姚穎

近幾年，緬甸研究在美國大熱。老牌名校如康奈爾大學(xué)重開緬甸語課，約翰·霍普金斯大學(xué)也設(shè)置了緬甸研究課程。應(yīng)該說在華盛頓關(guān)注的眾多地區(qū)和議題中，東南亞只是很小的一部分，尤其是與中東、東北亞等地區(qū)相比，因此緬甸算得上是近期“冷門爆熱”。

華盛頓眼中的緬甸

美國對緬甸的認識總體而言比較多元化。美國各界對緬甸的民主化和人權(quán)問題有諸多基本共識，但在具體問題上也有不可忽視的分歧。例如美國商界和人權(quán)組織對于美國是否應(yīng)該取消對緬經(jīng)濟制裁，持對立立場;軍方與國會對于是否應(yīng)該與緬甸軍隊展開合作，態(tài)度也不一致。

美國對緬甸的認識基于各種不同的信息源。作為政治核心的華盛頓，涉及緬甸的機構(gòu)除了政府部門或機構(gòu)如國務(wù)院、美國國際發(fā)展署之外，還有作為立法機構(gòu)的國會、做政策建議的智庫、多邊國際組織和作為大眾信息來源的媒體等。高校學(xué)者對于美國對緬政策也有影響。此外，華盛頓還是諸多對緬甸產(chǎn)生實際影響的國際組織總部所在地，如亞洲基金會、人權(quán)觀察組織、世界銀行、國際貨幣基金組織等。亞洲基金會長期關(guān)注緬甸，每年定期出版關(guān)于緬甸的政治或社會專題報告，世界銀行近年開始出版獨立的緬甸經(jīng)濟觀察報告。媒體則包括《外交學(xué)人》、《日經(jīng)亞洲評論》、《紐約時報》、《外交事務(wù)》等?！锻饨粚W(xué)人》和《紐約時報》有固定記者撰寫緬甸專題，《日經(jīng)亞洲評論》和《外交事務(wù)》則有不少知名學(xué)者不定期發(fā)表評論文章。商界中有美國緬甸商會、美國東盟商會等，它們都是利益攸關(guān)者，能通過游說影響美國對緬政策。

從美國出版的緬甸相關(guān)報告和一些研討會的內(nèi)容看，華盛頓主要從四個方面關(guān)注緬甸：民主化、人權(quán)、地緣政治、經(jīng)貿(mào)合作。民主化涉及的議題包括修憲、執(zhí)政能力建設(shè)、中央權(quán)力下放、軍隊職業(yè)化等。緬甸被美國視為“阿拉伯之春”以來民主轉(zhuǎn)型成功的典型案例，美國自認為在這個過程中扮演了重要角色。人權(quán)方面則關(guān)注法治建設(shè)、少數(shù)族群權(quán)利等，近期重點落在羅興亞人問題上。地緣政治方面，“中國因素”是不可回避的一個方面，促進緬甸進一步融入東盟共同體也是美國的關(guān)注點。由于美國財政部指定黑名單的嚴格限制，目前美緬兩國經(jīng)貿(mào)合作有限，但緬甸對美國商界而言是一個具有經(jīng)濟利益的潛在目標。

借用上一任美國駐緬甸大使米德偉的話，美中兩個大國在緬甸的競爭正在趨向零和博弈，美國的加入減弱了中國的影響，尤其是美國在緬甸邊境地區(qū)的存在讓中國不安。實際上，美國與緬甸關(guān)系正?；玫搅酥袊膸椭凸膭?。雖然北京一直在建議緬甸緩和與西方的關(guān)系，減少對中國的依賴，但緬甸的變革已超出北京可以接受的程度。米德偉的看法具有代表性，華盛頓一些人認為中美在緬甸難以實現(xiàn)合作，因為兩個國家目標重合的地方不多。

這種競爭關(guān)系不僅僅體現(xiàn)在緬甸國家內(nèi)部，還體現(xiàn)在緬甸在東盟所持立場上受到中美的壓力，尤其是在南海問題上。但這方面緬甸顯然處理得非常精巧，沿襲了其一貫中立的外交立場。

華盛頓十分清楚地認識到，對于緬甸而言，與中國的關(guān)系是其所有雙邊關(guān)系中影響最廣最深的。緬甸新政府要想確保民主得到鞏固，面臨著不可回避的兩大挑戰(zhàn)，一是民族和解，二是經(jīng)濟發(fā)展，這兩點將成為民盟能否持續(xù)得到民眾支持的重要因素。而無論是民族和解還是經(jīng)濟發(fā)展，都少不了中國的參與。美國沒有出席2015年10月15日緬甸全國?；饏f(xié)議的簽定儀式也是出于避免惹怒中國的考慮。美國意識到，中國試圖提供的地區(qū)公共產(chǎn)品如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，對于緬甸未來經(jīng)濟發(fā)展不可或缺。但華盛頓也認為美國進入緬甸會讓緬甸減少對中國的依賴和畏懼，從而使緬甸成為在東盟當中對美國利益有促進作用的一個成員。

美國與緬甸的微妙關(guān)系

從1948年緬甸獨立至今，美緬關(guān)系并不穩(wěn)固，而是呈現(xiàn)出微妙多變的特點。美國對緬甸的外交政策基于美國在不同時期優(yōu)先考慮的外交目的以及對緬甸的戰(zhàn)略定位。美國并非歷來都反對軍政府、支持民選政府。在美蘇冷戰(zhàn)期間，“反共”在美國對外政策中比“民主化”或人權(quán)問題具有更高的優(yōu)先考量。吳努執(zhí)政的上個世紀50年代，美國對“反共”態(tài)度軟弱、無力穩(wěn)定緬甸亂局的民選政府并不看好。相反認為軍人對反共態(tài)度強硬、能維持政局穩(wěn)定，因而支持60年代奈溫領(lǐng)導(dǎo)的軍政府。美國對于緬甸中立的外交原則表示贊成，一方面，美向緬提供經(jīng)濟和軍事援助以使緬不倒向蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的共產(chǎn)主義陣營;另一方面暗中支持國民黨軍隊在緬北的活動。冷戰(zhàn)后期，反共已經(jīng)不再是美國外交的首要考量，美國與緬甸主要通過在金三角地區(qū)毒品控制的合作行動維持雙邊關(guān)系。

1988年8月8日緬甸綱領(lǐng)黨政府鎮(zhèn)壓學(xué)生運動是美緬關(guān)系一個重要轉(zhuǎn)折點，自此民主化和人權(quán)問題逐漸成為美國對緬政策的首要考慮。1991年昂山素季獲得諾貝爾和平獎并在西方世界產(chǎn)生巨大反響，美國國會關(guān)于制裁緬甸的聲音不絕于耳。1997年克林頓總統(tǒng)簽署了對緬制裁法案。這一時期，昂山素季是影響美國對緬甸政策的重要因素，她對美國公眾和國會的影響力、與第一夫人勞拉·布什的私人關(guān)系等對于促成美國制裁緬甸起到了直接作用。緬甸問題專家斯坦伯格稱，“在當代美國，沒有哪個外國人能像昂山素季一樣影響美國對一個國家的政策”。2003年小布什簽署《緬甸自由與民主法案》，加強了對緬制裁。2007年9月“袈裟革命”期間軍政府逮捕僧侶和學(xué)生，美國試圖在聯(lián)合國安理會強行表決緬甸問題決議，但由于中國、俄羅斯投反對票而未被通過。次年小布什政府對緬甸制裁進一步升級。

2008年以來，奧巴馬總統(tǒng)對美國的亞洲外交戰(zhàn)略進行了大調(diào)整，提出重返亞太戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的最初倡議者、美國前助理國務(wù)卿坎貝爾表示美國在緬甸的根本利益在于實現(xiàn)“一個統(tǒng)一、和平、繁榮、民主、尊重公民權(quán)利的緬甸”。前國務(wù)卿希拉里·克林頓在2010年后對緬甸采取“務(wù)實接觸”政策。2011年吳登盛政府治下，美緬關(guān)系得到明顯改善，主要體現(xiàn)在以下四個方面：政府高層互動增多;兩國交流機構(gòu)層次多元化;雙邊貿(mào)易明顯增多;雙邊與多邊援助和投資項目并舉。

首先，這五年間美國與緬甸的政治接觸愈發(fā)頻繁友善，美國到緬甸訪問的官員級別不斷提高。從議員到助理國務(wù)卿，到米德偉出任緬甸大使，美國對緬甸的外交關(guān)系逐漸制度化。2011年末希拉里到訪，2012年、2014年奧巴馬兩次訪緬，成為首位訪緬的在任美國總統(tǒng)。2013年吳登盛受奧巴馬邀請訪美并在聯(lián)合國發(fā)表演說，成為47年來首位對美國進行國事訪問的緬甸國家元首。

其次，兩國政府、軍方、官方機構(gòu)及非政府組織等不同層次的機構(gòu)合作多元化。美國與緬甸的智庫從2012年開始展開二軌對話，高校和民間組織的交流也逐步頻繁。更值得關(guān)注的是，美國與緬甸的軍事關(guān)系從2012年起也有了較大轉(zhuǎn)變。2012年美國邀請緬甸作為觀察員參與在泰國的美—泰金色眼鏡蛇聯(lián)合軍演，但由于美國國會的反對而未能實現(xiàn)。2014年時任美國國防部長哈格爾在夏威夷會見緬甸國防部長韋倫并討論了在非傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作。2014年美國國防部亞太事務(wù)助理部長施大偉在國會中強調(diào)兩國軍隊合作對于緬甸民主化的必要性。美國國防部在謹慎地與緬甸軍方合作，但暫時沒有考慮解除對緬武器禁運。

第三，美國逐步減少對緬甸的經(jīng)濟制裁，雙邊貿(mào)易逐年增多。除了翡翠和紅寶石之外，美國對緬的其他進口制裁基本都已取消。在2010年之前的五年，美緬貨物貿(mào)易額相當?shù)?，尤其是美國從緬甸的進口額一直維持在零的狀態(tài)，此后開始持續(xù)大幅增長。

最后，從援助和投資方面看，美國鼓勵其盟友和以美國為主導(dǎo)的多邊國際組織參與其中。日本、韓國、歐盟等在緬甸的經(jīng)濟援助項目蓬勃發(fā)展，國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署進入緬甸并開展調(diào)研和實施各類援助項目。

美國對緬甸的認識和政策是其國內(nèi)政治經(jīng)濟力量各方博弈的結(jié)果。維持在亞太地區(qū)的主導(dǎo)地位是目前美國亞太外交戰(zhàn)略的首要考慮，也是對緬政策的核心目標。盡管美國多次在各種場合強調(diào)美國重返亞太并不是為了“遏制中國”，但美國絕不會愿意看到中國在亞太地區(qū)的影響力增大到挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)地位的程度。尤其是在南海問題上，美國希望看到協(xié)商一致的東盟做出符合美利益的決策，自然也希望緬甸作為東盟的一員能在這一點上向菲律賓、越南等國靠攏。

（作者為清華大學(xué)發(fā)展中國家項目博士生）