翁　梅，李　銘

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450002）

從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

翁梅，李銘

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450002）

2015年12月6日，內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭暴力襲擊。事件背后既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史遺留問(wèn)題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實(shí)原因，但更深層次的問(wèn)題還在于耕地的粗放開(kāi)發(fā)利用。文章通過(guò)對(duì)事件緣由和甘肅金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而提出集約利用耕地是解決土地糾紛的長(zhǎng)久之計(jì)，并輔以相關(guān)對(duì)策建議。

邊界糾紛耕地集約利用金塔縣額濟(jì)納旗馬蓮井

2015年12月6日，內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭到暴力襲擊，致使檢查站完全損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失1000余萬(wàn)元。目前，事件雖已平息，但背后的深層次問(wèn)題，即耕地集約利用問(wèn)題卻值得持續(xù)反思。

1　事件背后的耕地利用問(wèn)題

持續(xù)已久的蒙甘邊界糾紛，既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史問(wèn)題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實(shí)原因，但背后更深層次的問(wèn)題在于耕地的集約利用，追本溯源還需從甘肅省金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

金塔縣地處河西走廊中段北部邊緣，東與張掖市高臺(tái)縣毗鄰，西與玉門(mén)市接壤，南鄰酒泉和嘉峪關(guān)市，北靠?jī)?nèi)蒙古額濟(jì)納旗，與酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地毗鄰。全縣土地總面積1.883萬(wàn)km2，總?cè)丝?5.01萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口11.87萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9%，是典型的農(nóng)業(yè)縣，人地矛盾較為突出[2]。

1.1耕地存量少，且利用率低

在金塔縣188.77萬(wàn)hm2土地中，農(nóng)用地7.65萬(wàn)hm2，占土地總面積的4.05%，其中，耕地僅2.79萬(wàn)hm2，占農(nóng)用地總面積的2.94%。由于地處巴丹吉林沙漠邊緣，干旱少雨，隨著上游水量的逐年減少，加之過(guò)度超采地下水，周邊林地草地大面積枯萎，沙化形勢(shì)嚴(yán)峻。金塔縣作為甘肅省第一產(chǎn)棉大縣﹑全省最大的對(duì)外制種基地和農(nóng)區(qū)養(yǎng)羊縣，在全省農(nóng)業(yè)供應(yīng)方面發(fā)揮著重要作用[3]。一方面耕地和水資源緊缺，另一方耕種需求較大，且耕地利用率低，向邊界爭(zhēng)議地區(qū)擴(kuò)張土地就成了金塔縣緩解人地矛盾的一個(gè)捷徑。

1.2農(nóng)地經(jīng)營(yíng)粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重

金塔縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為粗放，廣種薄收，致使耕地過(guò)度利用現(xiàn)象突出。由于目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為留守老人﹑婦女和部分文化素質(zhì)較低﹑未外出務(wù)工的成年男性，受限于知識(shí)技能水平，仍未擺脫傳統(tǒng)的耕作方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低。此外，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和常態(tài)管理，個(gè)體農(nóng)戶對(duì)農(nóng)用地的使用存在很大的盲目性和隨意性，而基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因?yàn)槔砟瞟p水平落后，并不能有效引導(dǎo)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而無(wú)法保證農(nóng)用地的利用效率。長(zhǎng)此以往，農(nóng)民在耕地上私搭亂建現(xiàn)象屢禁不止，對(duì)農(nóng)用地造成極大的浪費(fèi)[4]。

1.3農(nóng)業(yè)種植仍以漫灌為主，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

金塔縣地處巴丹吉林沙漠腹地，屬于典型的溫帶大陸性氣候，常年干旱缺水。2014年，全縣水資源可利用量?jī)H為4.77億m3，而總需水量卻達(dá)到5.6億m3，其中，僅農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉用水就達(dá)到5.4億m3，與此同時(shí)，水資源利用效率卻十分低下，農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉水利用系數(shù)僅為0.46左右[5]（先進(jìn)地區(qū)和國(guó)家為0.7至0.8左右[6]），每年約有1萬(wàn)hm2耕地和林草地?zé)o法得到灌溉，是典型的非灌不植農(nóng)業(yè)縣。雖然金塔縣近年來(lái)實(shí)施了節(jié)水工程，但總體上仍以渠道襯砌為主。這使得金塔縣只能依水而耕，而金塔縣違法侵占的土地正是臨近黑河流域，具有天然的灌溉條件。

1.4種植結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整，農(nóng)地產(chǎn)值較低

近年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格特別是小麥和玉米價(jià)格的下跌，直接影響到農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。棉花面積調(diào)減后，很大一部分面積調(diào)整到玉米種植上，玉米又成為全縣增收的主要農(nóng)作物之一，但隨著國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)減玉米種植面積力度加大，今后將對(duì)農(nóng)民增收產(chǎn)生重要影響。由于金塔農(nóng)產(chǎn)品加工層次低，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品附加值低，對(duì)市場(chǎng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，農(nóng)產(chǎn)品加工原料不足與部分農(nóng)產(chǎn)品出售難問(wèn)題并存，嚴(yán)重制約了金塔縣的農(nóng)地產(chǎn)值和效益。

2　推進(jìn)耕地集約利用是治本之策

土地是民生之本﹑發(fā)展之基，金塔縣和額濟(jì)納旗兩地重視耕地是無(wú)可厚非的，但通過(guò)明爭(zhēng)暗占，甚至暴力搶奪等違法手段，絕非長(zhǎng)久之計(jì)。因此，應(yīng)徹底解決邊界糾紛，除了應(yīng)繼續(xù)依法依據(jù)做好邊界劃分工作，教育引導(dǎo)基層干部提高法制意識(shí)外，還應(yīng)從提高耕地集約利用的角度尋求治本之策，維護(hù)邊界長(zhǎng)期穩(wěn)定。

2.1盤(pán)活存量耕地

提高耕地集約化，首要任務(wù)是提高耕地利用率，盤(pán)活現(xiàn)有耕地資源。一方面應(yīng)通過(guò)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)保障活力。通過(guò)實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)﹑中低產(chǎn)田改造﹑沙化土地整治等一系列綜合建設(shè)項(xiàng)目，為盤(pán)活存量土地創(chuàng)造條件。另一方面應(yīng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)激發(fā)活力。探索實(shí)施“土地托管合作社”等流轉(zhuǎn)方式，把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給集約化程度高﹑經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的合作社。為此，縣農(nóng)業(yè)部門(mén)可牽頭建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢﹑合同簽訂﹑糾紛調(diào)處等全過(guò)程服務(wù)，避免出現(xiàn)有合作無(wú)監(jiān)管，有規(guī)程無(wú)服務(wù)現(xiàn)象。

2.2激活增量耕地

在金塔縣188.77萬(wàn)hm2土地上，未開(kāi)發(fā)利用農(nóng)地占87.06%，開(kāi)發(fā)潛力巨大。金塔縣地勢(shì)平坦﹑土壤條件較好，這些未利用地開(kāi)發(fā)成耕地后，經(jīng)過(guò)2﹑3年熟化，就能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。具體可采?。海?）荒灘造林，發(fā)展生態(tài)林業(yè)。早些年，金塔縣在水庫(kù)邊緣沙漠種植灌木林近0.067萬(wàn)hm2，截至2011年，全縣增加森林0.67萬(wàn)hm2，形成了天然的綠色屏障。在發(fā)展生態(tài)林業(yè)的同時(shí)，還可以發(fā)展農(nóng)林經(jīng)濟(jì)。2011年，金塔縣航天鎮(zhèn)通過(guò)發(fā)展枸杞加工產(chǎn)業(yè)，在未利用地上種植枸杞160多hm2，不僅開(kāi)拓了荒地，還實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。（2）開(kāi)發(fā)荒灘戈壁，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。將未開(kāi)發(fā)荒灘戈壁納入儲(chǔ)備用地，通過(guò)劃撥儲(chǔ)備用地，鼓勵(lì)民間資本發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。冰壩河灘過(guò)去是一個(gè)風(fēng)沙口，土地沙化嚴(yán)重，金塔縣引進(jìn)過(guò)一家私企，經(jīng)過(guò)5年共開(kāi)發(fā)治理土地280多hm2，種植防護(hù)林11.33hm2﹑經(jīng)濟(jì)林4hm2，每年培育苗木3萬(wàn)余株﹑花卉5萬(wàn)盆，實(shí)現(xiàn)了“戈壁變良田﹑荒漠變綠蔭”。實(shí)踐證明，因地制宜開(kāi)發(fā)利用荒灘戈壁，可以實(shí)現(xiàn)節(jié)地和增效雙贏。

2.3發(fā)展節(jié)水灌溉

水是農(nóng)業(yè)的命脈，節(jié)地必先節(jié)水。（1）加強(qiáng)節(jié)水工程建設(shè)。金塔縣曾引進(jìn)以色列滴灌造林技術(shù)，在解放村水庫(kù)西岸的沙丘上栽植梭梭﹑沙拐棗﹑紅柳等沙生植被2.67多hm2，當(dāng)年成活率就達(dá)到了95%[7]。金塔是全省的產(chǎn)棉大縣，棉花種植面積每年都在2萬(wàn)hm2左右。早在2005年，金塔縣在古城鄉(xiāng)舊寺墩建設(shè)了13.33hm2的棉花膜下滴灌示范區(qū)，經(jīng)實(shí)驗(yàn)，采用膜下滴灌技術(shù)的棉花比普通棉花每667m2均節(jié)水225m3﹑節(jié)肥13kg﹑增產(chǎn)52kg。因此，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，節(jié)水工程是基礎(chǔ)。（2）完善水權(quán)制度。完善符合金塔實(shí)際的水價(jià)方案，逐步做到按成本征收，并提取工程折舊費(fèi)和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行管理費(fèi)，以此保障各級(jí)水利工程的日常維護(hù)和管理。（3）強(qiáng)化日常監(jiān)管。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)日常監(jiān)管職責(zé)，把農(nóng)田節(jié)水工程的管理權(quán)交付用水者協(xié)會(huì)，通過(guò)專管與群管相結(jié)合，解決節(jié)水工程有人建無(wú)人管﹑有功能無(wú)責(zé)任的問(wèn)題。同時(shí)應(yīng)以水定田，確定合理的農(nóng)﹑林﹑牧用地比例，合理配置行業(yè)用水。

2.4調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)

一方面應(yīng)依托金塔縣制種基地的優(yōu)勢(shì)，不斷改良棉花﹑玉米﹑小麥等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)作物，鞏固甘肅省河西地區(qū)主應(yīng)產(chǎn)糧大縣和甘肅第一產(chǎn)棉大縣的地位。另一方面應(yīng)持續(xù)推進(jìn)日光溫室﹑枸杞加工﹑恒溫保鮮﹑冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，加快葡萄﹑駿棗﹑樹(shù)莓等特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)步伐。金塔縣羊井子灣鄉(xiāng)通過(guò)扶持葡萄產(chǎn)業(yè)，目前全鄉(xiāng)葡萄種植面積達(dá)477.33hm2，超過(guò)全鄉(xiāng)耕地面積一半以上。航天鎮(zhèn)把枸杞作為主打產(chǎn)業(yè)，種植面積達(dá)到400hm2以上，并新建枸杞制干生產(chǎn)線10條，年生產(chǎn)枸杞干果1500t，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入4500萬(wàn)元。此外，還可以通過(guò)政策扶持，引導(dǎo)沙區(qū)農(nóng)戶發(fā)展甘草﹑蓯蓉﹑鎖陽(yáng)等附加值更高的沙產(chǎn)業(yè)。

2.5處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地的關(guān)系

城鎮(zhèn)建設(shè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要部分，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，但絕不能以侵占耕地為代價(jià)。因此，首要任務(wù)是協(xié)調(diào)和處理好耕地保護(hù)和建設(shè)用地的關(guān)系，具體可采?。海?）規(guī)劃先行，統(tǒng)籌考慮。政府在市政規(guī)劃中應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮﹑大局著手，合理規(guī)劃工﹑農(nóng)﹑商用地區(qū)域分配和面積比例。（2）加大企業(yè)落地審核力度。從項(xiàng)目申報(bào)﹑立項(xiàng)到土地供應(yīng)，全程嚴(yán)格審核[8]，注重引進(jìn)高效益﹑高附加值﹑用地用水少的項(xiàng)目。（3）合理利用土地。嚴(yán)格按土地規(guī)劃實(shí)施用地，保證耕地面積和城鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)際相一致，嚴(yán)控用地容積率和綠地率。

[1]金塔縣地方史志辦公室金塔年鑒（2015綜合卷）．金塔:出版者不詳，2015

[2]金塔縣地方史志編纂委員會(huì)．金塔縣志（1990-2008）．蘭州：甘肅文化出版社，2010

[3]侯娟娟，馬莉．論西部地區(qū)土地資源的可持續(xù)利用．甘肅農(nóng)業(yè)，2008，（12）：38～39

[4]仲偉．甘肅省金塔縣水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的對(duì)策淺析．中國(guó)水運(yùn)，2015，15（6）：120～121

[5]中國(guó)工程院．中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告．中國(guó)水利，2000，（8）：5～17

[6]藺栓保．甘肅省金塔縣膜下滴灌技術(shù)應(yīng)用．北京農(nóng)業(yè)，2014，（12）：206～207

[7]李桂成．實(shí)施土地集約化管理提高土地資源利用率．農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2015，35（20）：210

河南省科技計(jì)劃項(xiàng)目（0624050020）；河南省自然科學(xué)基金（2011B5200l9）