○ 涂志明，龐中英

(1.江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江西 南昌 330022；2.中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院， 北京 100872)

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·學(xué)界觀察·

國際貧困對全球治理的影響〔*〕

○ 涂志明1，龐中英2

(1.江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江西 南昌 330022；2.中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院， 北京 100872)

貧困問題作為可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，日益成為全球治理的關(guān)注對象。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化的日益深入，貧困問題不僅沒有解決，反而呈現(xiàn)出地區(qū)不平衡、資源依附性強以及與沖突相關(guān)聯(lián)等新的特征。當(dāng)前全球貧困治理主要在貧困衡量標準、貧困治理規(guī)范以及國家能力三個方面存在問題。展望未來，有效的全球貧困治理應(yīng)立足于主體間關(guān)系，改革國際機構(gòu)向公平、公正、公開方向發(fā)展，建構(gòu)長期穩(wěn)定的制度框架和以主權(quán)國家為主體的多層治理體系。

國際貧困；全球治理；標準；國家；規(guī)范性

作為國際社會的關(guān)注焦點，減少貧困一直是世界經(jīng)濟發(fā)展的目標之一。隨著冷戰(zhàn)的終結(jié)，世界各國政治經(jīng)濟交流日益頻繁，全球化創(chuàng)造了史無前例的巨大財富和新機遇，同時也強化了部分矛盾和問題，其中貧困問題較為典型。

早在20世紀中期，世界各國便為消除或削減全球貧困制定了很多措施，其中就包括20世紀60年代的聯(lián)合國人權(quán)宣言和發(fā)展十年規(guī)劃(Development Decade)。然而，由于冷戰(zhàn)時期的美蘇對峙，此后基本上沒有出現(xiàn)任何類似聯(lián)合國十年規(guī)劃這樣的消除貧困的計劃。到了20世紀80年代，針對消除全球貧困的多邊努力基本停止，尤其是隨著里根和撒切爾夫人的上臺，新自由主義觀念及其政策大行其道，對全球貧困的治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。到了20世紀90年代，關(guān)于削減全球貧困的國際環(huán)境開始發(fā)生改變。冷戰(zhàn)的結(jié)束不僅讓世界安全形勢有了很大改善，也為貧困問題的解決創(chuàng)造了新的條件。1990年成為削減貧困和國際發(fā)展向前推進的分水嶺。這一年世界銀行出臺了《世界發(fā)展報告》(World Development Report)，該報告承認了經(jīng)濟改革的需要(尤其是針對女性的基礎(chǔ)教育問題)。更重要的是，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)《人類發(fā)展報告》的出臺，使人類發(fā)展的理念逐步深入國際社會當(dāng)中，從而為解決貧困的政策制定創(chuàng)造了有利條件。1995年，在聯(lián)合國的主導(dǎo)下，國際社會召開了一系列社會發(fā)展峰會，其中包括哥本哈根的世界社會發(fā)展峰會(World Summit on Social Development)和北京的聯(lián)合國第四次世界婦女大會。這標志著國際社會就減貧問題成為國際社會發(fā)展的重要障礙初步形成了共識。

2000年9月，聯(lián)合國千年峰會召開，各國領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商一致通過了《聯(lián)合國千年宣言》，并同意在減少極端貧困方面構(gòu)建新的全球伙伴關(guān)系，承諾到2015年將國際貧困水平在1990年貧困水平的基礎(chǔ)上降低一半，并就千年發(fā)展目標(MDGs)形成共識。然而，經(jīng)過十多年的發(fā)展，聯(lián)合國設(shè)定的削減貧困目標能否真正實現(xiàn)？同時，與國際貧困伴隨的一系列問題又給全球治理構(gòu)成何種影響？這些都成為備受關(guān)注的議題。

一、當(dāng)前國際貧困發(fā)展的現(xiàn)狀

冷戰(zhàn)結(jié)束后全球化的深入發(fā)展，不僅全球經(jīng)濟相互依賴趨勢加強，還出現(xiàn)了國家間經(jīng)濟發(fā)展高度不平衡的現(xiàn)象，國家間的財富和收入差異呈現(xiàn)擴大趨勢。不僅欠發(fā)達國家的貧困問題日益嚴重，甚至發(fā)達國家也出現(xiàn)了不同程度的貧困問題，貧富差距擴大化趨勢較為明顯。導(dǎo)致貧富差距擴大的原因不僅有國家自身經(jīng)濟發(fā)展及其結(jié)構(gòu)層面的問題，還包括2008年以來全球金融危機的深刻影響。根據(jù)世界銀行的報告文件，目前仍有10億人口處于極端貧困之中，全球有7億人生活在1.90美元/天的國際貧困標準線下，極端貧困現(xiàn)象仍然非常嚴重。其中大部分集中在撒哈拉以南非洲和南亞地區(qū)?！?〕同時，世界銀行行長金成勇(Jim Yong Kim)指出，隨著全球經(jīng)濟增長的下行壓力加大，以及大部分貧困人口仍生活在脆弱且充斥著沖突的國家之中，消除極端貧困仍然是個艱巨的任務(wù)。過去10年，亞太地區(qū)、南亞和撒哈拉以南非洲占據(jù)了全球貧困人口的95%。當(dāng)然，這一情況隨著全球化進程的拓展也在不斷變化。1990年，東亞地區(qū)居住著一半的全球貧困人口，另有15%生活在撒哈拉以南非洲。到2015年，這一情況發(fā)生了新的變化。撒哈拉以南非洲的貧困人口占據(jù)了全球的一半，而12%的貧困人口則生活在東亞。同時，根據(jù)世界銀行的預(yù)測數(shù)據(jù)，東亞和太平洋地區(qū)的貧困人口從2012年的7.2%下降到2015年的4.1%，拉美和加勒比地區(qū)的貧困人口從2012年的6.2%下降到5.6%，南亞則從18.8%下降到13.5%，撒哈拉以南非洲從2012年的42.6%下降到35.2%?！?〕

同時，根據(jù)聯(lián)合國2016年的《世界社會狀況報告綜述》，全球失業(yè)率仍將呈現(xiàn)增長態(tài)勢，由此帶來的貧困問題將嚴重阻礙發(fā)展中國家的發(fā)展。報告指出，全球失業(yè)人數(shù)從1995年的1.56億增長到2014年的2.01億，預(yù)計到2019年仍會繼續(xù)增加。而且，受2008年經(jīng)濟危機影響，失業(yè)的平均持續(xù)期還會增加。盡管國際社會在減貧方面取得了一定成績，但仍有一半的發(fā)展中國家的勞動者處于貧困(低于2美元/天)或接近貧困狀態(tài)(處于2美元/天—4美元/天之間)。而因貧困所導(dǎo)致的教育落后，使得2015年全球范圍內(nèi)5800萬小學(xué)適齡兒童和數(shù)千萬青少年處于失學(xué)狀態(tài)。〔3〕

圖1 全球貧困人口數(shù)據(jù)及其變化比率

數(shù)據(jù)來源：Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015.

除此之外，由其他非傳統(tǒng)安全問題衍生出的貧困現(xiàn)象也日益受到國際社會的關(guān)注。2001年9·11事件發(fā)生以后，值美國在歐亞大陸進行反恐戰(zhàn)略部署之際，國際社會對非傳統(tǒng)安全問題的關(guān)注愈加強烈，各國逐漸意識到貧困問題已成為恐怖主義產(chǎn)生的根源之一，〔4〕從而推動發(fā)達國家在關(guān)注自身政治經(jīng)濟發(fā)展的過程中，也要處理好貧困地區(qū)的發(fā)展問題，為自身的外部安全與穩(wěn)定創(chuàng)造必要條件。而且在全球熱點地區(qū)，沖突不僅源于地區(qū)內(nèi)的民族和宗教矛盾，還源自外部大國對地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的干涉?？梢哉f，沖突與貧困成為兩個相互推動的因素。貧困為沖突的爆發(fā)埋下了伏筆，而沖突與戰(zhàn)亂則進一步加劇了貧困。同時，值得關(guān)注的是，貧困還往往出現(xiàn)在那些自然資源較為豐富的國家。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2011年，生活在依托自然資源發(fā)展的國家和飽受沖突困擾的國家之中的貧困人口所占比重達到50%，其中在那些依靠木材、咖啡、石油出口達30%的自然資源型國家中，貧困現(xiàn)象更為普遍，約12%的全球貧困人口居住在世行認定的脆弱型和飽受沖突影響的國家?！?〕

圖2 全球貧困所占比集中的國家

數(shù)據(jù)來源：Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015.

近年來，主要大國對地區(qū)事務(wù)干涉力度加強，導(dǎo)致包括歐亞大陸在內(nèi)的許多地區(qū)發(fā)生嚴重的社會動蕩，所產(chǎn)生的大批難民無法獲得有效援助，處于極端貧困狀態(tài)中，這反過來又導(dǎo)致平民對政府產(chǎn)生嚴重的不滿情緒，引發(fā)更為激烈的社會沖突。以中東、北非為例，內(nèi)憂外患導(dǎo)致這些地區(qū)的國家貧困加劇、嚴重的社會動蕩和武裝沖突，再加上外部大國的介入，共同影響整個地區(qū)的安全與穩(wěn)定。2015年飽受地區(qū)戰(zhàn)亂和貧窮困擾的北非與中東難民不斷涌向歐洲，造成了史無前例的難民危機。而這一問題的導(dǎo)火索恰恰來自敘利亞及其周邊地區(qū)持續(xù)動蕩的安全局勢。這些來自周邊地區(qū)的難民大部分是由于生存環(huán)境嚴峻、生活成本增加、缺乏就業(yè)和求學(xué)機會以及國際援助的缺失等情況導(dǎo)致的?！?〕此外，聯(lián)合國難民署還指出，70%居住在黎巴嫩的敘利亞難民生活在黎巴嫩的貧困線以下(3.84美元/天)，90%存在嚴重的負債情況?！?〕因此，這些由難民危機和貧困問題產(chǎn)生的地區(qū)安全問題不但給地區(qū)發(fā)展構(gòu)成障礙，同樣還對歐盟地區(qū)產(chǎn)生外溢效應(yīng)，強化了歐盟主要國家在解決周邊問題層面上的分歧。

由此可以看出，當(dāng)前國際貧困問題存在的特點除了社會兩極分化、收入分配不均衡、社會經(jīng)濟和教育、健康環(huán)境不足之外，還體現(xiàn)在幾個方面：一是地區(qū)不平衡性，即貧困問題較嚴重的地區(qū)集中在撒哈拉以南非洲。盡管21世紀以來，隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展和新興經(jīng)濟體的崛起，全球貧困率有所下降，但地區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡的態(tài)勢決定了各地減貧的進程也具有不平衡性；二是貧困的資源依附性特征。即大部分貧困人口都處于資源較為豐富的地區(qū)，單一的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財富分配的不均衡導(dǎo)致了資源豐富的國家往往存在更為嚴重的貧富分化現(xiàn)象；三是貧困與地區(qū)沖突的關(guān)聯(lián)性。這包括兩個層面，一方面，地區(qū)內(nèi)部嚴重的民族、宗教和社會矛盾所導(dǎo)致的沖突對貧困問題的影響；另一方面，具有豐富資源的地區(qū)存在嚴重沖突，不僅是由地區(qū)內(nèi)部矛盾所致，很大程度上還在于地區(qū)外部大國的干涉。

二、國際貧困治理過程中的問題

前述對國際貧困現(xiàn)狀的闡述所體現(xiàn)出的諸多問題之所以如此嚴重，關(guān)鍵原因在于關(guān)于國際社會就全球貧困治理沒有形成共識。無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，各自面對的具體環(huán)境和利益訴求都有很大差異，尤其是新興經(jīng)濟體和廣大欠發(fā)達國家之間的發(fā)展不平衡導(dǎo)致了國際社會不得不時刻調(diào)整其貧困治理的理念和實踐。筆者認為，目前，全球貧困治理過程中存在的復(fù)雜問題大致可以歸為三個主要方面：評估/衡量尺度、規(guī)范性、國家及其能力。其中被歸入到評估/衡量尺度中的問題指的是定義貧困的標準是什么、以什么樣的標準或尺度可以恰當(dāng)?shù)睾饬繃H貧困；被歸入到規(guī)范性的問題主要是指扶貧過程中國際機構(gòu)發(fā)揮著什么樣的作用，以及機構(gòu)的代表性如何；國家及其能力則指的是如何處理好貧困治理過程中產(chǎn)生的國際機構(gòu)與國家主權(quán)之間的矛盾，以及國家如何貫徹國際機構(gòu)的安排。

(一)貧困的衡量標準

貧困問題的衡量標準主要包括貧困自身的定義標準與衡量貧困的標準。

第一，關(guān)于貧困的定義問題。由于貧困大都根據(jù)收入標準進行界定，所以對貧困的定義一般而言會受到經(jīng)濟增長和收入不平等的影響，這就要求在分析不同國家的具體貧困情況時，對如何減貧進行區(qū)別對待。盡管單純依據(jù)經(jīng)濟和收入構(gòu)成能夠?qū)κ欠裥纬韶毨КF(xiàn)象產(chǎn)生直觀的眼球效應(yīng)，但社會的動態(tài)性發(fā)展決定了貧困的物質(zhì)性構(gòu)成具有很大缺陷。除了占有不平等的生產(chǎn)要素(如自然資源、人力資本等)所產(chǎn)生的收入差距和貧困外，還包括控制諸如教育、社會福利等軟性資源所產(chǎn)生的貧困現(xiàn)象。由此產(chǎn)生的貧困問題使得社會部分群體會對弱勢人群產(chǎn)生排斥心理，社會排斥和歧視相應(yīng)地會把貧困人口排除在土地、勞動力和信貸市場之外。〔8〕可以說，獲取基本社會服務(wù)所產(chǎn)生的“機會貧困”也應(yīng)該對貧困的衡量標準同樣具有重要意義。因此，貧困是個多維度的問題，不僅需要通過收入衡量標準給予解釋，還需要通過非收入衡量標準進行評估。

第二，貧困的衡量標準問題。世界銀行在對主要國家購買力平價計算的基礎(chǔ)上，于1980年開始使用“1美元/天”作為極端貧困線的計算標準，并在1985年使用佩恩表(Penn World Tables)對國際價格進行量化比較，〔9〕從而方便統(tǒng)計。然而，1993年世界銀行卻編制了新的國際比較計劃(International Comparisons Project)，并從2001年開始將其作為極端貧困的基礎(chǔ)衡量方法。所以，20世紀80年代和90年代使用的是兩種不同的計算方法。而在貧困標準沒有發(fā)生變化、統(tǒng)計方式卻發(fā)生改變的前提下，很容易給貧困的衡量帶來偏見。隨著商品市場的自由化，發(fā)展中國家國內(nèi)商品的價格已經(jīng)上漲到世界市場的水平，1美元/天的標準已經(jīng)缺乏合理的基礎(chǔ)。〔10〕此后，進入21世紀，隨著世界經(jīng)濟的高速發(fā)展和新興經(jīng)濟體的崛起，世界銀行根據(jù)主要國家消費水平和商品價格的變化，按照新的購買力平價數(shù)據(jù)和當(dāng)時15個最窮國的國家貧困線的平均值，于2008年將國際貧困線上調(diào)到1.25美元/天。

隨著國際貧困率的逐步下降，2015年世界銀行根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長新趨勢，按照購買力平價計算將國際貧困線標準從此前的1.25美元/天上調(diào)到1.9美元/天。

第三，在衡量貧困標準的過程中，世界銀行對購買力平價的計算也存在一定缺陷。購買力平價原則上是國家間衡量貧困的有效方式，因為它考慮了國家間購買力的差異。但是，組成購買力平價的一籃子商品在衡量貧困方面顯得并不合適。如果貧困能夠較為全面地得到衡量，那么同樣商品的購買力就是關(guān)鍵問題。但是，在確定生活調(diào)整成本的時候，世界銀行依靠的是有選擇性的商品數(shù)據(jù)，其中大多數(shù)商品是窮國沒有消費的。此外，這種缺陷可能隨著時間的發(fā)展日益加劇，從而導(dǎo)致世界銀行對貧困的長期發(fā)展趨勢做出不恰當(dāng)?shù)脑u估。

第四，發(fā)達國家的貧困標準。盡管國際社會更多關(guān)注的是欠發(fā)達國家的貧困問題，但是發(fā)達國家的貧困現(xiàn)象所產(chǎn)生的影響仍然不可忽視。在這方面，不論是聯(lián)合國開發(fā)計劃署，還是世界銀行，都未承認西歐和北美國家貧困問題的存在。同時，“1.9美元/天”的標準和西方政府使用的計算方法存在沖突，這些國家通常會在自己國內(nèi)對貧困加以定義，并進行數(shù)據(jù)衡量。在西方國家，衡量貧困的方法是在滿足基本消費(如衣食住行，教育、健康)基礎(chǔ)上的家庭開支的最低水平。以美國為例，社會保障總署(Social Security Administration，SSA)早在20世紀60年代便設(shè)定了“貧困門檻”?！?1〕對于一個四口之家而言，1996年貧困門檻是16036美元，該數(shù)字換算成人均收入則是11美元左右(約為10.98美元一天，相對應(yīng)的世界銀行用于發(fā)展中國家的標準是1美元1天)?！?2〕

所以，不管是聯(lián)合國開發(fā)計劃署還是世界銀行都沒有對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的貧困線進行比較。毫無疑問，這種比較才是貧困衡量過程中產(chǎn)生困境的根源，因為國際組織對第三世界國家的貧困指標在某些方面比美國、加拿大和歐盟的官方貧困線還要低。如果將美國的方法應(yīng)用于發(fā)展中國家，那么絕大多數(shù)人口都將被劃入“貧困”一類。世界銀行毫無疑問會認為西方的標準和對貧困的定義不適用于發(fā)展中國家。然而，作為一個全球性的問題，貧困治理就不僅僅是針對欠發(fā)達國家，一定程度上還包括了發(fā)達國家在內(nèi)。因此，如何處理好雙重衡量標準也會對全球貧困治理構(gòu)成影響。

(二)貧困治理的規(guī)范性問題

在對貧困治理的規(guī)范性問題進行分析的過程中需要注意一個問題，即全球貧困治理并不局限于某個單一的領(lǐng)域。借助那些通行于正式的制度安排空隙之間的機制，對涉及到人類安全的問題加以解決。也就是說，貧困與不平等問題的互動并不能局限于國際層面上正式的公共機構(gòu)。其他全球治理的形式，諸如混合型的行為體集團和治理網(wǎng)絡(luò)、非正式的政策安排，以及私人部門的介入也會有助于處理減少貧困問題，改善不平等，并在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。〔13〕在這個意義上，對貧困的全球治理可以沿著兩條路線展開，即以世界銀行和國際貨幣基金組織(IMF)為代表的公共機構(gòu)和以公司、非政府組織(NGO)為代表的非正式安排。而當(dāng)前對貧困的全球治理進程恰恰是由IMF、世界銀行這類政府間機構(gòu)所主導(dǎo)，從而將貧困的治理局限在政府間機構(gòu)主導(dǎo)的狹小范圍內(nèi)。因此，從多元化治理的角度來看，貧困的全球治理進程在國際層面上還有很長一段路要走。

其次，從正式的機構(gòu)來看，IMF和世界銀行也存在諸多缺陷。雖然IMF和世界銀行是貧困問題的全球治理結(jié)構(gòu)的中心，它們主導(dǎo)著主流的發(fā)展政策，但是必須指出的是它們通過政策指導(dǎo)過程在促進與惡化貧困、不平等方面有很大責(zé)任。1996年IMF發(fā)起了重債窮國計劃(Heavily Indebted Poor Countries，HIPC)，該計劃要求所有希望減免債務(wù)的低收入債務(wù)國從減少貧困與增長基金(Poverty Reduction and Growth Facility，PRGF)中借款，且必須遵循減少貧困戰(zhàn)略文件(Poverty Reduction Strategy Paper，PRSP)的原則。國際機構(gòu)的這些借款協(xié)議包括了嚴格的“條件”：只有在政府遵守結(jié)構(gòu)性調(diào)整改革的前提下才能給予資金援助。那些拒絕國際貨幣基金組織修正性政策措施的國家，將在債務(wù)緩期償還或獲得新發(fā)展所需借款和國際援助方面面臨嚴重困難，并會列入所謂“援助合作組織”(aid coordination group)的黑名單。事實上，這些借款協(xié)議的本質(zhì)在于它們并沒有真正符合實際經(jīng)濟發(fā)展，因為沒有一筆錢流向投資領(lǐng)域，國際機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性貸款使得國家經(jīng)濟發(fā)展所需資源偏離了軌道，而指向了對消費性商品的大規(guī)模進口?！?4〕從某種意義上講，這無益于貧困問題的解決和全球治理。

盡管在官方層面，關(guān)于貧困問題的政府文件或政策是由國家部門決定的，但是對于很多欠發(fā)達國家來說，一些政策框架文件則是在IMF和世界銀行的嚴格監(jiān)督下，按照預(yù)先設(shè)定好的標準制定的。在這樣的背景下，兩個姊妹組織就存在明顯的任務(wù)分工。IMF主要在匯率和預(yù)算赤字方面與當(dāng)事國進行政策協(xié)商，而世界銀行則更多地通過國家層面的代辦處及其大量的技術(shù)援助團體介入到實際的改革進程中。這種行為盡管會改善窮國的發(fā)展現(xiàn)狀，但是從長遠來看，貧弱的社會基礎(chǔ)使得單純強調(diào)經(jīng)濟改革的政策大打折扣。特別是在民主化已經(jīng)成為國際機構(gòu)篤信的自由市場信條的背景下，所謂的貧困“治理”和多黨選舉被納入到貸款協(xié)議的附加條件當(dāng)中，從而使得經(jīng)濟改革的本質(zhì)阻止了削減貧困的目標。

第三，作為大國主導(dǎo)的國際機構(gòu)，在某些方面IMF和世界銀行很容易成為西方大國操縱政治經(jīng)濟的重要工具，他們通過將發(fā)展目標從屬于地緣政治利益的方式來執(zhí)行、發(fā)揮國際機構(gòu)的功能，還通過推動經(jīng)濟問題議程的方式尋求維護西方在全球經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位。

第四，在國際機構(gòu)參與貧困治理的過程中，這些機構(gòu)內(nèi)部的組織文化也容易產(chǎn)生影響。以IMF為例，其內(nèi)部對職員的培訓(xùn)往往集中在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定這一目標上面。IMF的職員是按照宏觀經(jīng)濟學(xué)家的標準進行培訓(xùn)，他們對政治經(jīng)濟學(xué)的知識培訓(xùn)非常欠缺。而且，該組織招募的新自由主義經(jīng)濟學(xué)家在觀點、視角和范式方面，主要來自一小撮名牌大學(xué)和培訓(xùn)機構(gòu)?！?5〕

此外，在國際機構(gòu)的代表性方面，全球治理機構(gòu)正如其建立的時候一樣，并沒有為窮人的參與提供渠道。與民族國家相反，全球性的規(guī)范機構(gòu)缺乏大眾化的選舉立法機構(gòu)，窮人可以通過該機構(gòu)尋求代理人。相反，政府間組織只是外交家和技術(shù)官僚的壁壘，這些人遠離貧困人口，并很少對他們承擔(dān)責(zé)任。同樣地，跨政府間網(wǎng)絡(luò)通常對官僚主義者關(guān)閉大門，因為這些人很少與貧困選民進行溝通?！?6〕

除了前述國際金融機構(gòu)在貧困的全球治理方面產(chǎn)生了重大作用外，事實上，發(fā)展中國家的聯(lián)合國安理會非常任理事國席位也會對國際社會的扶貧產(chǎn)生一定影響。也就是說，如果一國在聯(lián)合國安理會具有代表權(quán)、發(fā)言權(quán)的話，那么它就有了國際政治影響力，從而能夠在與IMF進行協(xié)商時處于有利的地位。這是因為IMF的關(guān)鍵股東——尤其是美國——能夠影響IMF貸款條件，而且它們也愿意這么做是因為他們關(guān)心該國會怎樣在聯(lián)合國安理會投票。同時，對于沒有遵守國際金融機構(gòu)既定安排的非常任理事國而言，也僅僅會受到輕微的懲罰，因此，政治上重要的發(fā)展中國家更可能會得到來自IMF的貸款。〔17〕

(三)國家及其能力

國家問題主要是指國際金融機構(gòu)對貧困國的指導(dǎo)是否會構(gòu)成對該國主權(quán)的侵犯，以及貧富國家在解決國際貧困問題中的立場。而能力則是指國際貧困治理過程與政府有效落實制度的能力之間的聯(lián)系。

早在1986年，IMF財政事務(wù)部的經(jīng)濟學(xué)家就曾指出，關(guān)于貧困治理過程中的財富分配問題屬于國家內(nèi)政，而不屬于IMF工作人員的行動范圍，因為計劃的實施最終要落實到國家的決策者身上。這是由于當(dāng)前全球治理并不涉及一個世界性的國家，而是處于民族國家的網(wǎng)絡(luò)之中。其中一部分是基于國家成員國地位的機構(gòu)而形成的跨政府網(wǎng)絡(luò)，而另一些則是由國家參與全球合作的非正式安排構(gòu)成的跨政府網(wǎng)絡(luò)。還有一部分則是不同地區(qū)之間的跨區(qū)域機構(gòu)，如歐洲與亞洲，甚至還包括次一級政府機構(gòu)形成的跨地區(qū)安排?！?8〕

如前所述，國際金融機構(gòu)在實施貧困援助的過程中往往會針對窮國附帶諸多的苛刻條件，不僅引起貧困國家的反感，這些條件也容易與地區(qū)國家面臨的具體問題脫鉤，不利于貧困問題的治理。這在冷戰(zhàn)末期和冷戰(zhàn)結(jié)束初期，英美新自由主義經(jīng)濟政策大行其道之時表現(xiàn)得尤為明顯。特別是這些國際機構(gòu)淪為大國控制的工具之時，窮國在援助政策及貸款方面往往處于非常被動的地位。這種苛刻條件框架下形成的全球性規(guī)范安排及其大國意志容易導(dǎo)致國際機構(gòu)在削減貧困的進程中，進一步加劇窮國的貧困化。

而且對于廣大窮國而言，全球貧困既不是本國問題的最高議程，也不是緊迫的公共問題。在他們的問題范疇內(nèi)，還包括了其他更多亟待解決的全球問題——安全、氣候變化、社會問題、沖突、貿(mào)易、能源供應(yīng)等，貧困問題往往由執(zhí)政當(dāng)局去判斷是否具有政治重要性。所以，“大部分政府首腦或國家政治領(lǐng)導(dǎo)人都會輕松地同意或認為全球貧困必須削減，但是很少有人會超越這些外交辭令，并將重要的政治或物質(zhì)資源用于千年發(fā)展目標的解決?！薄?9〕盡管這些(貧、富)國家的物質(zhì)能力或資源總體上為全球貧困的削減創(chuàng)造了機遇，但正是這些能力或資源的分配也會為實現(xiàn)特定的貧困目標構(gòu)成阻礙，尤其是富國在塑造全球貧困的目標演進過程中處于關(guān)鍵地位。

其次，從貧、富國家對貧困的立場來看，雙方在貧困問題的治理方面也存在很大差異。第一個區(qū)別在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家對貧困及其標準的定位不同(如前所述)。第二個區(qū)別在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家對減貧的干預(yù)方式不同。不同的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和社會基礎(chǔ)使得發(fā)達國家實施的政策并不具有通用性和普遍性，對資源分配的焦點更多“集中在與市場功能相關(guān)的市場和個人生產(chǎn)力方面”，而在欠發(fā)達國家，則更多強調(diào)了基本的生存需求(如食物、藥品、水資源等)，以及滿足發(fā)展需求和建設(shè)的資本方面(如技術(shù)和資金)。〔20〕

第三，窮國對貧困的治理能力也深刻影響全球治理的效力。如上所述，大多數(shù)貧困人口生活在飽受沖突影響的國家，這些國家的貧困治理能力非常有限，政府時常處于不穩(wěn)定狀態(tài)，高度腐敗嚴重阻礙經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟改革有時也以高度不穩(wěn)定和不透明的方式實施。而且，民族、種族和宗教矛盾導(dǎo)致國內(nèi)形勢動蕩，使政府很難在其管轄范圍內(nèi)有效地實施政策措施去引導(dǎo)個人或市場行為，這方面表現(xiàn)尤為明顯的當(dāng)屬部分中東和非洲國家(如中非共和國、塞拉利昂、厄立特里亞、利比里亞等國)。政府合法性的認可受到削弱，僵化的政治體制使得政府難以將國際機構(gòu)的政策有效轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的社會或經(jīng)濟規(guī)則。同時，在考察窮國的治理過程中，也要考慮到利益集團政治的作用，這類內(nèi)部勢力的支持或反對都會影響國際機構(gòu)政策實施的有效性?！?1〕所以，從政府能力的角度來看，解決貧困問題的首要條件就是要明白治理不力(poor governance)的源頭是什么。

因此，作為一個全球性現(xiàn)象，貧、富國家都存在這種能力問題。作為治理貧困問題的方法模式，貧困治理能力并不僅僅關(guān)乎如何分配全球資源的問題，也包括如何分配國家資源的問題。某種意義上，國際貧困治理體現(xiàn)的是對國際機構(gòu)和國家的政策凝聚力的挑戰(zhàn)。它不僅僅是政府間機構(gòu)、非政府機構(gòu)與富國將資源分配給窮國的問題，還是中等收入國家與富國內(nèi)部的貧困問題。〔22〕從國家的角度來看，貧困對全球治理的挑戰(zhàn)在于解決問題的路徑和方法要遠遠大于單純的資源分配。

三、對貧困問題的全球治理：展望與反思

不管是作為一種哲理思想、理論，還是具體解決問題的實踐，關(guān)于全球治理解決諸多問題的方案始終處于不斷的爭論之中，因為真正實現(xiàn)對全球貧困治理要受到國內(nèi)外的政治、經(jīng)濟與社會、文化等眾多因素的制約，包括國際機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性缺陷在內(nèi)。

20世紀90年代以后，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，全球化進程的加快，傳統(tǒng)上依托國家治理的模式逐漸轉(zhuǎn)換到多邊主義視野下的多層全球治理模式，全球化的推進也加強了公共與私人部門、國家能力與角色的轉(zhuǎn)變。但是，與理論層面的治理范式不同，現(xiàn)實問題對全球治理產(chǎn)生了一定程度的扭曲。

第一，國際貧困層面上相關(guān)主體間的權(quán)利與地位不平等，決定了未來全球治理應(yīng)立足于主體間關(guān)系。深陷貧困泥潭的欠發(fā)達國家本身就處于邊緣/半邊緣的國際格局中，這些國家不乏優(yōu)越的地理環(huán)境和豐厚的自然資源，但是不均衡的國際分工體系、大國間的地緣政治博弈，強化了弱國的邊緣化現(xiàn)象，削弱了欠發(fā)達國家改善自身狀況的話語權(quán)。同時，從上述針對貧困治理的問題分析中可知，西方發(fā)達國家在貧困治理進程的目的、發(fā)展模式、優(yōu)先解決的問題等領(lǐng)域中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，在全球治理結(jié)構(gòu)的金字塔中處于頂端，并且對國際機構(gòu)的發(fā)展具有重要影響。以聯(lián)合國的千年發(fā)展目標為例，早在2000年的千年峰會及其后續(xù)文件中，聯(lián)合國就對千年發(fā)展目標進行了系統(tǒng)性闡述。然而，在此次千年峰會之后，關(guān)于減少全球貧困的努力也受到削弱，部分原因在于國際社會對這一問題的熱潮有所降溫，“更重要的是美國總統(tǒng)的更替。權(quán)力現(xiàn)在取決于一小部分新保守主義顧問對總統(tǒng)的控制，這些顧問對聯(lián)合國及其對外援助持有懷疑態(tài)度，這對聯(lián)合國發(fā)展融資(UN Finance for Development，F(xiàn)FD)會議的召開非常不利”。〔23〕畢竟美國作為解決全球問題的關(guān)鍵參與者，對貧困問題的治理擁有重要話語權(quán)，尤其是在國內(nèi)新保守主義勢力的影響下，美國領(lǐng)導(dǎo)者的全球政策焦點在9·11事件后發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，將對外政策的目標集中在反恐領(lǐng)域，從而分散了國際社會解決貧困問題的注意力。由此可見，以美國為首的西方國家對貧困治理進程的重大影響。此外，欠發(fā)達國家在貧困治理進程中依托的部分國際組織(如20國集團、七國集團等)中，所發(fā)揮的影響力非常有限?？梢哉f，削減貧困的關(guān)鍵政策手段主要控制在發(fā)達國家手中。同時，窮國內(nèi)部政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和地域差異也會強化國際貧困主體間的失衡。

第二，解決全球貧困治理中存在的“民主赤字”問題，需要推動國際機構(gòu)的改革朝著更為公正、公平、公開的方向發(fā)展。由于上述貧困主體間權(quán)利失衡現(xiàn)象，不僅使得窮國參與機構(gòu)改革進程的力度非常微弱，也強化了西方發(fā)達國家的主導(dǎo)地位。而且，全球治理機構(gòu)正如其建立的時候一樣，并沒有為窮人提供參與的渠道，它們?nèi)狈Υ蟊娀倪x舉立法機構(gòu)，成為了技術(shù)官僚的壁壘，他們招募的學(xué)者或職員大都具有濃厚的自由主義經(jīng)濟學(xué)背景，很大程度上造成了國際機構(gòu)制定的政策帶有自由主義色彩。當(dāng)全球貧困治理很少包括窮人的聲音或影響，那么最后導(dǎo)致的治理規(guī)則就不大可能為最終消除貧困創(chuàng)造條件。

第三，貧困治理的未來趨勢將會放在制度框架的長期構(gòu)建方面，這就需要制度架構(gòu)保持對外部事態(tài)發(fā)展的敏感性、靈活性和連續(xù)性。從長遠角度來看，一項成功的制度不但可以保證參與者溝通渠道與信息的暢通，還使得政府的運作可以更加透明，為貧困人口提供安全保障，以免受經(jīng)濟動蕩、腐敗、犯罪和暴力的威脅，并確保機會均等和市場的契約化，機構(gòu)的責(zé)任與透明度為善治提供了強有力的激勵。它們都是運轉(zhuǎn)良好的機構(gòu)和公共部門的基本要求。

此外，國際機構(gòu)對窮國的援助還需要注意的是，在實施援助政策的過程中，時常把受援國及其制度機構(gòu)看作是預(yù)先設(shè)定的目標，這就容易導(dǎo)致政策的實施不一定會達到預(yù)想中的效果，只有內(nèi)外機構(gòu)對問題進程及其制度方向達成一致，才能確保所支持的項目實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致。〔24〕

第四，以國家為主體的多重權(quán)威并存是貧困治理的總體趨勢。盡管在超國家層面上，主權(quán)國家不再是唯一行為體，但是國際貧困因地域、資源、經(jīng)濟發(fā)展等各種因素的不同具有很大的差異，這些差異決定了國際貧困的解決主要依托每一個國家自身的政策發(fā)展，只有主權(quán)國家才能在貧困問題上具有話語權(quán)，而且通過與國際機構(gòu)互動達成的相關(guān)協(xié)議和制度框架也必須由政府及其部門付諸實施。同時，相互依賴的增強讓國家在進入世界市場、參與國際競爭的過程中越來越擔(dān)心主權(quán)遭到滲透，發(fā)達國家在高喊市場邊界開放之時，又在本國豎起欠發(fā)達國家難以企及的壁壘。更關(guān)鍵的是，在貧困治理領(lǐng)域原本就處于被動地位的窮國，還不得不接受發(fā)達國家及其控制的國際機構(gòu)所提出的政策條件，這反而強化了窮國的排斥心理。因此，國家依舊是貧困治理的主角，未來國際貧困的治理必須是在尊重國家主權(quán)及其問題特殊性的基礎(chǔ)上，伴隨著國際機構(gòu)的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，最終實現(xiàn)全球貧困治理所要達到的目標。

注釋：

〔1〕Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group, October 2015, p.1.

〔2〕World Bank: “World Bank Forecasts Global Poverty to Fall Below 10% for First Time; Major Hurdles Remain in Goal to End Poverty by 2030”, October 4, 2015, http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/10/04/world-bank-forecasts-global-poverty-to-fall-below-10-for-first-time-major-hurdles-remain-in-goal-to-end-poverty-by-2030.

〔3〕United Nations, Overview of the Report on the World Social Situation 2016, pp.10-13. https://www.un.org/development/desa/dspd/2015/12/30/report-on-world-social-situation-2016/.

〔4〕Alberto Abadie, “Poverty, Political Freedom, and the Roots of Terrorism”, SSRN Electronic Journal, October 2004, pp.1-15.

〔5〕Marcio Cruz, James Foster, Bryce Quillin and Philip Schellekens, “Ending Extreme Poverty and Sharing Prosperity: Progress and Policies”, World Bank Group ,October 2015, p.9.

〔6〕The UN refugee agency: “Loss of hope and deepening poverty driving Syrians to seek refuge in Europe”, News Stories, 25 September 2015, http://www.unhcr.org/560558b06.html.

〔7〕 Josh Wood : “Faced with mounting debts, Syrian refugees have no way of leaving Lebanon”, January 10, 2016. http://www.thenational.ae/world/middle-east/faced-with-mounting-debts-syrian-refugees-have-no-way-of-leaving-lebanon.

〔8〕Kaliappa Kalirajan and Kanhaiya Singh, “The pace of poverty reduction across the globe: an exploratory analysis”, International Journal of Social Economics, Vol. 36 No. 6, 2009, p.695.

〔9〕佩恩表(Penn World Tables)是聯(lián)合國國際比較計劃下委托賓夕法尼亞大學(xué)編制的購買力平價數(shù)據(jù)表，其數(shù)據(jù)項包括人口、匯率、國內(nèi)生產(chǎn)總值的購買力平價、人均實際國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費價格水平、政府價格水平、投資價格水平等多項內(nèi)容。

〔10〕Michel Chossudovsky, The Globalization of Poverty and The New World Order, Second Edition, Global Research,2003, pp.28-29.

〔11〕即假定一個平均家庭支出的三分之一用在食物上，當(dāng)該家庭的非食物支出也達到了最低的充足水平，這樣一來，只要用平均家庭的食品支出乘以3就得到該家庭的貧困線。

〔12〕〔14〕Michel Chossudovsky, The Globalization of Poverty and The New World Order, Second Edition, Global Research,2003, pp.29-30，43.

〔13〕〔15〕〔17〕〔19〕〔23〕Jennifer Clapp and Rorden Wilkinson, Global governance, poverty, and inequality, Routledge, 2010, pp.8，83，91-94，143，142.

〔16〕〔18〕Jan Aart Scholte, “Poor people in rich countries: the roles of global governance”, Global Social Policy, 12(1) 3-23, 2012, pp.10，5.

〔20〕Jennifer Morazes & Indira Pintak, “Theories of Global Poverty”, Journal of Human Behavior in the Social Environment, Vol. 16(1/2) 2007, pp.116-118.

〔21〕〔美〕詹姆斯·N·羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第207頁。

〔22〕Theresa Scavenius, “National Responsibility and Global Poverty”, Global Society, Vol.27, No.1, January, 2013, pp.7-23.

〔24〕〔美〕邁克爾·愛德華茲：《積極的未來》，朱寧譯，南昌：江西人民出版社，2006年，第142頁。

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

涂志明，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中國人民大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)博士，研究方向為全球治理、歐美俄三邊關(guān)系；龐中英，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究全球治理、國際政治經(jīng)濟學(xué)、國際關(guān)系理論、中國外交政策等。

〔*〕本文得到復(fù)旦大學(xué)陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心“現(xiàn)代國家與國際秩序”跨學(xué)科學(xué)術(shù)工作坊基金項目的支持(項目編號：CCPDS-FudanNDKT16014)。