深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)

11月7日晚，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會(huì)。

《方案》強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。

《方案》稱，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。

人民網(wǎng)稱，這一方案的印發(fā)，意味著新的國家監(jiān)察體系的組建已正式提上日程，邁出了國家監(jiān)察制度改革最為重要的一步。

事關(guān)全局的重大政治改革

據(jù)人民網(wǎng)評論稱，要避免運(yùn)動(dòng)式反腐，必須有配套改革。中共中央意識到，不能只依靠黨內(nèi)反腐敗，或者中央領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志，而要依靠法律和制度規(guī)范，依靠更加廣泛的民主監(jiān)督。

在2016年初召開的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的國家監(jiān)察體系，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套，依法治國和依規(guī)治黨相互促進(jìn)、相得益彰。

而作為一項(xiàng)如此重要的改革，先行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再有序推開，無疑是穩(wěn)妥的路徑選擇。

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水分析稱，浙江位于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，本身的紀(jì)檢監(jiān)察力量比較強(qiáng)大，選擇浙江為試點(diǎn)可以為發(fā)達(dá)地區(qū)作示范；山西位于中西部地區(qū)，曾經(jīng)發(fā)生過塌方式腐敗，查處了一大批腐敗官員，在山西試點(diǎn)不僅可以為中西部地區(qū)的改革積累經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也能體現(xiàn)中央對“修復(fù)后”的山西省委省政府的信任。

“此前的政治試點(diǎn)很少選擇北京，這一決定可以體現(xiàn)這項(xiàng)改革的力度，同時(shí)發(fā)揮首都的政治影響力?！鼻f德水稱，“將北京選為本次的試點(diǎn)省份最出乎意料，但又在情理之中?！?/p>

對此，人民網(wǎng)稱，在全面從嚴(yán)治黨的新的形勢和任務(wù)之下，此時(shí)部署在這三個(gè)各具特色與代表性的省市展開試點(diǎn)，彰顯了推進(jìn)改革動(dòng)真碰硬而又蹄疾步穩(wěn)的考量。

同時(shí)，《方案》要求，要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，由省（市）委書記擔(dān)任組長。其重視程度亦可見一斑。

在11月5日舉行的中共山西省委十一屆一次全會(huì)上，省委書記駱惠寧對做好山西省國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作作出部署時(shí)要求，全省各地各有關(guān)部門黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，確保拿出高質(zhì)量的改革試點(diǎn)樣品，向黨中央交一份合格答卷。

據(jù)悉，山西省已經(jīng)成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由駱惠寧擔(dān)任組長。目前試點(diǎn)準(zhǔn)備工作正在推進(jìn)，試點(diǎn)工作總體方案即將制定。

人大產(chǎn)生：強(qiáng)化監(jiān)察職能獨(dú)立性

10月27日，十八屆六中全會(huì)公報(bào)發(fā)布，其中指出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

本作為政府組成部門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，首次在中央全會(huì)文件中與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列提出。人民網(wǎng)稱，這意味著新的國家監(jiān)察體系建設(shè)已提上中央議程。

而在此次《方案》中明確，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)時(shí)，由省（市）人民代表大會(huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。對此，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授張智新認(rèn)為，由人大產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)意味著其在地位上和“一府兩院”（即政府和法院檢察院）已經(jīng)并排平行。

“監(jiān)察部門原來需要向本級政府和上級監(jiān)察部門匯報(bào)。在一些情況下，政府也管理監(jiān)察部門的人事和資金事務(wù)?！睋?jù)《參考消息》報(bào)道，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠稱，“現(xiàn)在，這個(gè)監(jiān)察委員會(huì)將由人大產(chǎn)生。這意味著其將向人大匯報(bào)，從而解決了內(nèi)部監(jiān)督的問題?！?/p>

他稱，由人大產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，有利于強(qiáng)化監(jiān)察職能的獨(dú)立性，破解“一把手監(jiān)督”以及“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”等難題。

對此，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言稱，國家監(jiān)察委員會(huì)涉及全國人大，和紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)察不同，中紀(jì)委帶有黨紀(jì)黨規(guī)性，而國家監(jiān)察委員會(huì)則帶有法律性。

合署辦公：整合反腐敗資源力量

此次《方案》中強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段。

在此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，整合反腐敗資源力量是關(guān)鍵一步。“職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強(qiáng)，是此次試點(diǎn)工作最核心的地方?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水稱，“整合反腐敗資源力量”這句話很關(guān)鍵，把現(xiàn)有的監(jiān)督力量整合進(jìn)來，可能包括審計(jì)和反貪的力量。各試點(diǎn)地方的監(jiān)察部門會(huì)取消，由新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)來行使國家監(jiān)察的職能。

中共體制內(nèi)現(xiàn)有六個(gè)監(jiān)督主體，包括中紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署、預(yù)防腐敗局、反貪局、巡視組。對此，國家行政學(xué)院教授汪玉凱曾指出，這六個(gè)主體都可以監(jiān)督公權(quán)力，但對各個(gè)層級一把手沒有起到真正的監(jiān)督作用。中國政法大學(xué)副校長馬懷德在接受采訪時(shí)指出，中國目前的反腐機(jī)構(gòu)資源分散，無法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。

而方案的公布，在一定程度上回應(yīng)了輿論關(guān)切，提出資源整合方案，以助統(tǒng)一事權(quán)。另外這些機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊，整合這些職能，能夠提高效率和權(quán)威性，也可以降低行政成本。

除此之外，《方案》中還指出，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。

對此，李成言稱：合署辦公是中國特色，互有滲透，互相促進(jìn)。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)決定成立的監(jiān)察委員會(huì)也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)必然，與中國特殊政治體制環(huán)境分不開。二是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各自完成對各自不同對象的監(jiān)督檢查，現(xiàn)在黨的紀(jì)委監(jiān)督檢查不可能對一些部門直接監(jiān)督。這是一種由分工合作，黨委主導(dǎo)，合署辦公來共同實(shí)現(xiàn)的責(zé)任監(jiān)督形式。

莊德水曾撰文提出，反腐敗要邁開“紀(jì)檢”、“監(jiān)察”兩條腿?！翱陀^地說，十八大以來，紀(jì)檢力量得到了充分保證和提升，‘紀(jì)檢這條腿走得比較扎實(shí)，也走得比較遠(yuǎn)”，他寫到，“但相比而言，在一定程度上，監(jiān)察力量受到弱化，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察體系建設(shè)，將會(huì)使‘紀(jì)檢、‘監(jiān)察兩條腿都邁開大步，克服一腿長一腿短的現(xiàn)象，形成雙輪驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。健全國家監(jiān)察體系的提出，既說明反腐不是一個(gè)政黨之事，而是一個(gè)國家之事，是一個(gè)重要的政治問題，也說明反腐將在黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)的基礎(chǔ)上向黨外和政府領(lǐng)域拓展，沒有任何機(jī)構(gòu)和人員可以成為反腐禁區(qū)?！?h3>全覆蓋：對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察無死角

《方案》中還強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

自1927年第五次全國代表大會(huì)首次設(shè)立中央監(jiān)察委員會(huì)開始，中國共產(chǎn)黨就將監(jiān)察委員會(huì)作為自己的紀(jì)律檢查和監(jiān)督機(jī)關(guān)，建國后雖然先后經(jīng)歷過“紀(jì)委”和“監(jiān)委”的變更和反復(fù)，但監(jiān)察委員會(huì)和各級紀(jì)委一樣，是黨的紀(jì)律檢查和監(jiān)督部門，從中央到地方均相應(yīng)設(shè)立，成為監(jiān)督廣大黨員尤其是黨員干部遵守黨章和其他黨規(guī)黨法，開展廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的專門機(jī)關(guān)。尤其是改革開放以來，各級紀(jì)委的黨紀(jì)監(jiān)督在預(yù)防腐敗、懲治貪官、嚴(yán)肅黨風(fēng)政風(fēng)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。

中共十八大以來，中央多次提出監(jiān)察全覆蓋，并加大反腐敗的力度，紀(jì)檢監(jiān)察作用凸顯。在2016年初召開的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平總書記在講話中就對此有所論及：“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”

現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象是各級政府及部門公務(wù)員及其任命的其他人員。而《公務(wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。這包括中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級國家行政機(jī)關(guān)、各級政協(xié)機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)、各級檢察機(jī)關(guān)等的工作人員。

李永忠稱，此番方案提出“全覆蓋”，意味著所有“吃財(cái)政飯”的行使公權(quán)力的人員，都是監(jiān)察對象。國家監(jiān)察委員會(huì)覆蓋整個(gè)社會(huì)的公職人員，這就不僅僅是政府公職人員，還涉及到企事業(yè)單位，如央企國企等部門的工作人員。此外法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等都可能涉及到。

莊德水也舉例，現(xiàn)在有一些外國人在中國擔(dān)任公職，比如在高校做院長，目前不是監(jiān)察對象，但全覆蓋后也可對他們進(jìn)行監(jiān)督。

媒體評論稱，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案突破了過去的掣肘，擴(kuò)大了監(jiān)察對象范圍。“實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”等表述體現(xiàn)出巨大的制度進(jìn)步價(jià)值。

對此，張智新稱，此前黨中央以雷霆萬鈞之勢打老虎、拍蒼蠅，但無論打下的老虎怎么多、怎么大，仍然重在“治標(biāo)”，意在為“治本”贏得時(shí)間。此次《方案》提到的“實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，才是重在“治本”，意在真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)更加細(xì)密的籠子里。