社會公眾，準(zhǔn)確、及時、充分和真實地信息披露是證券發(fā)行人的當(dāng)然責(zé)任。［14］地方政府債券相對于城投債，不僅要向投資者定期公開資產(chǎn)運(yùn)營和財務(wù)信息，還需要向當(dāng)?shù)孛癖姵浞峙镀滟Y產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和風(fēng)險。［15］政府是公共意志的代表者，應(yīng)該沒有自己的特殊利益，對當(dāng)?shù)孛癖姸?，政府沒有財產(chǎn)方面的隱私權(quán)。地方政府應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)孛癖姽_其財產(chǎn)收支情況和債務(wù)融資情況，當(dāng)?shù)厝嗣癫艜宄闪艘恍┦裁词虑?，對?dāng)?shù)厝嗣袷欠裼欣?，以便?dāng)?shù)厝嗣癖O(jiān)督政府。周小川指出，美國市政債券盡管規(guī)模達(dá)4.2萬億美元，但美國市政債有完備的法律制度加以約束，比如有健全的政府會計制度，各州發(fā)債需向市場充分披露其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，及發(fā)債后對當(dāng)?shù)鼐用竦恼?fù)面影響，不論一般責(zé)任債券，還是收益支持債券，都將納入地方財政預(yù)算，提交當(dāng)?shù)刈h會和通過公民投票表決。［16］地方債發(fā)行成功后，所籌集資金可以有針對性地投資于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目，至于如何投資可以通過市場化方式使資金發(fā)揮更大效率，比如通過招標(biāo)、委托經(jīng)營或者PPP（3）等方式讓市場主體實際運(yùn)作，最終的債權(quán)債務(wù)由政府承擔(dān)或政府與市場共擔(dān)。這都需要充分、及時、準(zhǔn)確地向投資者和當(dāng)?shù)厣鐣娕缎畔?，以便投資者把握債券的內(nèi)在價值，從而作出正確的投資決定，也有利于地方人民對政府實施有效監(jiān)督。

《預(yù)算法》要求地方政府預(yù)算在規(guī)定時限內(nèi)進(jìn)行全面公開，并對舉債情況作出說明。《一般債券發(fā)行管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“各地應(yīng)及時披露一般債券基本信息、財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等?！薄秾ｍ梻l(fā)行管理暫行辦法》第9條規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時披露專項債券基本信息、財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及相關(guān)債務(wù)情況、募投項目及對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、風(fēng)險揭示以及對投資者作出購買決策有重大影響的其他信息?！钡?0條規(guī)定：“專項債券存續(xù)期內(nèi)，各地應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定持續(xù)披露募投項目情況、募集資金使用情況、對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r以及可能影響專項債券償還能力的重大事項等?！边@樣的規(guī)定存在著兩方面的缺陷：一是信息披露的內(nèi)容不夠具體、詳實，投資者難以把握募集資金使用的具體情況以及政府的真實償債能力；二是信息披露的時效方面，“及時”和“持續(xù)性”過于籠統(tǒng)，信息披露包括發(fā)行環(huán)節(jié)的信息披露、流通環(huán)節(jié)的信息披露和償還本息環(huán)節(jié)的信息披露，持續(xù)性信息披露包括年度報告、中期報告（半年度報告和季度報告）和臨時公告等。此外，兩個暫行辦法僅僅要求信息披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并沒有明確虛假陳述的法律責(zé)任，這樣的規(guī)定顯然不完整。

3.信用評級制度的缺陷

政府相對于商事主體，其信用能力要強(qiáng)大得多，一國的商事主體的信用評級通常低于其主權(quán)信用評級。國債在金融市場中稱為金邊債券，而地方債券稱為銀邊債券，其信用級別都要高于普通公司債券。按照金融市場規(guī)律，金融產(chǎn)品的價格與其信用級別成反比。［17］P86地方債券的發(fā)行利率一般低于公司債券，更低于銀行貸款利率。另一方面，證券市場中的投資者的認(rèn)購行為和交易行為也是根據(jù)地方債券的信用等級，地方債券的市場化表現(xiàn)如何，是投資者根據(jù)地方政府的財政收支狀況和信用級別進(jìn)行投資行為的結(jié)果。［18］

如何確定地方政府的信用能力，就需要公正客觀的信用評級制度。地方政府債券信用評級是評級機(jī)構(gòu)對地方債券發(fā)行人按時、足額償還債務(wù)的能力和意愿的意見，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。2014年前地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)沒有引入評級制度，實際上也是不重視債務(wù)風(fēng)險的一種表現(xiàn)。2014年地方政府自發(fā)自還債券試點(diǎn)首次引入第三方信用評級機(jī)構(gòu)，但評級都是3A級，個別地方債券收益率甚至比國債還低。這顯然沒有考慮到地方債本身的信用狀況，與我國信用評級制度不完善有關(guān)，投資者對不同地區(qū)的政府信用狀況沒有足夠的認(rèn)識。

《一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《專項債券發(fā)行管理暫行辦法》對債券評級制度作了原則性規(guī)定：要求發(fā)行人按照有關(guān)規(guī)定擇優(yōu)選擇評級機(jī)構(gòu)，與評級機(jī)構(gòu)簽訂信用評級協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務(wù)；要求評級機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正地開展信用評級工作，及時發(fā)布信用評級報告。2014年6月，財政部發(fā)布了《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信用評級工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），建立了地方政府信用評級工作的基本框架?！兑庖姟穼Φ胤秸畟庞迷u級的對象、評級公司的資質(zhì)、評級的經(jīng)濟(jì)含義、地方政府和評級機(jī)構(gòu)的責(zé)任義務(wù)、評級流程、評級的披露等進(jìn)行了具體規(guī)定。不過，我國地方政府債券信用評級制度只是初步建立，評級機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠，地方政府財政透明度不高，地方債券評級實踐歷史短暫，評級的公信力不足。

4.監(jiān)督管理制度的缺陷

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，一般債務(wù)收支納入一般預(yù)算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。地方債券發(fā)行規(guī)模由中央政府確定，由地方人大批準(zhǔn)?！兑话銈l(fā)行管理暫行辦法》和《專項債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處加強(qiáng)對地方債券的監(jiān)督檢查，規(guī)范債券的發(fā)行、資金使用和償還等行為。各地應(yīng)將本地區(qū)債券發(fā)行安排、信用評級、信息披露、承銷團(tuán)組建、發(fā)行兌付等有關(guān)規(guī)定及時報財政部備案。地方債券發(fā)行兌付過程中出現(xiàn)重大事項及時向財政部報告。但由于目前地方政府債務(wù)存在多頭管理現(xiàn)象，沒有專門的管理和監(jiān)督機(jī)制，中央政府難以把握地方政府債務(wù)準(zhǔn)確、真實和完整的信息，不能及時對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險進(jìn)行評價和有效監(jiān)管控制，致使地方政府債務(wù)過度膨脹。［11］

三、完善防控我國地方債風(fēng)險的法律制度

通過地方債券可以有效化解我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險，防控新的政府債務(wù)風(fēng)險，但其前提是必須有一個健全而有效的法律制度機(jī)制。

（一）健全立法體系

有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)制定一部《公共債務(wù)法》，明確其法律宗旨和法律原則，就公共債務(wù)發(fā)行、使用、償還、管理等進(jìn)行全面規(guī)范。［19］P177-179有學(xué)者建議為保障地方的財政自主權(quán)而制定《公債法》，防止地方政府濫用發(fā)債權(quán)。［20］不過，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是整合財政部的兩部規(guī)范性文件，由國務(wù)院出臺《地方債券發(fā)行管理條例》，詳細(xì)規(guī)定：地方債券發(fā)行宗旨和基本原則、地方債券種類，發(fā)行程序制度（包括地方債發(fā)行主體資格、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行期限、承銷商選擇、利率定價機(jī)制、銷售和認(rèn)購規(guī)則、發(fā)行失敗及其后果等），信息披露，地方債流通、使用和本息償還，償債基金，地方債危機(jī)的處置（包括中央政府擔(dān)保、代償付，或者折比償還、延期償還規(guī)則），法律責(zé)任等。法律規(guī)制地方債券的目的就是將債務(wù)責(zé)任管理、使用效率管理、風(fēng)險與償付管理等債務(wù)全過程納入地方政府考核體系，建立相對獨(dú)立的地方政府債務(wù)責(zé)任制度。（4）省級政府可以根據(jù)國家法律和國務(wù)院行政法規(guī)出臺適合本地發(fā)展需要的地方債券發(fā)行管理的地方法規(guī)。

（二）健全地方債券信息公開制度

沒有地方債信息披露，就不可能進(jìn)行風(fēng)險判斷，評級機(jī)構(gòu)也無法進(jìn)行信用評級，就不可能有市場化的完全自主發(fā)行。經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的公共債務(wù)事項只有通過公開才能為民眾知曉，以便于公眾監(jiān)督。［19］177-179信息披露制度也是信用評級基礎(chǔ)，目前國內(nèi)尚未有獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)所建立的為市場所認(rèn)同的權(quán)威信用評級體系，這與地方政府債務(wù)信息不透明有很大關(guān)系。為此，政府綜合財務(wù)報告的編制就非常重要，這不僅是市場投資者的需要，也是地方政府法治現(xiàn)代化的需要。我國臺灣地區(qū)《公共債務(wù)法》第9條規(guī)定：“公共債務(wù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)將下列事項，按月編制報表，報其監(jiān)督機(jī)關(guān)備查，并于會計年度終了后2個月內(nèi)，刊載于政府公報或新聞紙：一、公共債務(wù)種類。二、公共債務(wù)未嘗余額。三、公共債務(wù)還本付息情形。四、其他相關(guān)事項?！蹦壳埃覈胤秸]有完整的資產(chǎn)負(fù)債表，公開的只是大致預(yù)算，數(shù)據(jù)不完整，使投資者對地方政府的償債能力無法判斷，這給債券評級和債券的市場化定價帶來困難。我國在地方債信息公開制度建設(shè)方面，對地方債公開的主體、公開的時間、公開的形式、公開的范圍和內(nèi)容等應(yīng)作出詳細(xì)規(guī)定。發(fā)行債券的地方政府應(yīng)及時披露債券基本信息、財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況、影響債券價格變動的重要信息等，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

（三）健全地方政府信用評級制度

債務(wù)風(fēng)險的評估需要信用評級，這是市場長期博弈的當(dāng)然選擇。我國地方債券信用評級主要是對地方政府的信用進(jìn)行排序。各地方政府以及同一政府不同時期的財政狀況和抗風(fēng)險能力不同，因此信用評級對投資者進(jìn)行風(fēng)險識別尤為重要。

我國財政部的現(xiàn)行規(guī)范文件要求地方政府從具備中國境內(nèi)債券市場評級資質(zhì)的信用評級機(jī)構(gòu)中依法擇優(yōu)選擇一家信用評級機(jī)構(gòu)（5），沒有強(qiáng)制推行雙評級。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)逐步推行雙評級制度，以保障評級結(jié)果的客觀公正。［21］地方政府在選擇評級機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)更多關(guān)注評級機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)、評級機(jī)構(gòu)的評級方法、評級機(jī)構(gòu)的市場影響力和權(quán)威性、評級機(jī)構(gòu)的服務(wù)等。

地方政府與評級機(jī)構(gòu)是平等主體之間的商事關(guān)系，地方政府應(yīng)按照公開、公正、公平原則選擇評級機(jī)構(gòu)，雙方簽訂信用評級協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格遵守信用評級協(xié)議約定，及時提供信用評級相關(guān)材料和信息，不得不正當(dāng)干預(yù)評級機(jī)構(gòu)的評級行為。評級機(jī)構(gòu)要披露信用評級的評級方法和標(biāo)準(zhǔn)。評級方法主要包括地方政府債券評級的定義、信用評級等級劃分及各等級的含義、主要的信用分析內(nèi)容、信用風(fēng)險評價的主要標(biāo)準(zhǔn)以及評級的流程、決策等。評級標(biāo)準(zhǔn)主要包括基本的評級觀點(diǎn)和具體評價指標(biāo)的衡量參考值，評級觀點(diǎn)是對相關(guān)信用分析內(nèi)容的看法，是評級機(jī)構(gòu)獨(dú)立意見的主要體現(xiàn)；指標(biāo)參考值，主要包括相關(guān)指標(biāo)的平均數(shù)和各種參考值。

金海年認(rèn)為，地方政府信用級別應(yīng)具有一定的預(yù)測性，應(yīng)面向5至10年的未來風(fēng)險狀況，評估其債券到期的還本付息的能力，應(yīng)能覆蓋一個完整的經(jīng)濟(jì)周期和政治周期。在評級方法和流程上，應(yīng)收集足夠長的歷史時期的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，建立可靠的信息數(shù)據(jù)采集體系與標(biāo)準(zhǔn)，建立量化評價和定性評價相結(jié)合的級別確定方法。為保證地方政府信用級別具有橫向可比性，應(yīng)對各家評級機(jī)構(gòu)不同的評級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的一致性檢驗和可比性校準(zhǔn)。［6］

（四）完善地方債務(wù)風(fēng)險評估機(jī)制

國外政府通常是設(shè)立債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)警戒線（控制線），通過對債務(wù)指標(biāo)的監(jiān)測，將監(jiān)測值與警戒線比較，分析債務(wù)風(fēng)險的程度。通常監(jiān)測指標(biāo)包括：赤字率、負(fù)債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、債務(wù)依存度、償債率、利息支付率和擔(dān)保債務(wù)率等。債務(wù)指標(biāo)警戒線的設(shè)立沒有絕對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在國家層面，《歐洲聯(lián)盟條約》設(shè)定政府的赤字率與負(fù)債率控制線分別是3%和60%，只是歐洲的經(jīng)驗性指標(biāo)。在地方政府層面，由于各國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政收入、政府結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計口徑的差異，債務(wù)風(fēng)險警戒線的標(biāo)準(zhǔn)有較大差異。［4］在我國，地方政府債務(wù)具有向中央政府可轉(zhuǎn)移性的背景下，我國地方政府不存在如美國底特律那樣的破產(chǎn)風(fēng)險。但是，為了防止地方政府過度擴(kuò)張債務(wù)，有學(xué)者認(rèn)為，中央政府有必要為地方債券發(fā)行規(guī)模設(shè)置相應(yīng)的控制線，其原則是，地方政府財力基本保證其到期債務(wù)的償還，正常情況下不會發(fā)生違約風(fēng)險。該學(xué)者通過壓力測試分析認(rèn)為，中央政府將地方政府債務(wù)率（債務(wù)規(guī)模/財政收入）控制在55%以內(nèi)，地方政府債務(wù)一般情況下不會發(fā)生違約。［22］國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。為防止道德風(fēng)險，中央政府對地方債務(wù)實行不救助為原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。

（五）完善地方債務(wù)限額管理機(jī)制

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理（6），地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。參照國際通行做法及中央國債管理辦法，按照新《預(yù)算法》要求，我國對地方債務(wù)余額實行限額管理，這是規(guī)范地方債務(wù)管理的重要內(nèi)容。在不突破債務(wù)風(fēng)險控制指標(biāo)的前提下，全國地方債務(wù)限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定；每年全國地方債務(wù)新增限額和總限額，由國務(wù)院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批。分地區(qū)限額由財政部在國家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的地方債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。地方債務(wù)納入預(yù)算內(nèi)嚴(yán)格管控，能夠有效地控制地方債務(wù)的野蠻生長。目前，我國應(yīng)盡快在財政部設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管地方債的發(fā)行和管理，各級地方政府財政部門應(yīng)比照財政部設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，對地方政府的各類債務(wù)包括隱性債務(wù)和或有債務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管，以便中央政府和地方人大掌握地方債務(wù)的真實情況。

注釋：

（1）《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國擔(dān)保法>若干問題的解釋》（2000年）第7條規(guī)定：“主合同有效而擔(dān)保合同無效，債權(quán)人無過錯的，擔(dān)保人與債務(wù)人對主合同債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！?/p>

（2）2015年8月27日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》時表示，已下達(dá)3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，全部覆蓋今年到期的地方政府債務(wù)。

（3）PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共產(chǎn)品，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。這種模式將部分政府責(zé)任以特許權(quán)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，政府與企業(yè)之間建立“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和相互合作”的共同體關(guān)系，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，也減少了企業(yè)的投資風(fēng)險。

（4）我國現(xiàn)行財政體制下，中央政府仍承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付和隱性擔(dān)保責(zé)任。

（5）我國目前有9家具備國內(nèi)債券市場評級資質(zhì)的評級機(jī)構(gòu)，其中有8家主要受發(fā)行人委托開展債券評級，還有一家主要受投資者委托開展債券評級，它們都是可以開展我國地方政府債券評級的評級機(jī)構(gòu)。

（6）2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過決議，確定2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元，首次明確了地方政府債務(wù)總限額。

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（責(zé)任編輯吳楠）

作者簡介：張宇潤（1965—），安徽霍山人，安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：宏觀調(diào)控法。

*基金項目：安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“地方融資平臺風(fēng)險防控的法律機(jī)制”（AHSK11-12D45）

中圖分類號：D912．287

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0098－007