任洪濤

濕地是地球表面最具有價值和生產力最高的生態(tài)系統(tǒng)，號稱“地球之腎”、“物種的基因庫”,是自然資源和三大生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的一部分。就我國而言，目前環(huán)境法體系中專門針對濕地保護的立法則較為匱乏?；跐竦卦谏鷳B(tài)系統(tǒng)中的重要功能，對濕地的保護應當是環(huán)境保護工作開展的重點內容之一。而濕地保護工作的開展則需要納入法治的軌道，明確社會主體在濕地保護中的權利義務及國家機關的管理職責及其管理方式。海南省在近些年來經濟大發(fā)展的背景下，濕地功能明顯下降、濕地面積逐年縮減、紅樹林面積銳減，生態(tài)環(huán)境的承載力面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。鑒于海南省在濕地資源立法保護上存在的問題，如何完善海南省的濕地資源立法保護已成為研究的重要課題。筆者在此重點探析研究海南省濕地生態(tài)系統(tǒng)的法律保護問題。

一、海南省濕地資源管理的現(xiàn)狀述評

（一）海南省濕地資源的概況

海南濕地類型繁多，面積廣大，是我國紅樹林資源最豐富的地區(qū)。其濕地類型多以近海與海岸濕地為主，其中紅樹林占據(jù)海南濕地極大的部分。如?？谑械臇|寨港紅樹林、文昌的清瀾港紅樹林、三亞亞龍灣紅樹林、陵水的新村港以及黎安港紅樹林等，在全國濕地保護區(qū)中具有舉足輕重的地位。具體而言，海南省的紅樹林濕地保護區(qū)占全國同類的比例達到47.4%，這是其他省份不可比擬的。其中東寨港紅樹林濕地的動物和鳥類的種類多，僅大型底棲動物就有68種，鳥類更是達到111種。除此之外，水稻田、湖泊水庫及其他的灘涂濕地也是水禽的停歇地，更是連接鳥類的重要地帶，這對于保護我國生物多樣性具有巨大的作用。紅樹林具有“魚蝦糧倉、護岸衛(wèi)士、鳥類天堂、造陸先鋒”等美譽，是不可多得的濕地生態(tài)系統(tǒng)，具有鞏固海防、提供生物停歇地、美化海岸環(huán)境等方面的作用?？偟膩碚f，紅樹林可以減輕海浪對海岸的沖擊，讓各個泊船的港口、漁業(yè)地帶免遭自然災害的威脅。

（二）海南省濕地資源管理的現(xiàn)實困境

然而近些年來，隨著海南省經濟的穩(wěn)定發(fā)展，土地的盲目開墾和利用造成濕地面積減少、退化，直接影響著海南省濕地的保護和開發(fā)。目前，海南濕地所遭受的威脅和問題主要體現(xiàn)在：

1.盲目開墾及改造濕地。

海南省地處熱帶季風氣候區(qū)，使海南擁有多種多樣的濕地種類。與此同時，海南省是一個建省較晚的省份，需要快速發(fā)展經濟以提升人民的生活水準。由于傳統(tǒng)的生活及生產方式的改變，因此自然生態(tài)系統(tǒng)的功能也跟著轉變，轉變的同時令濕地的生態(tài)功能替換為社會服務功能。海南天然濕地功能下降和濕地面積減少是濕地盲目開墾及改造等因素所致，歸根結底是缺乏科學系統(tǒng)的計劃和不尊重自然規(guī)律，再加上過度追求經濟增長，致使海南三分之一以上的天然濕地處于被盲目開墾及改造的局面。最明顯的是臨高縣馬裊的紅樹林濕地，從1993年前的120公頃到2004年的所剩無幾，為了發(fā)展種養(yǎng)業(yè)付出慘重的代價：魚類物種銳減、主要回游產卵地喪失、海產減少。近十幾年來，海南濕地中的淺海水域濕地、潮間帶鹽水沼澤濕地、三角洲濕地、紅樹林濕地的面積也呈現(xiàn)出不同程度的減少。

2.濕地污染加劇。

濕地污染不但急劇破壞濕地水質及危害濕地功能，而且還威脅著生物多樣性，是濕地遭受的嚴重威脅之一。目前海南省有30%的海岸天然濕地面臨著污染的威脅，成為許多生活污水、工農業(yè)廢水的承泄區(qū)，這在東部地區(qū)海岸養(yǎng)殖區(qū)問題尤其突出。隨著海南省工農業(yè)的發(fā)展和城市建設的擴大，給海南農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活帶來了巨大的經濟效益，但是未經處理的“三廢”之直接向濕地生態(tài)系統(tǒng)排放，嚴重污染河流和近海岸水域的水體，再加上農業(yè)上過度使用農藥及大量的化肥，在濕地水質和農田土質出現(xiàn)了水體的富營養(yǎng)化。擁有珊瑚礁面積最大的文昌地區(qū)的高位池養(yǎng)殖基地，其排放的廢水COD超標1.24-1.52倍，影響當?shù)貪竦乇Ｗo與利用。

3.濕地水資源的不合理利用。

由于工農業(yè)不注重生態(tài)環(huán)境用水，過度忽視及不合理利用濕地水資源，使海南濕地具有的供水能力下降，極大影響濕地生態(tài)系統(tǒng)，且不斷加重。因為濕地是生產用水的主渠道，一旦破壞，威脅濕地生態(tài)系統(tǒng)的組成部分。調查顯示：海南省濕地水質下降的趨勢越來越快，由于受到氮、磷營養(yǎng)鹽的嚴重威脅及影響，海南部分湖庫出現(xiàn)了富營養(yǎng)化趨勢。如1960-1970年代海南省最大的鶯歌海鹽場引入海水發(fā)展鹽業(yè)，由于海水養(yǎng)殖的過度開發(fā)，以致鹽場附近的海灘地鹽堿化，損失數(shù)萬畝海灘地。而圍墾建設和海岸侵蝕是濕地大面積流失的又一主要因素。2004年松濤水庫在全年干旱且不合理利用的情形下，水位已達到歷史新低的記錄，同時水庫灌區(qū)附近的小型水庫已差不多干涸。

4.濕地保護資金嚴重不足。

政府財政投入是海南濕地保護的主要方式。這種單一的投資方式，不僅不能滿足濕地保護的多樣需求，而且成為束縛濕地保護的障礙。資金嚴重不足，是濕地管理和保護工作最大難題之一，是制約濕地保護的瓶頸，特別是現(xiàn)有的濕地自然保護區(qū)發(fā)揮不了保護功能。以東寨港紅樹林為例，在缺乏資金管理情況下，紅樹林退化地帶的海岸線受海浪的侵蝕越來越令人擔憂。因此，海南省政府應通過立法的形式加大資金投入到濕地保護，支持濕地的科學發(fā)展，在有法可依的情形下保障濕地資源。

（三）海南省濕地的法律法規(guī)尚不完善

如何保護不可再生的濕地資源，海南省尚無統(tǒng)一確立的《濕地保護條例》，濕地保護立法缺乏對濕地的整體性保護［1］。如何科學開發(fā)和保護濕地，是推動海南經濟發(fā)展和呵護海島之腎所面臨的重要挑戰(zhàn)。

中國并沒有一部完整的關于濕地的保護法律，而現(xiàn)在所存有的各項條例、政策，比較片面性，成效也并不大，沒有涉及到詳細的要素，不具備專門的管理與保護的法規(guī)；另外一方面，則是立法者的立法思想與現(xiàn)存的法律存在重復與矛盾的現(xiàn)象。在《環(huán)境保護法》中，濕地的保護機制只能分散于各個條目當中，調整的范圍有限。對于海南省而言，有較為詳細的、具體的一些地方性法規(guī)，政策文件，等等。譬如，2011年9月1日起施行的《海南省紅樹林保護規(guī)定》，對紅樹林的保護起到了重要作用，但是由于效力的等級低，對于濕地保護的輻射影響作用仍然有限，加之許多地方性法規(guī)僅僅是對于海南省內的濕地保護作出的規(guī)定，難以形成國家性質的有效法律保護制度。

濕地是具有生態(tài)價值、社會價值和經濟價值的戰(zhàn)略資源，濕地立法應當對其多種價值給予全面保護［2］。濕地保護最有效的方法是開展全民保護。當前，由于海南公眾對濕地的定義、功能和效益認識不足，而且海南政府部門對濕地保護的教育普及力度還處于初始狀態(tài)，宣傳的廣度也遠遠不夠，以致于海南濕地保護工作難以開展。由于我國濕地保護管理缺少專門的立法，各級政府沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定進行管理，管理起來缺乏全面性，嚴重阻礙了濕地保護的各項管理工作。海南省在濕地保護立法上的零散導致濕地管理上所采用的法律依據(jù)不相同，互相之間不能通用，往往使得各部門在濕地保護方面出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，這就要求海南省政府盡快對濕地保護的法律法規(guī)進行完善。

二、域外濕地資源管理的立法考察

西方國家作為發(fā)達國家，在立法方面走在世界的前列，特別是就環(huán)境保護方面的立法。西方國家在給環(huán)境造成巨大污染的同時，也摸索出了一套行之有效的環(huán)境保護模式，制定了較為完善的環(huán)境保護立法。因此，我國可以通過學習域外濕地保護的經驗，進行法律的移植與借鑒。

（一）美國濕地資源的立法保護

有學者指出，美國一直將生態(tài)系統(tǒng)保護的重點放在濕地保護上［3］。美國濕地保護立法的制定從上個世紀70年代開始，形成了開發(fā)利用與資源保護同步進行的模式。美國濕地的立法由三部分組成：一是聯(lián)邦立法，主要為《聯(lián)邦水污染控制法》。除此之外，還存在《水資源法》《濕地資源緊急狀態(tài)法》《海岸帶防護法》《流域保護與防治法》《沿海濕地規(guī)劃、保護與修復法》《緊急占用濕地資源法》《1994年北美濕地保護法修正案》等聯(lián)邦立法。除聯(lián)邦立法外，美國的一些州也制定有各自的濕地保護法案或者濕地保護政策。

由上述的立法規(guī)定，美國形成了以下濕地保護制度：一是濕地許可管理制度，主要規(guī)定濕地的開發(fā)和利用以及向濕地排放污染物的，需要向有權機關申請許可證；二是濕地補貼補償制度，主要規(guī)定政府出于對濕地的保護而限制濕地使用的，需要向利益受到損害的當事人提供補償；三是濕地生態(tài)效益補償制度，主要即是規(guī)定濕地開發(fā)者需要向特定機構交納一定的費用，這些費用則用來恢復或者改進因開發(fā)而受到破壞的濕地。美國的濕地交易補償機制對中國濕地補償也有一定的啟發(fā)意義［4］。

（二）英國濕地資源的立法保護

英國擁有豐富的濕地資源，英國的濕地保護立法，由三部分組成，一是國際條約；二是中央政府的立法；三是各地方的立法。其中，英國在對待國際條約和歐盟指令方面的態(tài)度是很開放的，英國政府締結的國際條約和歐盟指令不需要經國內法程序就可以直接作為國內法適用，且其效力高于一般的國內法。因此，國際條約和歐盟指令是英國濕地保護法律體系的重要組成部分。而在英國締結的國際條約和歐盟指令方面，主要包括《濕地公約》《遷徙物種公約》《環(huán)境影響評價指令》《野生鳥類保護指令》《關于野生生物及其自然棲息地保護波恩公約》等。中央政府的立法則包括《野生動物和農村法》和《水資源法》。這兩個法雖然不是專門針對濕地保護的立法，但其中涉及到很多的濕地保護條款。最后，地方立法為各邦制定的濕地保護法律，其中有《蘇格蘭政府通告》《愛爾蘭水法》等一系列立法。

由上述立法規(guī)定，英國主要存在以下制度：其一是濕地自然保護區(qū)制度，主要內容即是建立濕地自然保護區(qū)并設定相關管理機構和管理制度。其二是公共購買制度，即由政府將私人手中的濕地予以購買，并由政府加以利用和保護，使得濕地保護更符合公共利益和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。其三是濕地管理協(xié)議制度，即由政府與濕地所有人簽訂協(xié)議，政府通過協(xié)議限制私人對濕地的利用并給予私人一定的補償。

（三）日本濕地資源的立法保護

日本作為一個島國，人口眾多，國土面積狹小，資源匱乏，這種的情況也使得日本非常重視對環(huán)境資源的利用與保護。日本的濕地保護立法，形成了完整的體系，其中包括國際條約、中央立法、地方立法、濕地保護區(qū)單行條例等。具體包括以下內容：一是中央立法，主要有《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》；自然保護方面的立法，包括《自然環(huán)境保護法》《野生動物保護及狩獵法》等；污染控制方面的立法，包括《水污染防治法》《湖泊水質污染特別措施法》等；建筑方面涉及濕地保護的立法，包括《建筑標準法》《城市計劃法》《城市公園法》等。而地方立法則是由各個地方公共團體所制定。其中需要說明的是，日本的地方公共團體相當于我國的一級地方政府，由地方選舉產生，所以其法律地位為地方公共團體。地方立法包括《釜石市近海污染防止條例》等，而單行法規(guī)則包括《國立公園管理計劃》等。

日本在濕地保護方面建立有以下制度：第一是意見征詢制度。環(huán)境長官在確定濕地自然保護區(qū)時需要聽取地方政府的意見，如果濕地為地方團體或其他個人所有，則應當聽取地方團體或個人的意見。第二是聽證會制度。環(huán)境長官在確定濕地保護區(qū)時，應當預先在媒體上發(fā)布公告，告知有利益關系的相對人有權參與聽證，聽證中所形成的意見對行政決定的做出具有影響力。

在法律的制定上，日本沒有針對濕地保護的專門立法，日本的單行法規(guī)才專門對濕地保護做出了規(guī)定。但由于基本立法中較多地涉及了濕地保護，因此其濕地保護法律體系也是較為完整的。

三、域外濕地資源管理立法對我國之鏡鑒

當前海南省要想實現(xiàn)建設生態(tài)文明大省的目標，必須在充分考察和發(fā)現(xiàn)濕地面積變化迅速的基礎上提出相應的法律治理之道，切實保護海南省的濕地免遭進一步破壞。有學者指出，完善我國濕地保護法律制度的核心在于，構建基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濕地保護法律制度［5］。筆者認為，為了扭轉海南濕地生態(tài)系統(tǒng)惡化的變化趨勢，亟需加強濕地保護的立法與制度建設。

（一）加強濕地保護的立法

有學者指出，現(xiàn)代環(huán)境法的立法目的理念已經由以人類利益保護為中心朝著以人類和地球自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的全體利益保護為中心的方向發(fā)展［6］。目前，海南雖然在濕地保護方面已制定相關的法文條例，但唯獨缺少一部專門統(tǒng)一性的《海南省濕地保護條例》，這與海南省作為全國第二大濕地區(qū)是極為不符的，與海南省建設國際旅游島、打造全國生態(tài)文明建設示范區(qū)的戰(zhàn)略目標是不相適應的，故筆者呼吁，應盡快出臺《海南省濕地保護條例》，合理發(fā)揮保護區(qū)功能的目的。另外，濕地的保護開發(fā)及管理工作涉及較多部門，執(zhí)法部門的不協(xié)調和執(zhí)法機制的不健全是不法分子破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的“保障”。因此，海南省應盡快出臺一部專門統(tǒng)一性的條例，同時理順各個執(zhí)法部門的管理體制，實施嚴格的管理制度，并加強執(zhí)法力度，打擊不法分子的違法行為。

（二）增加濕地保護經費的投入和制定相關政策

海南省各級政府應增加對濕地保護資金的投入，把濕地保護納入本地區(qū)國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃之中，設立濕地保護專項基金；要充分利用經濟特區(qū)的特有待遇，推動濕地保護社會化進程，爭取多種方式的資金融合；通過制定優(yōu)惠政策，利用社會集資、個人自愿捐款等方式吸引國內大中小企業(yè)、集團的資金，開展?jié)竦乇Ｗo區(qū)的保護和管理，利用網(wǎng)絡監(jiān)測海南濕地的狀況，加大科學研究的力度，同時加強濕地社區(qū)的協(xié)調發(fā)展；加快組織實施國務院對濕地保護的各項條例，劃定海南濕地的嚴重威脅地帶，對嚴重威脅地帶內的濕地進行特殊保護，使其正常的保護功能得到全面發(fā)揮；按照有償原則建立綜合性的投入機制，對濕地資源進行嚴格保護。為了盡快與其他的條例統(tǒng)一，應盡快制定《海南濕地保護與利用規(guī)劃》，列明濕地保護所達到的目標，制定濕地利用的各項具體措施，促進濕地保護工作，凸顯海南濕地的魅力。

（三）建立濕地保護的管理協(xié)調機制

濕地類型多種多樣，共同構成一個有機聯(lián)系的濕地生態(tài)系統(tǒng)。海南各級人民政府要做好協(xié)調各組成部門的工作，發(fā)揮各個部門的優(yōu)勢，使?jié)竦乇Ｗo管理工作達到應有的效果。林業(yè)部門應積極同濕地有關機構的周邊地區(qū)進行交流、協(xié)調，采取步伐一致的濕地保護行動，進行全面治理與保護，遏止人為原因引起濕地下降的趨勢及有效減少天然濕地的退化。設立濕地管理委員會，統(tǒng)一管理濕地?！逗Ｄ鲜竦乇Ｗo條例》可以采納國外經驗,采取分工明確、權責統(tǒng)一的管理體制。只有正確理順和協(xié)調好有關部門在濕地保護和管理中的作用，才能從管理體系上優(yōu)化和加強對濕地的管理和保護。

（四）切實落實好各級政府濕地保護責任制

各級地方人民政府要在改善沿海灘涂、中小型水庫和重點洋田、農業(yè)生產區(qū)等地方的濕地保護工作方面能充分協(xié)調、調動各組成部門的積極性和力量統(tǒng)一完成工作。一方面要維持海南現(xiàn)有濕地保護區(qū)的現(xiàn)狀，繼續(xù)發(fā)揮濕地的功能；另一方面要積極引導和鼓勵社會投資參與人工濕地的建設，建設一批綜合性的人工濕地，加強濕地保護的教育，遏制濕地面積減少趨勢。確保濕地總面積有所增加，濕地得到科學合理開發(fā)。

（五）實施濕地開發(fā)許可制度

濕地開發(fā)許可證制度，是指開發(fā)、利用濕地必須向當?shù)貪竦氐墓芾頇C關提出開發(fā)和利用濕地的申請，經濕地主管部門審核、批準和頒發(fā)許可證后，才能從事該項活動的制度。由于海南未出臺《海南省濕地保護條例》，因此采用濕地開發(fā)許可制度便于海南各級政府對濕地資源開發(fā)、利用進行有效的督促和管理，也有利于保護海南濕地生態(tài)系統(tǒng)的均衡。可以采取濕地公園的做法，集海南特色城市濕地、農耕濕地、文化濕地于一體的濕地公園，這不僅緩解城市熱島效應，調節(jié)城市生態(tài)環(huán)境，還可以推動海南旅游產業(yè)的發(fā)展。同時海南省的濕地保護條例應明確林業(yè)部加強審批，實施嚴格的濕地開發(fā)許可制度，使海南濕地保護逐漸提升到政府工作的重要位置。

（六）設立公眾參與濕地保護制度

從長遠角度考慮，濕地保護需要公眾的大力參與及支持，群眾的力量是濕地保護的巨大潛在力量。具體做法：第一，培育濕地保護的專門人才。濕地資源是三大生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的一部分，它需要一支專業(yè)的隊伍支持和保障濕地的生態(tài)功能發(fā)揮。因此，海南省應根據(jù)實際情況設立濕地保護的高級專業(yè)人才；第二，加強濕地教育和宣傳的力度。組織研究濕地保護的專家和專業(yè)人才編寫專業(yè)教材，廣泛普及濕地保護的理念，通過報紙、電視、網(wǎng)絡等媒體手段宣傳，讓參與者更多的了解和認識人類與濕地的關系，提高對濕地保護的意識；第三，依法保障公眾網(wǎng)絡質詢和問責。網(wǎng)絡是一個及時提供信息的場所，但是若沒有法律制約網(wǎng)民的權益以及沒有相應的程序來完善，網(wǎng)民的熱情或多或少受到不同程度的打擊。因此，需要通過完善的法律規(guī)范公眾網(wǎng)絡質詢和問責；第四，建立濕地保護的手機信息平臺。手機信息平臺比網(wǎng)絡更加快捷。不僅隨時可以發(fā)送濕地保護的有關信息，而且讓公眾更加關注濕地情況，從而積極參加濕地保護行動。

（七）建立濕地管理協(xié)議制度

濕地管理協(xié)議制度由英國濕地保護法所創(chuàng)立，是由政府與濕地所有人簽訂協(xié)議，政府通過協(xié)議限制私人對濕地的利用并給予私人一定的補償。濕地管理協(xié)議制度是公共購買制度的必要補充，有利于減少政府在濕地保護方面的財政支出。我國立法也應當借鑒此經驗，建立起濕地管理協(xié)議制度。這項制度也應當設立在專門的濕地保護法中。該法應當規(guī)定協(xié)議簽訂的程序、使用限制、補償標準等內容，從而達到公共利益與個人利益之間的平衡保護。

（八）建立健全聽證會制度

聽證會制度是日本在濕地保護中建立的，即環(huán)境長官在確定濕地保護區(qū)時，應當預先在媒體上發(fā)布公告，告知有利益關系的相對人有權參與聽證，通過聽證所形成的決定對行政決定的做出具有影響力。這些制度實質上是一項公眾參與制度。我國也應當在濕地保護法中建立起聽證會制度，吸納公眾參與到濕地保護政策制定、濕地保護區(qū)的設立、管理的實施等，使得公眾的利益訴求得到充分表達，體現(xiàn)行政的民主性原則［7］。

此外，筆者還建議構建與實施一系列新的法律制度。包括濕地生態(tài)利益有效供給的生態(tài)生產制度、生態(tài)修復制度、生態(tài)責任制度以及生態(tài)補償?shù)戎贫龋袑嵄Ｗo海南省的濕地生態(tài)系統(tǒng)，促進生態(tài)特區(qū)的建設。

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