趙福杰 馬文昌
摘 要 從2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā),我國的刑事被害人救助工作在全國各地逐步開展起來,2014年中央政法委等六部委,下發(fā)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》凸顯了救助范圍和重視程度等方面的變化。檢察機(jī)關(guān)開展司法救助在時機(jī)上有一定的優(yōu)勢,這也意味著檢察機(jī)關(guān)在整個司法救助體系中肩負(fù)著較大的責(zé)任。
關(guān)鍵詞 刑事被害人救助 司法救助 檢察機(jī)關(guān) 社會保障
作者簡介:趙福杰、馬文昌,天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院。
中圖分類號:D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.195
司法救助制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程,2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》(以下簡稱《被害人救助意見》),2014年中央政法委等六部委,下發(fā)《關(guān)于建立完善司法救助制度的意見(試行)》(以下簡稱《司法救助意見》),司法救助制度逐漸建立并發(fā)展。在當(dāng)前全面深化改革的背景下,司法救助制度的建立和完善對保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會公平正義具有重大的意義。其中檢察機(jī)關(guān)在開展該項(xiàng)工作中應(yīng)當(dāng)扮演重要角色。
一、從刑事被害人救助到司法救助制度的轉(zhuǎn)變
從2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā),我國的刑事被害人救助工作在全國各地逐步開展起來,2014年中央政法委等六部委,下發(fā)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》(以下簡稱《司法救助意見》),則是對刑事被害人救助制度的延伸和拓展,從刑事被害人救助到司法救助的轉(zhuǎn)變,凸顯了救助范圍和重視程度等方面的變化。概括而言司法救助制度與刑事被害人救助制度存在以下區(qū)別:
(一) 救助對象上的區(qū)別
《司法救助意見》第二部分規(guī)定了八類救助對象,前四類都是刑事案件被害人,相比《被害人救助意見》增加了刑事被害人因受犯罪侵害,致使財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的情形。后四類包括了證人、舉報人、鑒定人申請執(zhí)行人、民事侵權(quán)行為的被侵權(quán)人等。此外,訴求具有一定合理性的涉法涉訴信訪人也被納入了司法救助的范圍。
在救助對象上,《司法救助意見》不僅突破了刑事案件被害人這一范圍,甚至也突破了刑事訴訟這一前置條件,在民事訴訟,判決執(zhí)行,涉法涉訴信訪等方面的當(dāng)事人均有涉及,極大的擴(kuò)大了救助對象。
事實(shí)上,在《司法救助意見》下發(fā)以前,全國各地就已經(jīng)在開展廣泛的司法救助的工作,救助的范圍已經(jīng)超越刑事被害人,包含了訴訟中的證人、舉報人甚至訴求具有一定合理性的涉法涉訴信訪人?!端痉ň戎庖姟讽槙r應(yīng)勢,將各種位面的救助納入到一個統(tǒng)一的平臺之上。
(二) 救助方式上的區(qū)別
刑事被害人救助主要方式是發(fā)放救助金,《司法救助意見》除規(guī)定了發(fā)放救助金這一主要方式外,還指出,司法救助制度要與思想疏導(dǎo)、宣傳教育相結(jié)合,與司法救助、訴訟救濟(jì)相配套,與其他社會救助相銜接。有條件的地方,積極探索建立刑事案件傷員急救“綠色通道”、對遭受嚴(yán)重心理創(chuàng)傷的被害人實(shí)施心理治療、對行動不便的受害人提供社工幫助等多種救助方式,進(jìn)一步增強(qiáng)救助效果。
二、建立和完善國家司法救助制度的價值分析
(一)有利于從深層次上化解矛盾糾紛
社會的公平正義追求的不僅是程序上的公正,更是實(shí)質(zhì)上的公正,不僅要求追究犯罪嫌疑人、被告人的責(zé)任,還應(yīng)在體現(xiàn)在對當(dāng)事人受損權(quán)益的彌補(bǔ)。司法救助制度的建立,可以幫助當(dāng)事人消除悲觀心理,使利益受損一方感受到社會的溫暖,忘記痛苦和仇恨。這樣對于減少涉法涉訴上訪、化解社會矛盾、減少社會對立情緒、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有極其重大的現(xiàn)實(shí)意義。
(二)有利于樹立公眾對法律的信仰
正如伯爾曼所言:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)。” 現(xiàn)代司法追求的不僅是單方權(quán)益的保護(hù),而且是一種“既保護(hù)犯罪人權(quán)益、又保護(hù)被害人權(quán)益”的均衡司法、和諧司法。國家在刑事被害人、其他當(dāng)事人在“求償不能”時給予及時救助,向各方提供看得見、摸得著、感受得到的實(shí)際利益,將有助于贏得社會對司法的積極評價,增強(qiáng)法治的權(quán)威,助推依法治國基本方略的實(shí)施,夯實(shí)社會治安綜合治理的法治之本。
(三)司法救助是人文關(guān)懷的重要體現(xiàn)
人文關(guān)懷,是對人的生存狀況的關(guān)懷、對人的尊嚴(yán)與符合人性的生活條件的肯定,是關(guān)注人的生存與發(fā)展,就是關(guān)心人、愛護(hù)人、尊重人、同情人,是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志和人類自覺意識提高的反映。
應(yīng)該看到的是,在犯罪嫌疑人的權(quán)利保障越來越全面的同時,其他訴訟當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)制度建立工作卻相對滯后,特別是目前對陷入經(jīng)濟(jì)困境的被害人、舉報人、證人缺乏必要的救助制度,以至于被害人及其家庭往往因?yàn)樵馐芡蝗缙鋪淼臑?zāi)難后落入更加悲慘的境地。我國每年刑事立案數(shù)在400萬件以上,被害人、證人群體龐大。但刑事被害人及其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤蛔?0%,每年約有300萬被害人及其親屬得不到任何賠償,生活非常困難,而在追究犯罪行為的過程中,證人、舉報人等因遭受打擊報復(fù)生活陷入困境的事例更是屢見報端。
三、檢察機(jī)關(guān)開展司法救助的實(shí)踐
(一)司法救助工作取得的成效及困境
當(dāng)前我國在司法救助方面的立法主干就是中央政法委等機(jī)關(guān)下發(fā)的《被害人救助意見》和《司法救助意見》?!端痉ň戎庖姟废掳l(fā)后,最高人民檢察院相當(dāng)重視,以此為依據(jù)制定了《最高人民檢察院關(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)〉的若干意見》但由于實(shí)施時日尚短,相關(guān)數(shù)據(jù)還未成型。《被害人救助意見》施行以來,刑事被害人救助工作取得了一定成效。全國已有超過半數(shù)省份制定了刑事被害人救助工作實(shí)施辦法,一部分遭受嚴(yán)重暴力犯罪侵害的被害人或其近親屬獲得了救助。
但是,不管是《被害人救助意見》還是《司法救助意見》,規(guī)定的內(nèi)容主要體現(xiàn)為概括性原則性和指導(dǎo)性,因此在推行過程中暴露出諸多問題。
一是資金來源方面規(guī)定過于籠統(tǒng),致使大多數(shù)地區(qū)資金難獲保障。
二是救助程序方面不明確,導(dǎo)致某些地方設(shè)置了過于繁瑣的程序。
三是在救助工作中分工不明確。司法機(jī)關(guān)、政法委、司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)在救助過程中分工不明,導(dǎo)致各機(jī)關(guān)責(zé)任不明,互相推諉或互相爭權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。
四是救助過于被動。根據(jù)筆者了解的近兩年的救助的案例,分析相關(guān)情況,發(fā)現(xiàn)過去多數(shù)司法救助是在“不鬧不給”的原則下開展的,即使給也是為“花錢買平安”,很多實(shí)踐似乎也是為了完成上級考核指標(biāo),在確認(rèn)能夠通過救助行為實(shí)現(xiàn)息訴罷訪的前提下才開展工作。
(二)檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的優(yōu)勢與責(zé)任
司法救助是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程,從文件的出臺和規(guī)定來看,這項(xiàng)工作都需要各機(jī)關(guān)、部門的通力合作,而檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作,具有一定的優(yōu)勢。公安機(jī)關(guān)在偵查階段開展救助工作,面臨的主要問題是在偵查階段案件事實(shí)一般尚未查清,而在案件事實(shí)基本成型后,公安機(jī)關(guān)一般會將案件第一時間移送檢察機(jī)關(guān),致使公安機(jī)關(guān)在開展救助工作的期間,往往已經(jīng)將案件材料移送檢察機(jī)關(guān),會給工作開展帶來困難。就人民法院而言,審判程序位于整個刑事訴訟過程的末端,人民法院了解案情的事實(shí)相對滯后,如果等待審判階段再行啟動救助程序,則為時已晚,與司法救助的“救急性”原則沖突。因此檢察機(jī)關(guān)開展司法救助在時機(jī)上有一定的優(yōu)勢,這也意味著檢察機(jī)關(guān)在整個司法救助體系中肩負(fù)著較大的責(zé)任。
四、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的建議
《司法救助意見》已經(jīng)為司法救助工作劃定了范圍,并指出了工作方向,檢察機(jī)關(guān)與之配套的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)〉的若干意見》更進(jìn)一步要求“各級人民檢察院要及時制定完善本院國家司法救助制度規(guī)范性文件,確保救助工作有章可循、有據(jù)可依,公開透明、規(guī)范進(jìn)行?!痹诖饲疤嵯拢瑱z察機(jī)關(guān)制定相關(guān)細(xì)則以及開展司法救助工作時可以從以下方面考慮:
(一)明確檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的定位
黨的十八大報告指出:要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項(xiàng)基本制度”,其中包括 “完善社會救助體系”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù),完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)?!薄巴晟品稍贫?,擴(kuò)大援助范圍,健全司法救助體系,保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助?!?/p>
我國的社會保障體系的美好愿景不是一項(xiàng)單一制度的建設(shè),而是一個立體的系統(tǒng)工程,其中包含:“社會保險、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度、社會救助體系、健全社會福利制度、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置工作”等內(nèi)容,一方面體現(xiàn)了黨在保障人民生活幸福,建設(shè)社會保障體系這一重大問題上的決心,另一方面也說明,司法救助制度,乃至整個社會救助體系,都需要在一個系統(tǒng)的工程下發(fā)揮局部的作用。這就要求檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作,要克服大包大攬的心態(tài),明確司法救助在救濟(jì)體系中的定位,克服一包到底的心態(tài),明確檢察機(jī)關(guān)在司法救助工作的角色定位。也就是樹立“兩個克服,兩個明確”的工作思路,用體系的思維指導(dǎo)實(shí)踐,把開展司法救助工作納入到整個社會保障體系中去。
(二)明確救助范圍
司法救助制度籠統(tǒng)來說是對部分受到犯罪傷害的被害人、證人等及其家屬進(jìn)行救濟(jì)的制度。就救濟(jì)范圍而言主要涉及三方面的問題:何種犯罪引起的損害可以救濟(jì),應(yīng)當(dāng)對情況進(jìn)行救濟(jì),給哪些人救助。 下面我們將分別討論:
1.何種犯罪引起的損失可以獲得救濟(jì):
對于這個問題各國立法存在明顯的差異,總體而言可以大概分幾種情況:
一是將犯罪的范圍限定在暴力犯罪。這種做法僅將暴力犯罪所造成的傷害納入國家救助的范圍,且對暴力犯罪的理解較狹義,明顯是要救助范圍限定在最小。
二是因故意犯罪或者特定的故意犯罪造成的傷害。德國《暴力行為被害人賠償法》將救助范圍限定于故意不法加害行為或正當(dāng)防衛(wèi)造成的身體傷害或經(jīng)濟(jì)損失。日本和韓國對救助范圍的規(guī)定也都類似。
三是法律規(guī)定的犯罪行為,不管是否涉及故意犯罪或暴力犯罪,只要是法律規(guī)定的犯罪造成的傷害均可納入救助范圍內(nèi)。
我們認(rèn)為無論何種犯罪引起的傷害都實(shí)實(shí)在在的給當(dāng)事人或其家屬的生活造成了損害,考慮到司法救助的救急性質(zhì),我們不應(yīng)當(dāng)過多的糾結(jié)于犯罪行為的性質(zhì),而是應(yīng)該考慮到當(dāng)事人實(shí)實(shí)在在的需求,以犯罪種類而論一刀切的做法實(shí)際上是一種機(jī)械的只考慮工作方便的做法。《司法救助意見》在規(guī)定救助對象范圍時使用了“受到犯罪侵害”的表述,即不考慮犯罪種類,因此我們認(rèn)為完善司法救助制度時不要將著眼點(diǎn)放在犯罪種類上而更應(yīng)該從被害人的實(shí)際生活境況出發(fā)。
2.救助被害人損失的范圍:
受到犯罪侵害或打擊報復(fù)大體可分為經(jīng)濟(jì)損失、人身損害和精神損害。損失情況不一,其中人身損害對當(dāng)事人及其家屬可能造成的危害最大,其次是經(jīng)濟(jì)損失然后是精神損害。因此在制度構(gòu)建的時候應(yīng)當(dāng)本著人身損害優(yōu)先的原則進(jìn)行救助,其他的如經(jīng)濟(jì)損失、精神損害等只有在極特殊的情況下,才予以考慮,這樣的制度設(shè)計(jì)較為合理。既要保證一次性救助取得必要效果,也要考慮到國家和地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
3.司法救助的對象:
對于救助對象的范圍,陳光中教授認(rèn)為應(yīng)該采取犯罪地為主,國籍為輔的原則。即犯罪發(fā)生在中國的,不論被救助人的國籍如何,因犯罪被害而生活陷入困境的都可以申請并有權(quán)獲得救助。而有中國國籍的人在外國遇害卻沒有得到救助的,也可以在我國提出救助申請。 《司法救助意見》中沒有涉及該問題。本文認(rèn)為在我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下,尚不能保證對境內(nèi)有需求公民的救助,故不宜將救助對象的范圍規(guī)定的過于廣泛。且對外國人和境外公民在國外是否得到救助,獲取資料十分困難。即便可以與國外有關(guān)部門建立溝通渠道,獲得信息的時間也比較長,與國家救助的及時性不相符合。
救助的對象應(yīng)當(dāng)限于自然人,這方面爭議不大。此外,本文認(rèn)為某些法律上難以獲得認(rèn)可親屬關(guān)系也可以納入到救助范圍中,比如沒有收養(yǎng)手續(xù)的未成年養(yǎng)子,沒有其他生活來源的同居關(guān)系人。主要是因?yàn)檫@些人的生活主要依賴因犯罪遭受損害人的收入,而又難以獲得其他救濟(jì)。
另外,為了防止某些人利用該項(xiàng)制度獲得非法利益,還應(yīng)當(dāng)對救助范圍做其他限制,某些特定關(guān)系人,負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)的近親屬之間相互犯罪受傷害的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制,相互加害的、因自己的過錯導(dǎo)致別人犯罪受害的等等都應(yīng)當(dāng)受到限制。
(三)完善快捷、便利的救助程序
“及時救助”是司法救助的重要原則,從司法救助的特點(diǎn)而言,快速及時救助無疑能起到更好的社會效果。因此設(shè)計(jì)程序必須簡潔、快速、方便。有關(guān)部門顯然意識到了這個問題,《司法救助意見》粗略的規(guī)定了告知、申請、審批、發(fā)放四個環(huán)節(jié),各地檢察機(jī)關(guān)在會同其他機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則,開展司法救助工作時應(yīng)當(dāng)著重考慮。
1. 告知:
應(yīng)當(dāng)明確,公訴、偵監(jiān)、反貪、反瀆、民行、監(jiān)所、控申等辦案部門在辦理案件或者處理涉法涉訴信訪過程中,發(fā)現(xiàn)刑事被害人等被救助對象符合救助條件的,應(yīng)當(dāng)及時告知,告知的形式以發(fā)放告知書為主。天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院結(jié)合工作實(shí)踐,設(shè)計(jì)了可申請救助告知書在辦案期間發(fā)放。此外還可以采取其他方法告知當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利,如在辦案工作區(qū)、信訪接待場所公示救助范圍等。
2. 申請:
《司法救助意見》明確申請司法救助應(yīng)當(dāng)書面申請,不能提供書面申請的也可以口頭申請,對于申請方式要求比較放寬。還要求當(dāng)事人提供身份證明、生活困難等證明。無論書面申請還是口頭申請都應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng):案由,本人在案件中的身份,實(shí)際損害結(jié)果,生活困難的情形,是否獲得其他賠償。由于內(nèi)容比較多且相對固定,故建議采用表格的形式。
3. 審批:
《司法救助意見》規(guī)定收到申請后,辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在 10 個工作日內(nèi)作出是否給予救助及具體救助金額的審批意見,決定不予救助的,及時告知并做好解釋工作。這實(shí)際上改變了《被害人救助意見》中的“辦案機(jī)關(guān)就具體案件提出救助意見和救助金額,當(dāng)?shù)卣ㄎ瘜徟鷽Q定”的模式。 由辦案機(jī)關(guān)行使實(shí)質(zhì)的審批權(quán),其他機(jī)關(guān)不再進(jìn)行實(shí)施性的審批,這一點(diǎn),各地在制定實(shí)施細(xì)則時應(yīng)當(dāng)著重考慮,避免程序上不必要的延宕,堅(jiān)持及時救助原則。
4. 發(fā)放:
批準(zhǔn)同意的,財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時撥付,辦案機(jī)關(guān)收到款項(xiàng)后應(yīng)在2個工作日內(nèi)通知申請人領(lǐng)取。此外還規(guī)定了,結(jié)合將救助金發(fā)放時間進(jìn)行縮短以及增加急需醫(yī)療救助場合的先行墊付程序等制度,《司法救助意見》更加注重司法救助程序的效率。
(四)做好銜接及溝通工作
由于司法救助專項(xiàng)資金數(shù)量比較有限,而救助單位不止一家,因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和各機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào),防止出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)同意救助,而專項(xiàng)資金實(shí)際無錢可付的局面??梢酝ㄟ^每月救助情況互通的方式,隨時掌握救助金發(fā)放的情況和余額。
“銜接”是保證快速、順暢完場司法救助工作的關(guān)鍵。在實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)辦案機(jī)關(guān)依據(jù)本系統(tǒng)規(guī)定出具相關(guān)審批材料及救助意見,而政法委、司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)等以與本系統(tǒng)規(guī)定不一致為由拒絕受理的情形,即使受理經(jīng)手各機(jī)關(guān)也要經(jīng)過層層審批,某些地方甚至規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)及財(cái)政部門也要對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,嚴(yán)重拖延了救助的周期,降低了救助的社會效果?!端痉ň戎庖姟访鞔_了辦案機(jī)關(guān)提出審批意見的工作模式,在制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則時應(yīng)當(dāng)充分考慮、加強(qiáng)溝通,使用統(tǒng)一形式的法律文書,保證辦案機(jī)關(guān)提出審批意見,當(dāng)事人能夠迅速及時獲得賠償。
注釋:
[美]伯爾曼著.梁治平譯.法律與宗教.中國政法大學(xué)出版社.2003.3.
姚建宗.法治的人文關(guān)懷.華東政法學(xué)院學(xué)報.2000(3).
中國青年報.2011年2月9日.
制定《刑事被害人救助法》.河南法制報.2012年3月7日.
張凌.建立刑事被害人國家救助制度的思考.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報.2008(2).
陳光中.司法體制改革若干問題之我見.刑事司法論壇.2008.
趙國玲、徐然.司法救助及其中國模式——以《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》展開.政法論叢.2014(10).16.