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漓江流域竹筏旅游安全管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

徐葦葦 楊?yuàn)檴?/p>

漓江流域竹筏旅游安全是漓江旅游發(fā)展的生命線，影響著竹筏旅游活動(dòng)的順利開展，也影響著桂林旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)分析漓江流域竹筏旅游安全管理現(xiàn)狀，提出漓江流域竹筏旅游安全管理的對(duì)策建議，為進(jìn)一步促進(jìn)漓江流域竹筏旅游健康、持續(xù)發(fā)展提供若干參考借鑒。

漓江流域 竹筏旅游 安全管理

一、前言

漓江作為桂林的名片，在桂林旅游業(yè)的發(fā)展中占有重要的地位。隨著桂林旅游業(yè)的快速發(fā)展，漓江流域每年接待游客量不斷增加，尤其以竹筏旅游發(fā)展最為泛濫。作為漓江流域頗具當(dāng)?shù)靥厣闹穹ぢ糜雾?xiàng)目，在帶來(lái)可觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的同時(shí)，也帶來(lái)了諸多方面的問(wèn)題，安全事故頻發(fā)、安全形勢(shì)較為嚴(yán)峻。降低漓江流域竹筏旅游安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化安全監(jiān)管，消除安全隱患，保障游客安全，實(shí)現(xiàn)漓江水上游覽的可持續(xù)發(fā)展已成為備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注并亟待解決的問(wèn)題。

二、漓江流域竹筏旅游安全管理現(xiàn)狀

（一）漓江流域竹筏旅游安全管理取得的成績(jī)

（1）竹筏旅游管理制度逐漸健全。為加強(qiáng)對(duì)漓江流域竹筏營(yíng)運(yùn)水域的監(jiān)督管理力度，相關(guān)部門專門制定了相關(guān)的旅游安全管理規(guī)定、制度、辦法或標(biāo)準(zhǔn)等。如，2012年2月，廣西海事局出臺(tái)《廣西桂林漓江排筏航行安全監(jiān)督管理辦法（暫行）》，其目的是加強(qiáng)桂林漓江竹筏航行安全監(jiān)督管理，維護(hù)漓江通航秩序；同年4月，廣西船舶檢驗(yàn)局組織編制《漓江游覽排筏檢驗(yàn)暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確了竹筏構(gòu)造、材料及技術(shù)要求，乘客定額及設(shè)備配備方面的具體規(guī)定；7月，桂林海事局聯(lián)合公安、交通等部門聯(lián)合頒布《桂林市漓江風(fēng)景名勝區(qū)排筏載客營(yíng)運(yùn)管理辦法》和《漓江景區(qū)排筏公司化營(yíng)運(yùn)管理方案》，提出漓江竹筏載客營(yíng)運(yùn)采取限區(qū)域、限數(shù)量、限時(shí)段，以及實(shí)行公司化運(yùn)作模式，明確了各地政府及海事、交通等部門在竹筏載客營(yíng)運(yùn)管理方面的職責(zé)，就對(duì)竹筏營(yíng)運(yùn)管理公司的責(zé)任和義務(wù)做出明確規(guī)定，從政府層面上深化漓江流域竹筏安全管理規(guī)范。

（2）竹筏旅游現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管逐步強(qiáng)化。近年來(lái)，桂林市海事局聯(lián)合相關(guān)部門加大執(zhí)法力度，對(duì)排筏違規(guī)行為采取零容忍態(tài)度。2012年6月，桂林市海事局執(zhí)法大隊(duì)聯(lián)合桂林漓江海事處及陽(yáng)朔縣海事處組成執(zhí)法組，嚴(yán)厲打擊漓江竹筏超載、錯(cuò)峰期違法航行等違法行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在執(zhí)法檢查中，桂林海事局共糾正了排筏違規(guī)行為20余起，暫扣了違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的排筏4張，有力震懾了漓江排筏的違規(guī)行為。此外，還加大竹筏安全檢查力度，嚴(yán)防“三無(wú)”竹筏（無(wú)上崗證、無(wú)筏工證、無(wú)通行證）和“黑馬”竹筏。在各方的努力下，漓江流域發(fā)生的安全事故不斷下降，竹筏旅游安全形勢(shì)也趨于穩(wěn)定。

（3）竹筏旅游管理成效日益顯著。據(jù)桂林市發(fā)展和改革委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2011年就發(fā)生了排筏事件16起。為規(guī)范漓江流域竹筏旅游市場(chǎng)秩序，2012年《桂林市漓江風(fēng)景名勝區(qū)排筏載客營(yíng)運(yùn)管理暫行辦法》出臺(tái)，對(duì)漓江流域上的部分竹筏實(shí)行了“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一票證、統(tǒng)一售票、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算）管理。同年，漓江流域雁山區(qū)草坪鄉(xiāng)、陽(yáng)朔縣興坪鎮(zhèn)等竹筏旅游轄區(qū)分別成立了竹筏游覽公司，對(duì)竹筏載客游覽進(jìn)行公司化管理。漓江流域陽(yáng)朔段竹筏的運(yùn)營(yíng)，通過(guò)系列整治、管理后，竹筏旅游得到快速發(fā)展，吸納了漓江兩岸6000多名村民參與竹筏旅游，竹筏旅游使漓江沿岸村民成為旅游活動(dòng)的參與者和受益者?？梢?jiàn)，竹筏旅游的統(tǒng)一規(guī)范管理，不僅“富民”，而且“保景”，為漓江竹筏旅游的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

（二）漓江流域竹筏旅游安全管理存在的不足

（1）安全意識(shí)有待提高。從近年來(lái)發(fā)生的竹筏旅游安全事故中可知，大部分是由于游客和筏工的安全意識(shí)薄弱引發(fā)的。一方面，旅游者為與漓江山水親密接觸，選擇站立在竹筏前端忘情戲水、拍照，不顧可能存在的安全隱患。同時(shí)，部分游客對(duì)自身的健康狀態(tài)認(rèn)識(shí)不足，不顧旅游服務(wù)人員的勸阻，強(qiáng)行參與竹筏旅游活動(dòng)，導(dǎo)致其在活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生意外事故。另一方面，漓江航區(qū)的筏工多為當(dāng)?shù)鼐用瘢m接受過(guò)相關(guān)管理部門組織的水上安全知識(shí)和技能培訓(xùn)，但不少筏工仍存在僥幸心理，安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較薄弱，且一些筏工存在疲勞、醉酒或帶病駕駛等現(xiàn)象，存在一定安全隱患。

（2）管理職責(zé)有待明確。漓江旅游航區(qū)的安全管理涉及到較多的行政職能部門與管理機(jī)構(gòu)，各部門在共同管理漓江流域旅游航區(qū)竹筏載客游覽安全上，承擔(dān)著不同的職能。然而，在漓江流域竹筏旅游安全管理過(guò)程中，各部門因職責(zé)劃分混亂，彼此之間溝通機(jī)制不暢，導(dǎo)致漓江流域竹筏旅游安全管理存在職能交叉重疊、多頭管理、職責(zé)和權(quán)限不清等問(wèn)題，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。一旦發(fā)生竹筏旅游安全事故，部門間存在推諉現(xiàn)象，在竹筏旅游安全管理中形成“各自為戰(zhàn)”的局面，造成管理不到位、管理失控或管理盲區(qū)，嚴(yán)重影響漓江竹筏旅游安全監(jiān)督與管理。

（3）設(shè)施設(shè)備有待完善。目前，漓江旅游航區(qū)內(nèi)的各游覽碼頭缺乏防擁擠分道設(shè)施、消防設(shè)施、碼頭護(hù)欄等基礎(chǔ)設(shè)施。實(shí)地走訪中，發(fā)現(xiàn)漓江“精華游”楊堤到興坪段的楊堤景區(qū)碼頭、興坪景區(qū)幾大碼頭以及陽(yáng)朔縣城段碼頭，存在游客上筏等候區(qū)與當(dāng)?shù)卮迕裆唐肥圪u區(qū)混合使用，沒(méi)有專門供游客上、下竹筏的專用通道和設(shè)施等問(wèn)題，尤其是旅游旺季，經(jīng)常發(fā)生游客擁堵現(xiàn)象，且漓江水域與景區(qū)碼頭之間沒(méi)有防護(hù)欄隔離，存在一定安全隱患；此外，在航行區(qū)域的危險(xiǎn)地段沒(méi)有設(shè)置標(biāo)識(shí)或設(shè)置的標(biāo)識(shí)不夠醒目、合理，及竹筏部分發(fā)動(dòng)機(jī)老化，使竹筏在游覽過(guò)程中存在安全隱患。

（4）通航環(huán)境有待優(yōu)化。漓江流域通航環(huán)境較為復(fù)雜，受多種因素影響。一方面漓江旅游航區(qū)屬于中亞帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，竹筏旅游活動(dòng)的開展容易受到雷電大風(fēng)和強(qiáng)降雨、冰雹等天氣的影響。同時(shí)，漓江河道灘長(zhǎng)潭深，險(xiǎn)灘眾多，河谷窄且深，漓江航區(qū)環(huán)境十分復(fù)雜。另一方面漓江旅游航區(qū)排筏迅猛發(fā)展，導(dǎo)致了漓江通航環(huán)境惡化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年，在竹筏分布最集中的楊堤到興坪段有2000多張，短短的幾十公里河段，平均1公里水域就有約70艘的竹筏航行在狹窄的航道中，嚴(yán)重妨礙了游船的正常航行；同時(shí)部分竹筏還隨意出入主航道、隨意轉(zhuǎn)彎調(diào)頭、橫穿航道、甚至是在道窄灘險(xiǎn)的區(qū)域和正常航行的游船爭(zhēng)搶航道，導(dǎo)致漓江航區(qū)竹筏安全事故頻頻發(fā)生；2014年，漓江竹筏發(fā)展到3000多條，漓江航區(qū)竹筏密度及航道承載壓力都在增大，導(dǎo)致漓江通航環(huán)境的進(jìn)一步惡化，增加發(fā)生安全事故概率。

三、漓江流域竹筏旅游安全管理的對(duì)策及建議

（一）加大宣傳教育力度，提高安全意識(shí)

管理部門應(yīng)加大對(duì)竹筏旅游安全的宣傳力度，強(qiáng)化對(duì)旅游者竹筏旅游安全的教育，提高旅游安全意識(shí)。一是可以通過(guò)制作竹筏旅游安全教育專題片或公益廣告劇，利用電視、旅游網(wǎng)站、微博、微信等途徑多層面、多角度、全方位地對(duì)漓江竹筏旅游安全進(jìn)行大力宣傳；以及在碼頭或竹筏上設(shè)置安全警示或懸掛安全標(biāo)語(yǔ)等，通過(guò)不斷的視覺(jué)提示來(lái)強(qiáng)化游客的安全意識(shí)，或在竹筏上設(shè)置警戒繩和警示牌。二是通過(guò)定期開展安全法律法規(guī)、安全理論和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)或講座，端正公司管理人員的安全意識(shí)，強(qiáng)化筏工的安全意識(shí)。第三，加強(qiáng)旅游竹筏的演習(xí)，通過(guò)定期開展水上救援、救護(hù)、規(guī)范操作等方面的應(yīng)急演練，切實(shí)提高筏工的水上救援和安全應(yīng)急處置能力。

（二）健全安全管理體制，落實(shí)安全責(zé)任

根據(jù)竹筏旅游發(fā)展現(xiàn)狀及竹筏旅游管理部門設(shè)置情況，構(gòu)建以旅游安全政策與法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全防控、旅游安全救援、旅游保險(xiǎn)等五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)為主的安全管理模式，并重視對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的分析、調(diào)整和完善，有助于實(shí)現(xiàn)竹筏旅游活動(dòng)的安全開展、漓江流域竹筏旅游業(yè)得以正常運(yùn)作。建立健全漓江流域竹筏旅游安全管理體制，重點(diǎn)在于建立明確的竹筏旅游安全管理責(zé)任制度，督促有關(guān)部門落實(shí)安全事故防范措施。通過(guò)實(shí)行分級(jí)管理，落實(shí)安全管理屬地管理職權(quán)和責(zé)任，對(duì)海事、旅游、安監(jiān)等職能部門的職責(zé)進(jìn)行明確，落實(shí)崗位責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)各部門互相配合、加強(qiáng)溝通、密切協(xié)作，以聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理、專項(xiàng)整治等形式，形成合力，加大對(duì)漓江竹筏旅游航區(qū)違法行為的查處、監(jiān)管力度，減少并杜絕竹筏旅游違章經(jīng)營(yíng)行為，切實(shí)防范竹筏旅游安全事故發(fā)生。

（三）增加安全資金投入，完善設(shè)施設(shè)備

充足的資金投入是漓江竹筏旅游安全管理全面開展的前提。當(dāng)?shù)卣诖罅?zhēng)取竹筏旅游安全管理專項(xiàng)資金支持的同時(shí)，還可通過(guò)股份制或基金化方式，拓寬和健全融資渠道，為完善漓江流域竹筏旅游安全設(shè)施設(shè)備，促進(jìn)其全面持續(xù)發(fā)展提供資金保障。漓江景區(qū)管理委員會(huì)、竹筏公司等相關(guān)管理部門應(yīng)根據(jù)桂林市漓江風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，將旅游竹筏碼頭的建設(shè)納入漓江旅游發(fā)展規(guī)劃之中，加大資金投入，加快推進(jìn)竹筏碼頭建造、維護(hù)。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)竹筏航區(qū)內(nèi)助航設(shè)施、救援設(shè)施、監(jiān)控等配套設(shè)施建設(shè)的資金投入，完善漓江流域竹筏旅游安全設(shè)施設(shè)備，即時(shí)、迅速地解決竹筏旅游運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的安全隱患。

（四）優(yōu)化竹筏通航環(huán)境，做好安全預(yù)警

漓江水域環(huán)境復(fù)雜，對(duì)漓江航區(qū)旅游竹筏的安全航行有著極大影響。因此，相關(guān)管理部門對(duì)通航水域進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)量，提前了解航道通航狀況，并將有關(guān)信息、情況及時(shí)通報(bào)給竹筏管理公司，以便其采取相應(yīng)的封航管制，嚴(yán)防竹筏冒險(xiǎn)航行等預(yù)防措施。同時(shí)，對(duì)航區(qū)重點(diǎn)區(qū)域或危險(xiǎn)區(qū)域則需按照屬地管理原則，深入開展旅游航區(qū)地質(zhì)災(zāi)害隱患排查，尤其將地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)、易發(fā)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)作為防范重點(diǎn)，加強(qiáng)安全預(yù)警管理，在安全隱患尚未發(fā)生前就進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，以識(shí)別出潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況，切實(shí)落實(shí)地質(zhì)災(zāi)害防治措施，避免事故發(fā)生，為竹筏旅游的安全有序開展?fàn)I造良好的通航環(huán)境。

（作者單位：桂林理工大學(xué)）

本文系廣西安監(jiān)局2014年安全生產(chǎn)科技項(xiàng)目：漓江流域竹筏旅游安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與監(jiān)管機(jī)制研究（GXAJ201402）的階段性成果。

徐葦葦（1987-），女，湖南新寧人，教師，碩士，研究方向：旅游安全管理；楊?yuàn)檴櫍?985-），女，河南舞鋼人，講師，碩士，研究方向：旅游人類學(xué)。