文/李蕊（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院）

電動自行車的法律治理

文/李蕊（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院）

近年來，電動自行車作為一種輕快、便捷的交通工具迅速發(fā)展起來，受到城鄉(xiāng)群眾的普遍青睞。作為代步工具，電動自行車在給人們帶來出行便利的同時，也導(dǎo)致了巨大的交通隱患，特別是大量不符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車、電動三輪車上道路行駛，給道路交通管理以及交通事故處理帶來了很多的現(xiàn)實(shí)困難和問題。

電動自行車與法律意義上的非機(jī)動車

《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第119條第4項(xiàng)規(guī)定：“非機(jī)動車，是指以人力或者畜力驅(qū)動，上道路行駛的交通工具以及雖有動力裝置驅(qū)動但設(shè)計(jì)最高時速、空車質(zhì)量、外形尺寸符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車等交通工具?！痹诜蓪用嫔?，作為非機(jī)動車的電動自行車必須符合《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB19971-1999）的國家標(biāo)準(zhǔn)。該“標(biāo)準(zhǔn)”對電動自行車的定義是：以蓄電池作為輔助能源，具有兩個車輪，能實(shí)現(xiàn)人力騎行、電動或者電助動功能的特種自行車?！皹?biāo)準(zhǔn)”中對于最高車速、制動性能和車架（前叉組合件）強(qiáng)度的規(guī)定為國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。對于不符合該標(biāo)準(zhǔn)的電動車，包括當(dāng)前在道路上行駛的“超標(biāo)”電動自行車，在嚴(yán)格意義上都不屬于法律層面上的“非機(jī)動車”。

因此，只有符合法律規(guī)定的非機(jī)動車才是法律意義上的交通工具，才可以合法地上道路行駛，享有法律規(guī)定的路權(quán)。綜合考慮《道路交通安全法》和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，本文引入電動兩輪車的概念，它包括電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車和不符合前三種任一標(biāo)準(zhǔn)的非法的電動兩輪車，其中只有符合《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）的電動兩輪車才是《道路交通安全法》規(guī)定的非機(jī)動車。

與電動自行車相關(guān)的立法與執(zhí)法實(shí)踐

（一）相關(guān)國家立法及其主要內(nèi)容

在現(xiàn)行道路交通安全法律體系中，涉及非機(jī)動車的立法主要包括《道路交通安全法》《道路交通安全法實(shí)施條例》《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）以及相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章。同時，《關(guān)于加強(qiáng)電動自行車管理的通知》（公通字【2011】10號）以及國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）等也屬于規(guī)范電動自行車的法律規(guī)范性文件。

上述主要法律規(guī)范中，除對屬于非機(jī)動車的電動自行車從法律意義上予以明確外，還對電動自行車從如下幾個方面進(jìn)行了規(guī)范。

1.明確了相關(guān)部門在電動自行車生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)的職責(zé)

2012年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號），提出要加強(qiáng)對電動自行車安全的監(jiān)管。要求各省級人民政府制定電動自行車登記管理辦法，質(zhì)監(jiān)部門做好電動自行車生產(chǎn)許可證管理和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，工業(yè)和信息化部門要嚴(yán)格電動自行車生產(chǎn)的行業(yè)管理，工商部門要依法加強(qiáng)對電動自行車銷售企業(yè)的日常監(jiān)管。對違規(guī)生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品的企業(yè)，要依法責(zé)令整改并嚴(yán)格處罰、公開曝光。公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)電動自行車通行秩序管理，嚴(yán)格查處電動自行車交通違法行為。地方各級人民政府要通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)，逐步解決在用的超出國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車問題。

2.授予省級人民政府決定本行政區(qū)域內(nèi)電動自行車是否登記才能上道路行駛的權(quán)力

考慮到地域差異，《道路交通安全法》將決定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車種類的權(quán)力授予了省級地方人民政府?！兜缆方煌ò踩ā返?8條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。非機(jī)動車的外形尺寸、質(zhì)量、制動器、車鈴和夜間反光裝置，應(yīng)當(dāng)符合非機(jī)動車安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。”依照這一授權(quán)，省級人民政府有權(quán)決定哪些種類的非機(jī)動車需要辦理登記后才能上道路行駛。2012年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）中也明確要求“省級人民政府要制定電動自行車登記管理辦法”。因此，目前許多省份都制定了各自的電動自行車的登記管理辦法，對本行政區(qū)域內(nèi)的電動自行車進(jìn)行登記管理。

非機(jī)動車通行規(guī)定表

3.明確電動自行車的通行規(guī)定

由于《道路交通安全法》明確將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車歸入非機(jī)動車范疇，那么從法律規(guī)定的角度，上道路行駛的電動自行車應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)設(shè)定的非機(jī)動車的通行規(guī)則（具體通行規(guī)定見上表）。

4.電動自行車駕駛?cè)说姆韶?zé)任

與所有道路交通參與者的法律責(zé)任一樣，電動自行車駕駛?cè)艘驗(yàn)槠溥`法行為可能承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。行政責(zé)任是由于電動自行車駕駛?cè)藢?shí)施了違反道路交通安全法律法規(guī)的行為依法應(yīng)當(dāng)受到的行政處罰；民事責(zé)任是電動自行車駕駛?cè)擞捎诎l(fā)生了交通事故，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償對方損害的民事賠償責(zé)任；刑事責(zé)任是電動自行車駕駛?cè)擞捎谶`反交通運(yùn)輸管理法規(guī)因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失而構(gòu)成交通肇事罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。

（二）關(guān)于電動自行車地方立法的主要治理措施

目前，關(guān)于電動自行車治理的主要法律依據(jù)是地方立法，包括地方法規(guī)和地方政府規(guī)章。之所以如此，一方面是因?yàn)椤兜缆方煌ò踩ā穼⒎菣C(jī)動車的管理授權(quán)給了地方人民政府，另一方面則是因?yàn)槲覈赜驈V大，各地道路交通狀況及對電動自行車的需求存在很大差異。因此，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定了若干關(guān)于電動自行車的管理規(guī)定。總結(jié)這些規(guī)定，其內(nèi)容主要集中在以下幾方面。

1.實(shí)行目錄管理

“目錄”是指各地方的人民代表大會或者地方人民政府，在制定相應(yīng)規(guī)范要求電動自行車登記的同時，所公布的允許在當(dāng)?shù)刈缘怯浀姆菣C(jī)動車的目錄。如《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第23條規(guī)定：“電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅車應(yīng)當(dāng)符合國家和地方安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。省人民政府授權(quán)的部門根據(jù)國家和省的有關(guān)規(guī)定對電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅車組織安全技術(shù)鑒定，鑒定合格的，對該產(chǎn)品的型號及其安全技術(shù)參數(shù)予以公告。列入公告的電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅車，申領(lǐng)非機(jī)動車號牌、行駛證的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以登記?！?/p>

2.實(shí)名制登記

要求電動自行車所有人以其真實(shí)身份進(jìn)行電動自行車的登記。如《淄博市電動自行車實(shí)名登記服務(wù)辦法》第11條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將電動自行車登記的條件、程序、需提交的材料等內(nèi)容向社會公示。電動自行車銷售商銷售電動自行車時，應(yīng)在保修單上登記購買者姓名、身份證號碼、車架號、電動機(jī)號和聯(lián)系方式等相關(guān)信息，留存?zhèn)洳椋⒏嬷徺I者及時到公安機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)名登記?！彪妱幼孕熊嚨膶?shí)名登記為電動自行車的使用和管理提供了基礎(chǔ)和便利。

3.核發(fā)過渡期的臨時號牌

這是地方人大或政府在落實(shí)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，逐步解決在用的超出電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車問題上采取的措施，即給已經(jīng)在用的超過國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車核發(fā)臨時牌照，通過臨時號牌本身的期限來解決在用超標(biāo)電動兩輪車的使用期限問題。伴隨過渡期臨時號牌制度，許多地方法規(guī)都有對相關(guān)所有人予以購車補(bǔ)償?shù)裙膭町?dāng)事人淘汰不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車的規(guī)定。

目前電動兩輪車使用中存在的主要問題

1.電動自行車標(biāo)準(zhǔn)之爭

目前電動自行車生產(chǎn)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是制定于1999年的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）。2009年，國家制定了《電動摩托車和電動輕便摩托車安全要求》（GB24155—2009）《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》（GB/T 24158-2009）等四個與電動兩輪車相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。但是在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施前，2009年12月15日，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)出通知，要求涉及電動輕便摩托車的內(nèi)容暫緩實(shí)施，同時表示將加快《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）國家標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。時至今日，與電動兩輪車（電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車）

相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)依舊在修訂過程中，而電動輕便摩托車和電動摩托車的標(biāo)準(zhǔn)也依然沒有付諸實(shí)施。

2.缺乏協(xié)調(diào)各職能部門配合的規(guī)范

國務(wù)院于2012年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）對省級人民政府、質(zhì)監(jiān)、工業(yè)和信息化、工商和公安交通管理部門各自的職責(zé)分別作出了明確規(guī)定。而對作為交通工具的電動自行車的管理，則需要從生產(chǎn)、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)進(jìn)行，只有各職能部門職責(zé)分工之間有充分良好的銜接，才能實(shí)現(xiàn)電動自行車綜合管理的良性循環(huán)。也就是說，對不符合國家規(guī)定的電動兩輪車的管理，應(yīng)當(dāng)從使用、管理、銷售和生產(chǎn)等多個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。

3.針對電動自行車通行及相關(guān)的規(guī)則需要進(jìn)一步完善

現(xiàn)行《道路交通安全法》制定于2003年，當(dāng)時考慮到中國地域差異及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，選擇將符合標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車劃入非機(jī)動車管理，規(guī)定其通行應(yīng)遵守與非機(jī)動車相關(guān)的法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)、道路交通的發(fā)展以及人們相關(guān)需求的變化，大量超過國家標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車進(jìn)入生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)，而這些超過國家標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車在目前的法律屬性上并不明確。實(shí)際中他們往往在非機(jī)動車道上通行，如果以較快的速度通行，就可能對同樣在非機(jī)動車道行駛的人力自行車帶來影響；另一方面，作為非機(jī)動車管理的電動自行車，從現(xiàn)有法律規(guī)定上不需要騎行人擁有相關(guān)資格，同時也不要求投保相應(yīng)的保險，缺乏相應(yīng)的損害賠償保險機(jī)制。

4.交通警察針對電動兩輪車的執(zhí)法面臨困境

目前，大量超標(biāo)電動兩輪車上道路行駛，給作為末端管理的公安機(jī)關(guān)交通管理部門帶來了很大困惑。首先，道路上執(zhí)勤的交通警察不能直接確定這些車輛的法律屬性，在實(shí)踐中大部分被作為非機(jī)動車進(jìn)行對待，而一旦發(fā)生交通事故，交通管理部門往往需要對該車輛進(jìn)行鑒定，如鑒定意見認(rèn)定其為機(jī)動車，則會給交通事故的后期處理帶來較大困難；其次，大大增加了交通警察執(zhí)法的難度。電動兩輪車違法行為的大量出現(xiàn)和普遍存在，使得現(xiàn)場執(zhí)法的交通警察難以應(yīng)對，而基于機(jī)動車號牌的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，目前還無法有效監(jiān)控電動兩輪車的交通違法行為；再次，交通警察在處理涉及電動兩輪車的違法行為時，由于相關(guān)法律法規(guī)的不明確，多數(shù)當(dāng)事人都是從正式銷售渠道購買的有合格證的電動兩輪車，因而他們往往不認(rèn)可交通警察的執(zhí)法，妨礙交通警察執(zhí)法的行為時有發(fā)生。

依法規(guī)制電動兩輪車的對策建議

（一）立法方面

1.盡快完成與電動兩輪車相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)的修訂，同時注意標(biāo)準(zhǔn)間的銜接和一致性

在《道路交通安全法》已經(jīng)明確符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動兩輪車（電動自行車）為非機(jī)動車的法律地位的前提下，目前主要的問題和困惑在于，一是人們認(rèn)為制定于1999年的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999）需要修改；二是已經(jīng)制定的相關(guān)電動摩托車和電動輕便摩托車的標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)施。這兩個標(biāo)準(zhǔn)的不確定狀態(tài)，是導(dǎo)致目前電動兩輪車生產(chǎn)、銷售、使用、管理環(huán)節(jié)混亂的根本所在。

《道路交通安全法》將車輛分為機(jī)動車和非機(jī)動車，因此在交通工具的定性上采用的也是機(jī)動車與非機(jī)動車的二分法?；诖?，除自然意義的非機(jī)動車即以人力或者畜力驅(qū)動的交通工具外，相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)對上道路行駛的、以電驅(qū)動為能源的車輛作出明確規(guī)定和界分。一是法定意義上的非機(jī)動車

（符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車和殘疾人機(jī)動車輪椅車）；二是電動輕便摩托車和電動摩托車；三是電動汽車。

2.進(jìn)一步厘清中央和地方政府在管理電動自行車方面的權(quán)力

依照《道路交通安全法》第18條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車，只有經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。因此，在國家對涉及電動兩輪車的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都做出明確規(guī)定后，相關(guān)電動自行車管理的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多地屬于地方事權(quán)。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全工作的意見》（國發(fā)〔2012〕30號）中已經(jīng)明確要求省級人民政府制定電動自行車登記規(guī)定，因此建議各地人民政府在制定相關(guān)電動自行車登記規(guī)定時，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況明確當(dāng)?shù)氐碾妱幼孕熊囅嚓P(guān)管理規(guī)定，如懸掛號牌、設(shè)立電動自行車相關(guān)保險、規(guī)定過渡期以及設(shè)定電動自行車專用車道等。

（二）執(zhí)法保障

1.做好標(biāo)準(zhǔn)修訂和地方立法的準(zhǔn)備工作

應(yīng)做好標(biāo)準(zhǔn)修訂和地方立法的聽證及宣傳工作。各地政府在制訂相關(guān)電動自行車登記管理規(guī)定時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卦谟玫碾妱觾奢嗆嚨臄?shù)量和實(shí)際情況，制定合理的過渡政策和制度保障，以便實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

2.明確電動自行車生產(chǎn)、銷售等單位的責(zé)任并嚴(yán)格執(zhí)行

依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，“可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“由于銷售者的過錯使產(chǎn)品存在缺陷，造成人身、他人財(cái)產(chǎn)損害的，銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。銷售者不能指明缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者也不能指明缺陷產(chǎn)品的供貨者的，銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”“本法所稱缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險；產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)”。

據(jù)此，作為上道路行駛的非機(jī)動車的電動自行車首先應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，否則，由此造成的損害，相關(guān)的生產(chǎn)、銷售單位都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.明確交通警察針對電動兩輪車的執(zhí)法權(quán)力

交通警察擁有對上道路行駛的電動自行車進(jìn)行通行秩序管理、查處電動自行車交通違法行為的法律職責(zé)。這項(xiàng)職責(zé)的履行需要相應(yīng)的權(quán)力保障。建議賦予交通警察在現(xiàn)場對明顯不符合電動自行車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的“電動兩輪車”不屬于非機(jī)動車的裁定權(quán)；同時應(yīng)加強(qiáng)對電動自行車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為處罰的執(zhí)行力度。隨著我國信用制度建設(shè)的推進(jìn)，建議將其納入征信體系，以此提高電動自行車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為的成本，提高其守法意識，保證道路交通安全與暢通。

電動兩輪車管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。一方面既要滿足我國當(dāng)前道路交通參與者的實(shí)際需求，另一方面還應(yīng)遵循安全與效率兼顧的道路交通原則。因此，在目前的情勢下，首先應(yīng)盡快修訂完成與電動兩輪車相關(guān)的各種標(biāo)準(zhǔn)，明確不同電動兩輪車的法律屬性——非機(jī)動車、電動輕便摩托車和電動摩托車；其次，各地政府應(yīng)加大工作力度，立法明確作為非機(jī)動車的電動自行車的登記管理規(guī)定；再次，切實(shí)明確電動自行車生產(chǎn)、銷售、管理各個職能部門的職責(zé)，并保證在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)職能的有效銜接；最后，加強(qiáng)對電動自行車交通違法行為懲罰的執(zhí)行力度，確實(shí)做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，才能真正實(shí)現(xiàn)對電動自行車的綜合有效治理，做到電動自行車產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展與保障道路交通安全的兼顧。