蔡繼明

在深化“三塊地”改革的同時(shí)，也需要將農(nóng)地承包制度改革納入其中，從而推進(jìn)全方位土地制度改革

在2016年3月全國“兩會”期間，針對“三塊地改革試點(diǎn)”彼此割裂、城鄉(xiāng)分離的狀況，我曾提出“推進(jìn)三位一體城鄉(xiāng)互動(dòng)的土改建議”（詳見《財(cái)經(jīng)》2016年第17期“土改須‘三位一體‘城鄉(xiāng)互動(dòng)”）。最近，中央已批準(zhǔn)把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，但宅基地制度改革仍維持在原15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

考慮到“三塊地”改革中，關(guān)鍵是縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，以滿足城市建設(shè)和發(fā)展中對非公共利益的土地需求，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%-80%是宅基地，如果宅基地流轉(zhuǎn)只限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，少量的經(jīng)營性建設(shè)用地入市不足以構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。另一方面，限制農(nóng)地入市，城市的土地供給由政府獨(dú)家壟斷，使市場不能在土地資源配置中起決定性作用，也就不能緩解一線城市土地供不應(yīng)求房價(jià)飛漲、而三四線城市住房閑置、空城鬼城頻生的局面。

所以，“三位一體、城鄉(xiāng)互動(dòng)”的土改還有待于進(jìn)一步深化。

應(yīng)允許宅基地外部流轉(zhuǎn)

根據(jù)《憲法》，中國土地實(shí)行國家所有和集體所有兩種公有制，土地所有權(quán)本身不能買賣，但土地使用權(quán)可以依法有償有期出租出讓。國有建設(shè)用地，除了公益性用地，無論是工業(yè)用地還是商業(yè)用地和商品房用地，都是通過招拍掛進(jìn)入一級市場的，為什么對農(nóng)村集體土地入市僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地呢？

如果城市工業(yè)用地、商業(yè)用地和非保障性住宅用地使用權(quán)可以在二級市場上轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中的宅基地則不允許進(jìn)入市場，何以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，又何談同等入市、同權(quán)同價(jià)。這里顯然還是存在著對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視。

我認(rèn)為，要做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)，應(yīng)該將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：在城市，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地;在農(nóng)村，除了農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設(shè)用地（包括農(nóng)民個(gè)體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營性建設(shè)用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。按照這種劃分，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括非自住性宅基地）應(yīng)該與國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

進(jìn)一步說，國有建設(shè)用地使用權(quán)既可以通過招拍掛的方式出租出讓給所有中國公民，也可以出租出讓給外資企業(yè);城市住宅既可以賣給城市居民，也可以賣給進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，還可以賣給來華工作和定居的外國人，這些住宅連同其國有宅基地使用權(quán)，均可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，為什么農(nóng)村的住房連同其集體宅基地使用權(quán)就不能出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民呢？以宅基地是集體財(cái)產(chǎn)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”的理由來限制其流轉(zhuǎn)顯然是站不住腳的。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)是農(nóng)民個(gè)人的，作為《物權(quán)法》所保護(hù)的用益物權(quán)，農(nóng)民有權(quán)出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租用宅基地建房，是有償有期、共享共贏的，是農(nóng)民土地權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，是農(nóng)民獲得唯一財(cái)產(chǎn)收入的渠道，不僅對集體土地所有權(quán)沒有任何侵害，反而有利于改善城鄉(xiāng)居民收入分配關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，何樂而不為呢？

小產(chǎn)權(quán)房合法化順理成章

《憲法》第十條第二款規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收或征用農(nóng)民的土地，而無論城市還是農(nóng)村的住宅建設(shè)用地，均屬于非公共利益用地，按照《憲法》本不該由政府征收為國有土地。從這點(diǎn)來看，農(nóng)民直接在集體建設(shè)用地上興建商品房并不違反《憲法》。

這類小產(chǎn)權(quán)房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房，從而提高了容積率而產(chǎn)生的，或者是村集體通過整合集體建設(shè)用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節(jié)省出來的集體土地上建設(shè)的。既然法律認(rèn)可的集體建設(shè)用地是為了增加農(nóng)民（包括集體）的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民用于房地產(chǎn)開發(fā)獲得更高收入呢？既然國有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私人乃至外資企業(yè)，同時(shí)也允許農(nóng)民住宅作為私有財(cái)產(chǎn)出售，為什么不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給集體以外的單位或個(gè)人，從而帶來更高的收入呢？

對于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對待。要從解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之日起畫一條線：此前為歷史問題;此后為現(xiàn)實(shí)問題。對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規(guī)模不大，尚能以較低成本恢復(fù)成耕地的，就堅(jiān)決拆除;如果規(guī)模很大并已投入使用多年，即使付出較高成本，也很難再恢復(fù)成耕地的，拆除這類小產(chǎn)權(quán)房不僅得不償失，而且會引發(fā)較大的社區(qū)矛盾，同時(shí)要考慮到，如此大規(guī)模和長時(shí)間的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以成為事實(shí)，當(dāng)?shù)卣欢ㄘ?fù)有不作為的責(zé)任。所以，通過對當(dāng)?shù)卣⒎康禺a(chǎn)商、小產(chǎn)權(quán)房購買者以及農(nóng)村集體土地所有者一定的處罰，同樣可以將這類小產(chǎn)權(quán)房合法化。但是，對于現(xiàn)實(shí)問題，一定要嚴(yán)懲不貸。否則，政府將失去公信力，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度就會流于形式。

在城中村和部分棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國有，而應(yīng)該按照十八屆三中全會的精神，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)，從而讓這些土地的所有者公平分享城鎮(zhèn)化成果。

近些年來，為了緩解城市建設(shè)用地的緊張狀況，國土部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，基本做法是偏遠(yuǎn)農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，然后將其建設(shè)用地指標(biāo)平移到相關(guān)的城市，由政府將城市周邊相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)地征收為國有城市建設(shè)用地。

這種做法一方面緩解了城市建設(shè)用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民在一定程度上分享了工業(yè)化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關(guān)公益性征地的原則（因?yàn)槠渲薪^大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也與十八屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的精神相悖。

建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行交易。

三權(quán)分置的正負(fù)效應(yīng)

最近中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》）。根據(jù)《意見》要求和中央全面深化改革的精神要完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)，充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，就必須把農(nóng)地制度改革納入到“三位一體”改革試點(diǎn)中去，從而推進(jìn)“四位一體”城鄉(xiāng)互動(dòng)的全方位土地制度改革。

根據(jù)《意見》，農(nóng)村土地三權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)能如下：

所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

承包權(quán)人對承包地享有占有、使用和收益的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益;有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，有權(quán)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。

經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

上述“三權(quán)分置”，順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，以及繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

但是，將分離后的承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得承包本集體的土地，而農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，這些規(guī)定又在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

需要特別指出的是，中國的土地公有制決定了所謂土地流轉(zhuǎn)或土地市場的交易（包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔(dān)保），都只限于土地使用權(quán)。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農(nóng)村集體土地的承包只限于本集體內(nèi)部成員呢？更何況在依法自愿公平競爭的市場上，這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，既不會改變土地公有的性質(zhì)，又能使交易各方共贏多贏，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，何樂而不為呢？

承包制改革應(yīng)在原基礎(chǔ)上推進(jìn)

《意見》指出，在完善“三權(quán)分置”過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶的各項(xiàng)權(quán)能，完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)，形成可推廣、復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和承包權(quán)退出等方面的具體辦法。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》（下稱《承包法》）并沒有排除集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，也沒有排除農(nóng)村集體成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體之外的人員?！段餀?quán)法》的相關(guān)條款也明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)屬于《物權(quán)法》保護(hù)的用益物權(quán)，而用益物權(quán)人有權(quán)對其所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，并規(guī)定農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人。

應(yīng)該說上述這些法律條款都是堅(jiān)守土改“三條底線”的。根據(jù)《意見》的要求和十八屆三中全會全面深化改革的精神，無疑應(yīng)該在現(xiàn)行《承包法》和《物權(quán)法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大改革的力度，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)能，并通過改革試點(diǎn)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，而不應(yīng)該從原有合理的法律規(guī)定倒退。

首先，政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄承包權(quán)。如《承包法》第二十六條第二款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這是因?yàn)椋r(nóng)民工進(jìn)城首選的是設(shè)區(qū)（地級）以上的大城市，而要求全家遷入城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構(gòu)建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應(yīng)該探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機(jī)制，從而鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款正是需要總結(jié)農(nóng)地“三權(quán)分置”經(jīng)驗(yàn)而加以修改的。

其次，政府也不能限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，而應(yīng)按照《承包法》第三十三條所強(qiáng)調(diào)的，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛、有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免。由此必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排應(yīng)該順應(yīng)這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

最后，我們既不能單純地指望由所謂“386199部隊(duì)”去推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也不能期待那些半城市化的農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工再大批量回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，不僅需要有農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)專業(yè)知識和立志從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代農(nóng)民，還需要大量的城市資本、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才下鄉(xiāng)，需要培育大量的農(nóng)業(yè)企業(yè)家和農(nóng)民企業(yè)家。為適應(yīng)這一需要，農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)也不能只限于農(nóng)村，還應(yīng)面向城市工商資本。只有逐步建立和完善全國統(tǒng)一的農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)（即地租）才能降低到足以保證工商資本以及種田大戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)獲得合理利潤。也只有這樣，18億畝耕地紅線才不會出現(xiàn)大量的撂荒拋荒，糧食安全才能真正得到保障。

“三塊地”與“三權(quán)分置”

試點(diǎn)可同步

為了盡快構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)地在更大范圍更大程度上流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，從而在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

除了前述“三塊地”要打通，形成三位一體城鄉(xiāng)互動(dòng)的態(tài)勢，建議在現(xiàn)有的33個(gè)縣市區(qū)土改試點(diǎn)中選擇若干封閉區(qū)域，全面放開土地價(jià)格，讓土地價(jià)格不僅調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地在工業(yè)、商業(yè)、住宅之間的配置，而且調(diào)節(jié)農(nóng)村住宅用地在城鄉(xiāng)之間的配置;不僅調(diào)節(jié)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而且調(diào)節(jié)農(nóng)地承包權(quán)在自覺自愿前提下在村落之間和城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，從而真正讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。

只有通過市場形成相對合理的土地比價(jià)，政府才能根據(jù)土地市場價(jià)格及時(shí)調(diào)節(jié)不同領(lǐng)域土地的供給：對土地供不應(yīng)求導(dǎo)致地價(jià)房價(jià)過高的地區(qū)和行業(yè)，增加土地的供給，對土地供過于求乃至出現(xiàn)大量土地閑置、土地流拍、房地產(chǎn)庫存增加、空城鬼城頻現(xiàn)的地區(qū)和行業(yè)，減少土地的供給;為已經(jīng)進(jìn)城落戶并愿意放棄農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶提供有償退出的機(jī)制，為繼續(xù)務(wù)農(nóng)的專業(yè)大戶擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的空間，為擁有大量小產(chǎn)權(quán)房和閑置宅基地的農(nóng)戶拓寬財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

總之，政府要在土地資源配置中更好地發(fā)揮作用，必須通過“四位一體”名副其實(shí)的市場化配置土地資源的改革試點(diǎn)，形成合理有效的土地價(jià)格參照系，才能為以后全面鋪開土地制度改革提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

從現(xiàn)在起到2017年底33個(gè)縣市區(qū)土改試點(diǎn)結(jié)束，只剩下一年多的時(shí)間了，到2020年底全面深化改革的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，適合新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的市場配置土地資源的制度基本形成，也還只有四年多的時(shí)間，這期間不僅要總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，更要花較多的時(shí)間修改和完善與之相關(guān)的法律、法規(guī)和政策。

所以，進(jìn)一步解放思想，消除疑慮，加大改革力度，全面推進(jìn)和深化上述“四位一體、城鄉(xiāng)互動(dòng)”的土地制度改革已經(jīng)刻不容緩。

作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，編輯：朱弢