李一行　趙鳳新

新一代地震區(qū)劃圖實(shí)施中的相關(guān)法律和政策問題

李一行趙鳳新

新一代《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》（以下簡稱GB 18306—2015）是由國務(wù)院地震工作主管部門根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》編制的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，是《中華人民共和國防震減災(zāi)法》明確規(guī)定的一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的確定依據(jù)。在實(shí)施中，有關(guān)建設(shè)工程的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與GB 18306—2015的要求相銜接，不同標(biāo)準(zhǔn)對同一內(nèi)容要求不同時應(yīng)采用最安全標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位和政府相關(guān)部門等主體不按標(biāo)準(zhǔn)履行職責(zé)將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

GB 18306—2015的法律地位

GB 18306—2015是強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是指為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件?！吨腥A人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，為了提高社會經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)國家和人民的利益，對一些需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。根據(jù)該法第二條，包括“建設(shè)工程的設(shè)計、施工方法和安全要求”等在內(nèi)的五大類技術(shù)要求應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)。工程的抗震設(shè)防技術(shù)要求即屬于該條規(guī)定應(yīng)該制定標(biāo)準(zhǔn)的范疇。

根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定主體和適用范圍的不同劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律效力不同，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)：保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)中涉及安全、衛(wèi)生要求的在本行政區(qū)域內(nèi)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。

《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》（GB 18306—2015）是一般建設(shè)工程抗震設(shè)防的技術(shù)要求，是防災(zāi)減災(zāi)的重要手段，對保障人體健康，保證人身、財產(chǎn)安全有重要作用，因此是強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。李一行，女，漢族，1982年5月30日出生，遼寧省丹東市人，法學(xué)博士?，F(xiàn)任防災(zāi)科技學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閲H刑法和防災(zāi)減災(zāi)法。主持河北省教育廳人文社科項目等多項省部級研究項目，在國內(nèi)一流期刊上發(fā)表多篇防災(zāi)減災(zāi)法制研究文章。2012年起參與中國地震局政策法規(guī)方面的研究工作，多項研究成果被中國地震局采納，刊載于《政策研究參閱》；參與了《應(yīng)急救援條例》、《地震預(yù)警管理辦法》等法律法規(guī)的起草，是《GB18306-2015中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖宣貫教材》編撰委員會成員，撰寫了第13章區(qū)劃圖實(shí)施中的法律問題。

趙鳳新，1962年7月出生于遼寧省營口市，1992年于國家地震局地球物理研究所獲博士學(xué)位，現(xiàn)任中國地震災(zāi)害防御中心研究員。他指導(dǎo)的研究團(tuán)隊改進(jìn)了同時擬合反應(yīng)譜、目標(biāo)峰值速度、目標(biāo)峰值位移的設(shè)計地震動合成方法，研究成果已經(jīng)應(yīng)用于我國大部分核電站和一些大型儲液罐、大跨度橋梁及高層建筑的抗震設(shè)計中。趙鳳新還參加了《防震減災(zāi)法》、《地震安全性評價管理條例》、《國家防震減災(zāi)規(guī)劃》、《工程場地地震安全性評價》、《工業(yè)電器設(shè)備抗震設(shè)計規(guī)范》、《核電廠地質(zhì)地震調(diào)查與評價規(guī)范》、《石油化工鋼制設(shè)備抗震設(shè)計規(guī)范》和《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的起草和編制工作。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并非全部條款均為強(qiáng)制性條款，一個強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中可能同時存在強(qiáng)制性和推薦性條款。GB 18306—2015中的5.1、5.2、6.1、7.1、8.2、附錄A、附錄B、附錄C為強(qiáng)制性條款，其余為推薦性條款。強(qiáng)制性條款必須強(qiáng)制執(zhí)行。

GB 18306—2015是一般建設(shè)工程抗震設(shè)防的法定要求

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第三十四條明確了國務(wù)院地震工作主管部門是全國地震動參數(shù)區(qū)劃圖的制定主體。依據(jù)該法第三十五條，“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求。除重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程外，一般建設(shè)工程應(yīng)按照地震烈度區(qū)劃圖或者地震動參數(shù)區(qū)劃圖所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防”。作為一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的標(biāo)準(zhǔn)，GB 18306—2015是對《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中有關(guān)條文要求的精準(zhǔn)技術(shù)表達(dá)，是該法的延伸部分。遵守《中華人民共和國防震減災(zāi)法》就要遵守GB 18306—2015；反之，違反GB 18306—2015即構(gòu)成了對《中華人民共和國防震減災(zāi)法》的違反。

GB 18306—2015的實(shí)施與適用

同類標(biāo)準(zhǔn)依法“銜接”

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第三十六條要求“有關(guān)建設(shè)工程的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)與抗震設(shè)防要求相銜接”。建設(shè)工程的抗震設(shè)防能力首先需要一套科學(xué)可行的抗震設(shè)防要求，然后依據(jù)抗震設(shè)防要求制定抗震設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，之后在實(shí)施環(huán)節(jié)依抗震設(shè)防要求和建筑抗震設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)施工，并加強(qiáng)監(jiān)督管理，最終轉(zhuǎn)化為建設(shè)工程抗御地震風(fēng)險的能力。這是一個多行業(yè)分工合作、缺一不可的完整過程。從法律上看，GB 18306—2015是建設(shè)工程抗震設(shè)防的一般要求和依據(jù)；從建設(shè)流程來看，GB 18306—2015是其他涉及抗震設(shè)防要求的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)、上游標(biāo)準(zhǔn)。其他有關(guān)建設(shè)工程的抗震設(shè)防下游標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與GB 18306—2015的技術(shù)要求保持一致，在GB 18306—2015做出修改后，有關(guān)建設(shè)工程的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)依此進(jìn)行修改和調(diào)整，以達(dá)到《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中所要求的“銜接”。在GB 18306—2015頒布實(shí)施后，還未及時修正的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)及時制定出與GB 18306—2015要求適用相銜接的臨時辦法，并盡快推進(jìn)本行業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)修訂工作。

適用最安全的標(biāo)準(zhǔn)

由于制定主體的專業(yè)屬性不同，同一級別的不同標(biāo)準(zhǔn)會從各自擅長的專業(yè)領(lǐng)域考慮安全性問題，這就可能出現(xiàn)對于同一事件的技術(shù)要求不同的情況。制定標(biāo)準(zhǔn)的初衷是明確技術(shù)要求，保證質(zhì)量、達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，因此在這種情況下，應(yīng)采用保障安全的最高標(biāo)準(zhǔn)。從法律邏輯而言，判定事物合法，需要達(dá)到所有合法條件；而判定事物不合法，只需達(dá)到非法情形之一即可。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是相應(yīng)國家法律指向的具體技術(shù)要求時，符合標(biāo)準(zhǔn)就等于符合了該法中對于這一問題的要求。而對于規(guī)定某一領(lǐng)域基本問題的法律，可能需要指向多個標(biāo)準(zhǔn)來明確和細(xì)化技術(shù)要求，這種情況下，符合其中一個標(biāo)準(zhǔn)并不意味著符合了該法律的所有規(guī)定。更為常見的情況是，事物的合法性包含多部法律的要求、指向多個不同標(biāo)準(zhǔn)，這時，需要全部符合與之相關(guān)的法律及標(biāo)準(zhǔn)要求，才能說是合法的；不符合其中任何一個法律或標(biāo)準(zhǔn)的要求，都將獲得法律的否定性評價。

建筑工程選址、設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收檢查等多個環(huán)節(jié)，涉及抗震設(shè)防要求、建筑安全要求等多個方面，需要遵守國家在各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)及相關(guān)的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。滿足建設(shè)流程的所有規(guī)范性要求，方可獲得法律的肯定性評價，違反與之相關(guān)的任何一個法律法規(guī)或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，都將導(dǎo)致違法結(jié)果。建設(shè)工程滿足建設(shè)過程中的某一個強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，也當(dāng)然不能作為不遵守其他國家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的抗辯理由。建設(shè)工程的抗震設(shè)防在確保達(dá)到GB 18306—2015的要求的前提下，地方政府可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會承載能力制定出更適宜本地區(qū)的抗震設(shè)防要求。地方的要求可以高于國家標(biāo)準(zhǔn)，但國家標(biāo)準(zhǔn)是底線，不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震設(shè)防。

適用于農(nóng)村民居的抗震設(shè)防

GB 18306—2015是國家標(biāo)準(zhǔn)，適用于全國范圍，包括農(nóng)村民居。目前我國農(nóng)村民居大多數(shù)為自建房，對其抗震設(shè)防缺乏強(qiáng)制性監(jiān)管，缺少審核驗(yàn)收程序。近年以來的幾次地震中，農(nóng)村民居倒塌嚴(yán)重，損失巨大。加強(qiáng)對農(nóng)村民居的抗震設(shè)防管理、提升農(nóng)村民居的抗震設(shè)防能力是減輕農(nóng)村地震災(zāi)害損失的有效手段。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第四十條和《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第四十三條第四款都規(guī)定了農(nóng)村民居應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求。縣級以上地方人民政府應(yīng)根據(jù)GB 18306—2015確定的抗震設(shè)防要求，加強(qiáng)對農(nóng)村民居抗震設(shè)防的管理。對農(nóng)村民居的選址、設(shè)計等予以技術(shù)指導(dǎo)，并采取多種途徑支持農(nóng)村民居的所有者和使用者進(jìn)行房屋抗震設(shè)計和抗震加固。在地方建立防震減災(zāi)示范社區(qū)、推廣防震減災(zāi)農(nóng)居樣板房等，這些符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的減災(zāi)舉措，應(yīng)在更廣的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的管理，以綜合提升全社會的防震減災(zāi)能力。

GB 18306—2015的溯及力問題

GB 18306—2015頒布實(shí)施后，新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程依此抗震設(shè)防是《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中明文規(guī)定的。那么在GB 18306—2015頒布實(shí)施前已經(jīng)建成的工程是否要按GB 18306—2015抗震設(shè)防，也即GB 18306—2015對于已建成的工程有無溯及力呢？從法理方面來講，為了保持法律的一致性和公眾對于法律的可期待性，新的法律法規(guī)一般不對其施行之前的行為和事件有約束力，也就是說在新法頒布實(shí)施以前已經(jīng)形成的行為成果，依當(dāng)時的法律規(guī)定做出合法與否的判斷，除非新的規(guī)定對于義務(wù)人來說意味著更小的義務(wù)。對于抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的改變而言，已建成的一般項目依據(jù)當(dāng)時的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定其質(zhì)量合格與否。因此，GB 18306—2015的頒布和實(shí)施并不意味著依GB 18306—2001設(shè)防的建設(shè)工程因不符合現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)而被判定是不合法的。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定：“已經(jīng)建成的下列建設(shè)工程，未采取抗震設(shè)防措施或者抗震設(shè)防措施未達(dá)到抗震設(shè)防要求的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施：（一）重大建設(shè)工程；（二）可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程；（三）具有重大歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值或者重要紀(jì)念意義的建設(shè)工程；（四）學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程；（五）地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程?！比绾卫斫馍鲜鰲l文中對應(yīng)進(jìn)行抗震加固建設(shè)工程范圍的界定是問題的關(guān)鍵。對于上述五類建設(shè)工程中未采取抗震設(shè)防措施的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抗震加固，對此大家不會有異議。而對這五類工程中“未達(dá)到抗震設(shè)防要求的”則應(yīng)理解為未達(dá)到“當(dāng)時抗震設(shè)防要求”。只要工程在建設(shè)時達(dá)到當(dāng)時的抗震設(shè)防要求，就不必進(jìn)行抗震加固，即使是GB 18306—2015設(shè)防參數(shù)提高地區(qū)的上述五類工程中的一般建設(shè)工程也不必進(jìn)行抗震加固。

建設(shè)中的城市

從國外開展抗震加固的實(shí)踐來看，新西蘭政府積極推進(jìn)著持續(xù)的抗震加固工作，以提高已有建筑物的抗震能力；日本和美國則是在某一次大地震后推進(jìn)已有建筑物的抗震加固。與日本的校舍抗震加固類似，汶川地震后，我國政府開展了校舍安全工程，其目標(biāo)是，用三年時間在全國中小學(xué)校開展抗震加固、提高綜合防災(zāi)能力建設(shè)，使學(xué)校校舍達(dá)到重點(diǎn)設(shè)防類抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，并符合對山體滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷和洪水、臺風(fēng)、火災(zāi)、雷擊等災(zāi)害的防災(zāi)避險安全要求。工程的主要任務(wù)是：從2009年開始，用三年時間，對地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)、Ⅶ度以上地震高烈度區(qū)、洪澇災(zāi)害易發(fā)地區(qū)、山體滑坡和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的各級各類城鄉(xiāng)中小學(xué)存在安全隱患的校舍進(jìn)行抗震加固、遷移避險，提高綜合防災(zāi)能力；其他地區(qū)，按抗震加固、綜合防災(zāi)的要求，集中重建曾整體出現(xiàn)險情的危房、改造加固曾局部出現(xiàn)險情的校舍，消除安全隱患。

需要指出的是，地震區(qū)劃圖規(guī)定的抗震設(shè)防要求是作為一般建設(shè)工程抗震設(shè)防的最低要求?！吨腥A人民共和國防震減災(zāi)法》第三十五條還規(guī)定了“對學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計和施工，采取有效措施，增強(qiáng)抗震設(shè)防能力”。這一政策性規(guī)定表明，雖然學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程仍定位于一般建設(shè)工程，但要求此類建設(shè)工程應(yīng)在地震動參數(shù)區(qū)劃圖基礎(chǔ)上提高其抗震設(shè)防要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所以及其他建設(shè)工程開展有計劃的抗震加固工作是應(yīng)予以鼓勵的。

GB 18306—2015的實(shí)施與地震安全性評價及小區(qū)劃的關(guān)系

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第三十五條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求。重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定進(jìn)行地震安全性評價，并按照經(jīng)審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防。建設(shè)工程的地震安全性評價單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地震安全性評價，并對地震安全性評價報告的質(zhì)量負(fù)責(zé)?！?/p>

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第三十七條規(guī)定：“國家鼓勵城市人民政府組織制定地震小區(qū)劃圖。地震小區(qū)劃圖由國務(wù)院地震工作主管部門負(fù)責(zé)審定。”經(jīng)審定后的小區(qū)劃結(jié)果可以代替當(dāng)?shù)貐^(qū)劃圖結(jié)果，用于一般建設(shè)工程的抗震設(shè)防。地震小區(qū)劃是針對某一特定區(qū)域范圍內(nèi)地震安全環(huán)境進(jìn)行的劃分、預(yù)測這一范圍內(nèi)可能遭遇到的地震影響的分布。地震小區(qū)劃的目的是為城鎮(zhèn)、廠礦企業(yè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等土地利用規(guī)劃的制定提供基礎(chǔ)資料，為城市和工程震害的預(yù)測和預(yù)防、救災(zāi)措施的制訂提供基礎(chǔ)資料，為地震小區(qū)劃范圍內(nèi)的一般建設(shè)工程的抗震設(shè)計提供設(shè)計地震動參數(shù)。地震小區(qū)劃與全國地震區(qū)劃相比有共同之處，都是為一般建設(shè)工程提供抗震設(shè)防要求、為抗震設(shè)計提供設(shè)計地震動參數(shù)，但工作的細(xì)致程度、工作深度和工作內(nèi)容有很大差別。地震小區(qū)劃是針對某一城鎮(zhèn)、廠礦或開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的地震安全環(huán)境進(jìn)行的劃分、預(yù)測這一范圍內(nèi)可能遭遇的地震影響的分布，包括設(shè)計地震動參數(shù)的分布和地震地面破壞的分布。

由于地震地質(zhì)、地震活動性等基礎(chǔ)資料處于不斷的更新之中，所以地震小區(qū)劃結(jié)果具有一定的時效性。正如全國性的地震區(qū)劃工作每十年左右時間更新一次，地震小區(qū)劃工作應(yīng)參照全國性地震區(qū)劃工作進(jìn)行定期更新，以便新資料和新研究成果在小區(qū)劃工作中得到充分體現(xiàn)。

違反GB 18306—2015所承擔(dān)的法律責(zé)任

地方政府將建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求納入基本建設(shè)管理程序時，應(yīng)依據(jù)GB 18306—2015對建設(shè)流程進(jìn)行管理。將地震行政許可事項納入基本建設(shè)行政許可審批流程的，建設(shè)工程項目主管部門不得對沒有抗震設(shè)計或不符合抗震設(shè)防要求的建設(shè)工程進(jìn)行審批許可。各級地震工作主管部門應(yīng)加強(qiáng)對GB 18306—2015實(shí)施的監(jiān)督管理。地震工作主管部門有權(quán)會同建設(shè)等專業(yè)主管部門，對工程的抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。地震、建設(shè)、國土、規(guī)劃等部門應(yīng)建立規(guī)范的驗(yàn)收程序，確保建設(shè)工程依法設(shè)計、依法施工、質(zhì)量達(dá)標(biāo)。對不按抗震設(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計施工的建設(shè)單位，由國務(wù)院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，并可處以罰款。

建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位應(yīng)嚴(yán)格按照GB 18306—2015確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行建設(shè)和監(jiān)理，以確保建設(shè)工程抗震設(shè)防能力的實(shí)現(xiàn)。建筑設(shè)計單位不按照建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計的，責(zé)令改正，處以罰款；造成工程質(zhì)量事故的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書，沒收違法所得，并處以罰款；造成損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。