張興波

（淮安市環(huán)境科學(xué)研究所江蘇淮安223001）

江蘇省環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與管理研究

張興波

（淮安市環(huán)境科學(xué)研究所江蘇淮安223001）

環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與是環(huán)境管理的重要輔助性手段，江蘇省在環(huán)境公開(kāi)信息方面先后制定了《江蘇省環(huán)境保護(hù)政務(wù)公開(kāi)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》、《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開(kāi)考核制度（試行）》等制度規(guī)定，并積極開(kāi)展環(huán)境信息公開(kāi)，在公眾參與環(huán)境管理方面做了大量工作，取得了許多有益經(jīng)驗(yàn)。本文在對(duì)江蘇省環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)分析基礎(chǔ)上，指出了在環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與方面存在的不足，并提出了具體的應(yīng)對(duì)之策。

環(huán)境信息公開(kāi)；公眾參與；環(huán)境管理

環(huán)境信息公開(kāi)是政府、企業(yè)、公眾主動(dòng)公開(kāi)自身及其所掌握的環(huán)境信息，解決政府、企業(yè)、公眾之間的環(huán)境管理中信息不對(duì)稱問(wèn)題。環(huán)境信息本身作為一種重要的公共信息資源，也是政府、企業(yè)和社會(huì)公眾實(shí)施環(huán)境行為選擇和行動(dòng)的重要信息基礎(chǔ)，公開(kāi)環(huán)境信息對(duì)于協(xié)同和控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府、企業(yè)和公眾行為具有重要意義。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、電視、微博、微信等媒體的快速發(fā)展，為政務(wù)信息公開(kāi)提供了更多選擇。環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與作為環(huán)境管理領(lǐng)域中積極推行的一項(xiàng)舉措，旨在進(jìn)一步有效促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)的重要路徑。如何進(jìn)一步規(guī)范和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度和公眾的參與機(jī)制，既是對(duì)環(huán)境管理部門(mén)提出了更高要求，也是新時(shí)期環(huán)境管理工作重點(diǎn)需要關(guān)注的問(wèn)題之一。江蘇省在環(huán)境信息公開(kāi)方面陸續(xù)出臺(tái)了《江蘇省環(huán)境保護(hù)政務(wù)公開(kāi)管理辦法》（2006年）、《關(guān)于加強(qiáng)全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（2007年）、《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開(kāi)考核制度（試行）》（2008年）等規(guī)章制度，這些制度施行已有近10年，江蘇省作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，無(wú)論是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還是信息化都位居前列。為探索環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與環(huán)境管理進(jìn)行了諸多有益探索和嘗試，促進(jìn)了環(huán)境管理部門(mén)的科學(xué)環(huán)境決策管理，有效維護(hù)了公眾的環(huán)境權(quán)益，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，本文將對(duì)上述成果總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，提出存在的問(wèn)題以及進(jìn)一步改善全省環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與的具體對(duì)策。

1　江蘇省環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)踐

1.1政策法規(guī)實(shí)踐

2006年江蘇省環(huán)保廳經(jīng)廳長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)了《江蘇省環(huán)境保護(hù)政務(wù)公開(kāi)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該辦法提出了環(huán)境保護(hù)政務(wù)公開(kāi)應(yīng)遵循“依法公開(kāi)、客觀真實(shí)、注重實(shí)效、方便群眾和有利監(jiān)督”的原則，明確了公開(kāi)“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境狀況公報(bào)、群眾監(jiān)督與投訴”等十二項(xiàng)內(nèi)容。2007年江蘇省環(huán)保廳在《辦法》基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），進(jìn)一步突出了“污染物排放情況、突發(fā)環(huán)境事件、排污費(fèi)征收情況”等七項(xiàng)重點(diǎn)公開(kāi)的內(nèi)容，并就環(huán)保信息公開(kāi)建立了“信息審查、主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、監(jiān)督反饋、評(píng)議考核和責(zé)任追究”等六項(xiàng)制度，進(jìn)一步增強(qiáng)了信息公開(kāi)制度的可操作性和執(zhí)行力。2008年又出臺(tái)了《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開(kāi)工作考核制度（試行）》（簡(jiǎn)稱“制度”），明確了省廳系統(tǒng)環(huán)保信息公開(kāi)的考核內(nèi)容。明確了主動(dòng)公開(kāi)信息和依申請(qǐng)公開(kāi)信息的具體公開(kāi)事項(xiàng)、責(zé)任部門(mén)、公開(kāi)形式，并列出不同公開(kāi)形式的一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)和不同的分值，進(jìn)一步增強(qiáng)了環(huán)保信息公開(kāi)制度的可操作性。為了便于企事業(yè)和社會(huì)公眾的參與和實(shí)施，2008年，江蘇省環(huán)保廳制定了《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開(kāi)指南》。上述《辦法》、《意見(jiàn)》、《制度》與江蘇省人大常委會(huì)于1993年審議通過(guò)的《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》，1997年7月在省八屆人大二十九次會(huì)議上通過(guò)的《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》（修正）（以下簡(jiǎn)稱《條例》），共同構(gòu)成了全省環(huán)境信息公開(kāi)法規(guī)制度體系，強(qiáng)化了公眾對(duì)于環(huán)保公開(kāi)工作的監(jiān)督，也明確了公眾參與環(huán)境管理的具體措施，便于公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的理解和支持。

1.2信息公開(kāi)實(shí)踐

在環(huán)境信息公開(kāi)中，江蘇省政府以及省（市、縣）環(huán)保部門(mén)承擔(dān)著重要職責(zé)，江蘇省環(huán)保廳先后成立了“廳工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開(kāi)和誠(chéng)信體系建設(shè)工作組”等信息公開(kāi)組織，積極運(yùn)用“＠江蘇環(huán)?！闭?wù)微博等，具體落實(shí)環(huán)境信息公開(kāi)。2014年全年累計(jì)主動(dòng)公開(kāi)政府信息8707條，重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)309條，回應(yīng)公眾關(guān)注熱點(diǎn)或重大輿情數(shù)46次，通過(guò)不同渠道和方式回應(yīng)解讀341次，依申請(qǐng)公開(kāi)96件，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)96件，依申請(qǐng)公開(kāi)實(shí)現(xiàn)了100%公開(kāi)。在全國(guó)率先按照新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)時(shí)公布了全省13個(gè)省轄市72個(gè)國(guó)控站的空氣質(zhì)量指數(shù)，發(fā)布平臺(tái)運(yùn)用不同顏色表示空氣質(zhì)量級(jí)別，分別指出健康影響和出行建議，為公眾的生產(chǎn)生活提供指導(dǎo)，方便公眾的出行和生活，充分滿足了群眾的環(huán)境知情權(quán)。

1.3公眾參與實(shí)踐

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的有關(guān)規(guī)定，公眾可以通過(guò)多種渠道參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境管理中來(lái)，把公眾的意志及時(shí)的貫徹落實(shí)到環(huán)境行政主管部門(mén)在決策時(shí)能充分的得到考慮和采納。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公眾參與環(huán)境管理的途徑主要有調(diào)查公眾意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢專(zhuān)家意見(jiàn)等（見(jiàn)圖1）。近年來(lái)，江蘇省加大了政府投資建設(shè)規(guī)模和力度，一些大型市政項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目如宿遷中心城市截污導(dǎo)流二期工程、南京機(jī)場(chǎng)高速公路龍西互通連接線工程、鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目等等都經(jīng)過(guò)了反復(fù)的論證和方案改進(jìn)，公眾在項(xiàng)目公示階段充分參與進(jìn)來(lái)，紛紛建言獻(xiàn)策。通過(guò)公眾參與、專(zhuān)家論證和政府依法決策相結(jié)合的模式，有更多的公眾通過(guò)各種渠道參與到政府管理中來(lái)，公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)得到了充分的尊重和保障。

圖1　江蘇省環(huán)境信息公開(kāi)流程

2　信息公開(kāi)和公眾參與存在的問(wèn)題分析

近年來(lái)，在全省上下共同努力下，無(wú)論是環(huán)保行政主管部門(mén)還是企業(yè)在環(huán)境行為信息公開(kāi)取得了明顯成效，公眾參與環(huán)境管理的積極性不斷提升，但在信息公開(kāi)和公眾參與還存在一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

2.1信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

（1）信息公開(kāi)主體有待進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)《辦法》規(guī)定，環(huán)境信息公開(kāi)的主體為環(huán)境管理部門(mén)，即各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、環(huán)境監(jiān)測(cè)站等等，而對(duì)于環(huán)境管理同樣具有將官職責(zé)的城管、水務(wù)等等沒(méi)有完全納入到環(huán)境信息公開(kāi)的考核體系中來(lái)，在一定程度上影響了環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容，壓縮了環(huán)境信息公開(kāi)的資源。（2）信息公開(kāi)的范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，全省基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)于環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)以及環(huán)境行政處罰的案件、群眾監(jiān)督投訴和關(guān)心的環(huán)保工作充分的公開(kāi)，但缺少對(duì)導(dǎo)致一些重要如水、土、大氣環(huán)境因素原因的公開(kāi)，公眾雖然實(shí)時(shí)掌握了身邊的水、土、大氣等狀況，但對(duì)于導(dǎo)致其中一些環(huán)境問(wèn)題的原因以及具體應(yīng)該采取何種措施的公開(kāi)跟進(jìn)有待增強(qiáng)。（3）信息公開(kāi)考核監(jiān)督力度有待進(jìn)一步增強(qiáng)。信息公開(kāi)水平的評(píng)估是一個(gè)過(guò)程性活動(dòng)，單純依靠單一指標(biāo)是難以完全評(píng)價(jià)的。依據(jù)《制度》的相關(guān)規(guī)定，目前江蘇省對(duì)于環(huán)保信息公開(kāi)施行的是由省級(jí)環(huán)保廳牽頭的多級(jí)信息公開(kāi)考核評(píng)價(jià)體系，一方面是有“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”之嫌，另一方面沒(méi)有充分引入社會(huì)第三方參與評(píng)價(jià)，考核監(jiān)督的力度還較為薄弱。環(huán)境信息考核并沒(méi)有完全納入政府考核體系中，對(duì)政府其他環(huán)境相關(guān)管理部門(mén)和企業(yè)的違反環(huán)境信息公開(kāi)的法律責(zé)任追究不到位，難以有效發(fā)揮信息公開(kāi)的監(jiān)督制約作用。此外，企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)也存在執(zhí)行力度不足的問(wèn)題[1]。

2.2公眾參與存在的問(wèn)題

（1）缺少明確的參與引導(dǎo)。公眾參與環(huán)境管理工作對(duì)于提升環(huán)境管理工作的科學(xué)性具有積極意義，雖然我國(guó)的諸多法規(guī)、規(guī)章賦予了公眾參與環(huán)境管理的規(guī)定，但多是應(yīng)然性規(guī)定，條文的規(guī)定過(guò)于抽象，缺少具體的參與指引。（2）缺少完善的制度保障。公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利雖然得到了法律的規(guī)制認(rèn)可，但對(duì)于失范的公眾參與行為或沒(méi)有充分保障公眾參與的環(huán)境決策和管理后果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并未明確。（3）缺少全過(guò)程參與。從目前我國(guó)公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，除了項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)及時(shí)邀請(qǐng)公眾參與外，大多還是屬于末端參與形式，多是發(fā)生了環(huán)境污染或者生態(tài)出現(xiàn)破壞后公眾通過(guò)檢舉、揭發(fā)或控告的方式參與，這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)環(huán)境的末端參與不利于減緩環(huán)境污染和破壞。

3　政策建議

3.1構(gòu)建以公眾參與為主的環(huán)境信息公開(kāi)模式

轉(zhuǎn)變目前由政府環(huán)境相關(guān)管理部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息的公開(kāi)模式逐步向以公眾參與為主的環(huán)境信息公開(kāi)模式。一方面，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境信息需求的調(diào)查和研究，環(huán)境相關(guān)職能管理部門(mén)要把定期開(kāi)展公眾問(wèn)卷調(diào)查、訪談結(jié)果作為其信息公開(kāi)內(nèi)容選擇的重要依據(jù)，及時(shí)掌握公眾對(duì)于環(huán)境信息需求的動(dòng)態(tài)變化，以公眾的需求為導(dǎo)向，不斷完善信息公開(kāi)形式和公開(kāi)模式，充分滿足公眾對(duì)于環(huán)境決策管理的知情權(quán)和參與權(quán)。另一方面要建立社會(huì)化環(huán)境信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系，在現(xiàn)有全省環(huán)境信息考核基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化能夠全面反映政府各部門(mén)、企業(yè)在環(huán)境信息公開(kāi)領(lǐng)域的執(zhí)行狀況，以及反映全省環(huán)境信息透明程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入第三方機(jī)制對(duì)政府環(huán)境管理部門(mén)和企業(yè)的環(huán)境信息的公開(kāi)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。

3.2建立健全全省環(huán)境管理公眾參與具體辦法

結(jié)合江蘇省的省情省貌，以及本省的人文等特點(diǎn)，抓緊建立江蘇省環(huán)境管理公眾參與技術(shù)性導(dǎo)則，明確公眾參與環(huán)境決策的方式、途徑、辦法以及阻礙公眾環(huán)境參與權(quán)的懲戒機(jī)制，細(xì)化技術(shù)性導(dǎo)則，使公眾參與環(huán)境決策更具操作性和執(zhí)行力。例如，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目需要公眾具體參與的時(shí)間、數(shù)量，保障公眾參與的具體形式（問(wèn)卷調(diào)查、上門(mén)走訪、座談會(huì)等等），對(duì)于收集到的公眾意見(jiàn)具體處置答復(fù)機(jī)制，要明確具體的反饋部門(mén)、反饋時(shí)效、反饋方式，充分尊重和保障公眾環(huán)境參與權(quán)。要把公眾參與延伸至項(xiàng)目的全過(guò)程，逐步試行公眾在區(qū)域性環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)政策制定的參與，給予公眾參與環(huán)境管理和決策的必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，提升公眾參與環(huán)境決策的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

3.3健全全省環(huán)境信息公開(kāi)辦法

目前，江蘇省關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)先后出臺(tái)了《辦法》《意見(jiàn)》和《制度》，初步構(gòu)建起較為全面的公眾參與環(huán)境管理的制度體系，下一步還需要對(duì)上述制度體系進(jìn)一步的細(xì)化。如擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)公開(kāi)環(huán)境信息的行政主體范圍，除了目前要求環(huán)境職責(zé)部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息外，城管、市場(chǎng)監(jiān)督等部門(mén)都應(yīng)將反映環(huán)境信息及時(shí)予以公布，企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)中除了“雙超”以及造成嚴(yán)重的環(huán)境污染排污者之外，還應(yīng)擴(kuò)大企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任主體，針對(duì)全省的一些重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境信息公開(kāi)定期通報(bào)制度，并分析其中環(huán)境問(wèn)題的原因和企業(yè)就環(huán)境保護(hù)所采取的具體應(yīng)對(duì)措施，建立網(wǎng)上咨詢定時(shí)回復(fù)系統(tǒng)[2]，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

[1]陳炳基,馮妙虹.淺談企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)[J].環(huán)境科學(xué)與管理, 2007,32（11）：9-11.

[2]陳曉丹,車(chē)秀珍,李煥承,等.深圳市環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與管理實(shí)踐與對(duì)策[J].中國(guó)環(huán)境管理,2012（3）31-35.

張興波（1975—）男，漢族，江蘇淮安人，本科，工程師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)及環(huán)境管理工作。