李文啟

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南　鄭州　450001）

PPP模式中社會資本利益保障機(jī)制構(gòu)建研究

李文啟

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南鄭州450001）

PPP模式被視為推動基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)快速發(fā)展的一個重要措施，然而在PPP模式中，如何保障社會資本的合法利益值得關(guān)注，在此背景下，文章探討了PPP模式下如何構(gòu)建社會資本的利益保障機(jī)制。文章認(rèn)為，應(yīng)該從社會資本的進(jìn)入機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和收益回報機(jī)制等方面著手構(gòu)建。

PPP；社會資本；利益保障

1　引言

PPP（Public-Private-Partnership）為政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域雙方建立的一種長期合作關(guān)系。該模式興起于20世紀(jì)90年代，在教育、交通、水利、城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域運(yùn)用較為廣泛。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大，這為PPP模式在我國的應(yīng)用奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)；另一方面，1994年財稅體制改革使得我國地方政府面臨的財權(quán)和事權(quán)不對稱，也即地方政府需要用30%左右的財權(quán)來完成70%的事權(quán)，在此背景下，地方政府需要投資建設(shè)的項目較多，僅僅依靠地方政府的投資無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金需求，尤其是歷經(jīng)多年的發(fā)展，地方政府投融資平臺面臨著巨大的還款壓力，主要依靠地方政府投融資平臺來推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不現(xiàn)實。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大的現(xiàn)實需求下，如何激發(fā)社會資本的積極性，將其引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，逐漸成為全社會的一種共識。

從近年來我國在PPP領(lǐng)域的實踐可知，整體上我國PPP模式運(yùn)行良好，國有資本與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極配合，優(yōu)勢互補(bǔ)，成功合作完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的多個項目。然而，由于我國現(xiàn)有的投融資體制不健全，且法律法規(guī)不完善，使得PPP模式中國有資本和社會資本的地位呈現(xiàn)出不對稱的現(xiàn)象，也即社會資本處于相對劣勢的地位，這不利于PPP的健康發(fā)展，需要對此加以完善。基于上述社會背景，本文探討了PPP模式中的社會資本利益保障機(jī)制的構(gòu)建問題，這對保障社會資本的合法權(quán)益，推動基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)快速發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

通過梳理文獻(xiàn)可知，文獻(xiàn)中對PPP關(guān)注的較多，具體來講，大致可以分為如下幾類：一是PPP的特征，比如劉薇（2015）［1］認(rèn)為PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)等三個重要特征；二是PPP的風(fēng)險，胡振等人（2011）［2］基于案例的結(jié)果發(fā)現(xiàn)項目風(fēng)險的分配方案與范式選擇有無關(guān)系取決于范式的選擇，若范式私有化程度越高，社會資本的風(fēng)險也在逐漸增大；李林等人（2013）［3］在參與方地位非對稱的現(xiàn)實情況下探討了PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)，認(rèn)為在項目中，公共部門和私人部門對風(fēng)險的承擔(dān)比例與談判損耗系數(shù)和地位非對稱性程度相關(guān)；三是PPP存在的問題，周正祥等人（2015）［4］認(rèn)為目前PPP模式中還存在著在法律法規(guī)體系不完善、價格形成機(jī)制不合理、審批過程復(fù)雜等問題；四是PPP的效率，賴丹馨和費(fèi)方域（2010）［5］分析后發(fā)現(xiàn)，PPP能夠?qū)⑹袌鰴C(jī)制引入公共領(lǐng)域，并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制設(shè)計是PPP實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵，這些文獻(xiàn)為本文的研究提供了重要的參考。

2　PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

PPP模式在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)相對成熟，是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金需求的一個重要途徑。近年來，我國中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中面臨的新問題，先后出臺多個規(guī)章制度，鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不斷推動基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。

2.1發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1發(fā)展較快。據(jù)清科研究中心發(fā)布《2016年中國引導(dǎo)基金PPP模式專題研究報告》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國各省份共簽約PPP項目共計7 000項左右，涉及金額高達(dá)6萬億元人民幣。全國31個省份中，有超過近28個省份均在推廣實施PPP模式。由此可見，PPP模式發(fā)展迅猛，是新新形勢下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用的一個重要方式。

2.1.2政策支持力度較大。2005年國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，對社會資本進(jìn)入絕大部分行業(yè)投資不再限制。2013年黨的十八屆三中全會提出關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的重要論述，這為我國發(fā)展PPP模式奠定了重要基礎(chǔ)。2014年9月，中國財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，提出要充分認(rèn)識推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的重要意義，并做出了在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范的工作。2016年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中提出要推進(jìn)配套改革，規(guī)范和完善PPP模式。從中看出，歷時10年左右的時間，我國政府逐步重視PPP的作用及地位，初步形成了推動PPP模式平穩(wěn)發(fā)展的政策體系。

2.1.3PPP模式的具體項目形式較多。經(jīng)過多年的實踐，目前PPP在我國的投資領(lǐng)域分布主要集中在交通運(yùn)輸、能源、通信及水務(wù)等。各地區(qū)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，在推進(jìn)PPP模式中逐漸形成了多個模式，比如BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交）等十余個具體形式。有力地推動著城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施健康快速發(fā)展。

2.2存在問題

在看到PPP模式在我國取得的發(fā)展成就的同時，仍然不能忽視其在實踐中存在的諸多問題。

2.2.1PPP法律法規(guī)不健全。盡管2005年我國政府出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，然而經(jīng)過近10年的發(fā)展，關(guān)于非公有制資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)仍然不夠完善，比如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域非常重要的兩部法律，特許經(jīng)營立法和PPP立法等尚未出臺，這在某種程度上使得社會資本不敢過多投資公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

2.2.2PPP落地實施的項目較少。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月，全國各地共有7 110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，其中實際開工項目351個，不足總數(shù)的5%。究其原因，除了法律法規(guī)不健全外，基礎(chǔ)設(shè)施項目的長期性及回報機(jī)制不健全也是重要原因。

2.2.3PPP的風(fēng)險防范機(jī)制不健全。從成功的PPP項目可以看出，社會資本和國有資本按照合同約定，就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的某一些領(lǐng)域進(jìn)行了有效合作，也取得了一些值得借鑒的經(jīng)驗，然而現(xiàn)階段PPP的風(fēng)險防范機(jī)制不健全，且對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險沒有建立相應(yīng)的防范機(jī)制，這就需要建立完善相應(yīng)的風(fēng)險披露機(jī)制，確保社會資本的合法權(quán)益。

3　社會資本利益保障機(jī)制的構(gòu)建

PPP模式是我國政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸走向深化改革階段，根據(jù)公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域新變化做出的一個重要戰(zhàn)略決策，無論對于社會資本還是國有資本而言，均是一個雙贏的結(jié)果。然而，從上述分析可知，現(xiàn)階段由于法律法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施項目屬性、回報機(jī)制等多方面因素，社會資本參與公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意向較高，然而合作成功的項目較少。為了有效推動PPP模式穩(wěn)步向前發(fā)展，需要構(gòu)建一個健全的雙方合作機(jī)制，尤其是保障社會資本合法權(quán)益的機(jī)制。文章認(rèn)為，構(gòu)建一個健全的社會資本利益保障機(jī)制，需要從如下幾個方面來著手。

3.1構(gòu)建保障社會資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入機(jī)制

由于我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵期，公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大，僅僅依靠政府無法滿足需求，這就需要社會資本參與進(jìn)來。盡管中央政府一直以來對社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域持支持態(tài)度，然而各地區(qū)在實際運(yùn)行中，仍然出現(xiàn)歧視社會資本的現(xiàn)象，比如將那些收益保障相對低、比較難建設(shè)的項目給社會資本，有時社會資本申報項目審批手續(xù)繁多、審批手續(xù)周期較長等，這就無形中對社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)置了障礙。這就需要政府進(jìn)一步出臺規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制，在引入社會資本方面出臺規(guī)范合理的規(guī)章制度，使得社會資本進(jìn)入不受到歧視，從而逐漸構(gòu)建社會資本與國有資本平等進(jìn)入各類基礎(chǔ)設(shè)施的制度環(huán)境。

3.2構(gòu)建確保社會資本與國有資本良性互動的運(yùn)行機(jī)制

在構(gòu)建社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入機(jī)制的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)結(jié)合PPP實踐，就社會資本與國有資本的合作運(yùn)行機(jī)制方面出臺相應(yīng)的規(guī)范流程。就某一個基礎(chǔ)設(shè)施項目來講，一旦PPP模式引入進(jìn)來，國有資本應(yīng)和社會資本精誠合作，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制；此外，政府還應(yīng)出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，就項目進(jìn)行整體規(guī)劃，國有資本與社會資本作為一個共同的投資方，在項目實施過程中，根據(jù)各自的優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排，不斷建立良性互動的運(yùn)行機(jī)制。

3.3構(gòu)建合理的回報機(jī)制

社會資本不愿參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的另一個重要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目多數(shù)屬于建設(shè)周期長、回報率較低的公益性項目，這對于市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會資本來講，并沒有足夠的吸引力，這就需要構(gòu)建合理的回報機(jī)制。政府應(yīng)抓緊制定特許經(jīng)營法，為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的制度保障。具體來講，政府應(yīng)在投資數(shù)額、投資方式、回報率及收費(fèi)方式等方面做出明確規(guī)定，確保社會資本獲得合理的回報，從而使得其能夠放心地參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4　對策建議

本文探討了PPP模式下的社會資本利益保障機(jī)制，為了進(jìn)一步推動我國基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一個完善的制度環(huán)境，文章提出如下政策建議。

4.1政府應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律法規(guī)上為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供規(guī)范的制度環(huán)境

目前社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功率不高的一個主要原因在于法律法規(guī)不健全，社會資本面臨著較大的不確定性，這就需要各級政府繼續(xù)出臺促進(jìn)社會資本合理發(fā)展的規(guī)章制度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，從制度上消除社會資本的后顧之憂。

4.2社會資本應(yīng)抓住機(jī)遇，在政策允許范圍內(nèi)合法經(jīng)營，推動基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展的同時，促進(jìn)自身發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本是未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要趨勢，我國政府會一直將其實施下去，這為社會資本的投資提供了一個十分重要的出路。盡管目前PPP模式中還存在著諸多問題，然而，在該領(lǐng)域，社會資本能夠獲得較大的發(fā)展空間，這就需要社會資本積極參與某一些相對成熟的項目，促進(jìn)自身健康發(fā)展。

4.3建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制

社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要不斷完善現(xiàn)有的利益回報機(jī)制，從社會資本的視角出發(fā)，出臺相應(yīng)的回報機(jī)制及必要的社會資本利益補(bǔ)償機(jī)制，消除各種不確定性，為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施保駕護(hù)航。

［1］劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證［J］.改革，2015（1）.

［2］胡振，劉華，金維興.PPP項目范式選擇與風(fēng)險分配的關(guān)系研究［J］.土木工程學(xué)報，2011（9）.

［3］李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對稱條件下PPP項目風(fēng)險分配的博弈模型［J］.系統(tǒng)工程理論與實踐，2013（8）.

［4］賴丹馨，費(fèi)方域.公私合作制（PPP）的效率：一個綜述［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（7）.

［5］周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策［J］.中國軟科學(xué)，2015（9）.

Research on the Construction of Interest Guarantee Mechanism for SocialCapital in PPP

Li Wenqi
（School of Business and Economics，Henan University of Technology，Zhengzhou Henan 450001）

PPP model is considered as an important measure to promote stable and rapid development of the infrastructure，but forthe PPP mode，how to ensure the legitimate rights ofsocialcapital is very important.In this context，the article discusses how to build the interest guarantee mechanism for socialcapital in PPP，the article’s point is that we should construct from the enter mechanism，operation mechanism and revenue return mechanism of socialcapital.

ppp；socialcapital；interest protection

D922.28

A

1671-0037（2016）07-70-3

2016-6-19

2015年河南省軟科學(xué)研究項目“河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展研究”（152400410448）。

李文啟（1983-），男，博士，副教授，研究方向：金融學(xué)。