陳小華

推進(jìn)投資項目建設(shè)要解決的“五難”問題

陳小華

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，要更好發(fā)揮投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用，解決投資項目建設(shè)中的瓶頸問題是關(guān)鍵中的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段推進(jìn)投資項目建設(shè)，要用創(chuàng)新的投資審批政策措施，解決報批難問題；用創(chuàng)新的土地政策措施，解決用地難問題；用創(chuàng)新的投融資政策措施，解決融資難問題；用創(chuàng)新的改善投資硬環(huán)境政策措施，解決設(shè)施配套難問題；用社會風(fēng)險評估政策措施，解決社會矛盾處理難問題。

投資項目；“五難”；創(chuàng)新；措施

“規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)生成項目，項目承載投資、投資促進(jìn)發(fā)展”，這是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條基本工作鏈條；在這一鏈條上，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是項目建設(shè)。頂住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，更好地發(fā)揮投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵性作用，要堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新政策措施，解決投資項目建設(shè)中遇到的審批、用地、融資、設(shè)施、環(huán)境等關(guān)鍵性問題。

一、針對報批難問題，落實創(chuàng)新精簡投資審批政策措施

本屆中央政府成立以來，深化“放管服”改革，精簡優(yōu)化投資項目審批采取了系列措施，如修訂政府核準(zhǔn)的投資項目目錄，協(xié)同下放同一投資審批所涉事項，對必要的中介服務(wù)實行清單管理，實行聯(lián)合評估評審，推行網(wǎng)上并聯(lián)審批，縮減投資項目開工前的報建審批事項；除涉及安全和環(huán)保事項外，投資項目強(qiáng)制性評估評審一律取消；固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估審查等8項行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準(zhǔn)的前置條件［1］，建立運(yùn)行了投資項目在線審批監(jiān)管平臺，等等。海南省委省政府也制定了一些政策，如，內(nèi)資企業(yè)在海南省投資核準(zhǔn)管理類的項目，凡屬海南省核準(zhǔn)權(quán)限的，一律由核準(zhǔn)制改為備案制［2］；“規(guī)劃代立項”，以區(qū)域環(huán)評代單個項目環(huán)評；啟用了省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，等等。從中央到地方，這一系列的政策措施，很大程度上紓解了投資項目報批難的問題。

但是，投資項目審批還有不少問題亟需解決。一是深挖改革空間。投資項目審批“要件”、程序、環(huán)節(jié)還繁多，審批時間還過長，審批效率還不高，壓縮和提效的空間還很大。比如，政府投資項目審批在批立項、可研“兩步并為一步走”，只批可研的基礎(chǔ)上，對很多項目也可以“三步并為一步走”，只批初步設(shè)計和概算。二是落實地方改革自主權(quán)。比如，某一經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的一個項目，屬于國家核準(zhǔn)目錄中的省核準(zhǔn)項目，省投資主管部門根據(jù)省政府文件走備案程序，結(jié)果在國家有關(guān)部門申請資金補(bǔ)助遇阻。這一方面，地方投資審批主管部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，爭取國家有關(guān)部門支持；另一方面，國家有關(guān)部門要支持屬于地方事權(quán)的改革。三是推動改革政策落地。還有不少部門不少工作人員，因為不學(xué)習(xí)不懂新政策，明知故作、利欲熏心，還在按老程序、老“要件”、老環(huán)節(jié)來折騰企業(yè)和群眾。比如，已納進(jìn)審批規(guī)劃的項目，還在要求搞審批。區(qū)域環(huán)評代單個環(huán)評的項目，還在要求做單個項目環(huán)評。這需要各級政府加強(qiáng)對投資項目審批改革專項督查，對落實不力的單位和個人追責(zé)問責(zé)。四是優(yōu)化審批服務(wù)。借鑒中新蘇州工業(yè)園經(jīng)驗，把各部門的審批權(quán)集中到一起，組建行政審批局，實行綜合審批、一顆印章管到底。對重點(diǎn)投資項目，從審批到生產(chǎn)經(jīng)營，明確專人終身負(fù)責(zé)，賦予其園區(qū)所有的審批管理服務(wù)權(quán)力，實行全程保姆式服務(wù)。

二、針對用地難問題，落實創(chuàng)新土地制度改革政策措施

長期以來，解決城市和園區(qū)投資項目建設(shè)用地問題，采取的一個基本模式是，建立土地儲備制度，“一根管子進(jìn)水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”。就是政府把城市規(guī)劃中的關(guān)鍵地塊控制起來，形成了土地儲備，由政府的投融資平臺去運(yùn)作；平臺公司取得土地開發(fā)權(quán)后，通過融資完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)后，將“熟地”以不同價格出租或轉(zhuǎn)讓給生產(chǎn)企業(yè)或房地產(chǎn)商；利用土地收入和部分稅收，再投入新地塊的開發(fā)，實現(xiàn)滾動發(fā)展。這個模式，高效地推動了項目落地和城市、園區(qū)建設(shè)發(fā)展，一直在發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

但是，為什么還有很多業(yè)主為用地發(fā)愁，就是好項目、大項目業(yè)主也越來越感到項目落地用地難？這一問題成為項目建設(shè)最大的制約因素。破解用地難還有很多問題需要解決。一是土地相關(guān)規(guī)劃“打架”。同一塊地，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、林地規(guī)劃對土地屬性規(guī)定不一樣，相關(guān)投資審批手續(xù)辦不了，地沒法用。針對這一問題，海南利用中央同意開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的機(jī)遇，根據(jù)編制全省和每個市縣總體規(guī)劃一張藍(lán)圖的要求，調(diào)整了用地“斑塊”，統(tǒng)一明確了每塊地的屬性，開始解決土地屬性不清和規(guī)劃互相矛盾問題。二是土地儲備不足。有的地方是在上一輪土地開發(fā)周期，土地儲備規(guī)模偏小，政府可控制的地不多，導(dǎo)致下一周期土地開發(fā)數(shù)量不足。政府還是要堅持根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和用地需求，完善土地儲備制度，合理儲備土地數(shù)量，做到“手中有糧、心中不慌”。三是農(nóng)村土地制度改革影響。正在試點(diǎn)的農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革，推行后勢必會影響政府現(xiàn)行的土地儲備和平臺公司運(yùn)作模式，需要研究在新形勢下政府如何運(yùn)作土地資源支持產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)和園區(qū)開發(fā)建設(shè)的政策措施。四是建設(shè)用地指標(biāo)不夠。各地可積極探索實行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)之間人地掛鉤、地區(qū)之間人地掛鉤、地區(qū)之間土地指標(biāo)交易等政策，為項目用地拓展空間。重慶的作法是，根據(jù)科斯定理，實施了“地票”制度，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加城市建設(shè)用地。五是征地拆遷。關(guān)鍵要做到群眾工作到位、政策補(bǔ)償?shù)轿?、社會保障到位、就業(yè)安置到位、發(fā)展項目到位。對農(nóng)村土地征收，可積極探索政府指導(dǎo)監(jiān)督、農(nóng)村集體組織自主拆遷的模式。對棚戶區(qū)改造，可積極探索政府規(guī)劃、公司與居民民主協(xié)商實施的模式。

三、針對融資難問題，落實創(chuàng)新投融資政策措施

長期來，我國項目建設(shè)的基本投資融資問題，可從三個方面觀察：一是企業(yè)投資。一般是運(yùn)用自有資金、銀行貸款、股權(quán)融資、企業(yè)債券、銀團(tuán)貸款、融資租賃、項目融資、財務(wù)顧問、投資基金等業(yè)務(wù)方式，進(jìn)行項目融資。二是政府投資。包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、地方政府債券、統(tǒng)借國外貸款等，根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式，來安排項目資金。三是政府和社會資本合作(PPP)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益。

就海南來講，落實創(chuàng)新融資渠道和方式，一是充分用好海南全省享受的西部大開發(fā)投資政策。西部大開發(fā)政策，提高了國家有關(guān)部門專項建設(shè)資金投入西部地區(qū)的比重，提高了對公路、鐵路、民航、水利等建設(shè)項目投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資本金注入比例。中央安排的公益性建設(shè)項目，取消西部地區(qū)縣以下(含縣)以及集中連片特殊困難地區(qū)市地級配套資金。海南有項目，就可受益；項目多，就多受益；項目少，就少受益；沒項目，政策就白給。二是狠抓招商引資。一個比較好的方法是，在明確優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，繪制招商地圖：即重點(diǎn)規(guī)劃好龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上的核心項目，形成企業(yè)和項目目錄，并標(biāo)出這些企業(yè)的地理位置，然后按圖索驥開展針對性的公關(guān)，爭取將該企業(yè)引進(jìn)。通過招商發(fā)展，形成“龍頭企業(yè)—大項目—產(chǎn)業(yè)鏈—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)基地”發(fā)展格局。三是積極推行PPP。在垃圾污水處理、供水供氣、停車位、地下綜合管廊、軌道交通、清潔能源、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等海南具有明顯優(yōu)勢特色、空間潛力，同時也是短板的行業(yè)，鼓勵引導(dǎo)社會資本投資。

四、針對設(shè)施配套難問題，落實創(chuàng)新改善投資硬環(huán)境政策措施

基礎(chǔ)設(shè)施項目既是項目建設(shè)的“大頭”，又是產(chǎn)業(yè)項目和民生項目建設(shè)的支撐條件。設(shè)施配套問題在經(jīng)濟(jì)社會投資項目建設(shè)這盤棋局中，舉足輕重。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的現(xiàn)代化一個顯著標(biāo)志就是基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化。中新蘇州工業(yè)園2000年啟動建設(shè)時，借鑒新加坡經(jīng)驗，基礎(chǔ)設(shè)施就是高標(biāo)準(zhǔn)的“九通一平”：市政道路、供電、供水、排水、污水處理、燃?xì)?、供熱、電信、有線電視和土地填高平整；經(jīng)過十多年建設(shè)發(fā)展，又進(jìn)入了構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺和孵化器階段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由制造業(yè)到知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。國內(nèi)現(xiàn)在相當(dāng)部分開發(fā)區(qū)還處在“三通五通一平”的建設(shè)水平，產(chǎn)業(yè)項目落地難。保障性住房區(qū)往往也是偏離主城區(qū)、設(shè)施不配套，民生項目資源閑置浪費(fèi)比較嚴(yán)重。

海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展還處在打基礎(chǔ)的時期，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施配套是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)是投資項目中的重頭戲。從全島布局看，要著重推進(jìn)“東南西北中”機(jī)場體系、“四方五港”港口體系、瓊州海峽跨海通道等三大進(jìn)出島通道，以及路水電氣信五張覆蓋全島的網(wǎng)絡(luò)。從重點(diǎn)區(qū)域看，要著重推進(jìn)主要城市、經(jīng)濟(jì)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套項目建設(shè)，特別是可借鑒中新蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心的模式，解決好主要的大型濱海濱湖休閑度假區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)和棚戶區(qū)改造的商業(yè)生活配套問題。從投資方式看，推動政府投資開發(fā)公司股份制改造，增強(qiáng)政府融資平臺綜合實力，提高對基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資和運(yùn)營能力；還可以采取“以獎代補(bǔ)”、BO等形式，推動由社會資本去主導(dǎo)城區(qū)、園區(qū)和旅游區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

五、針對社會矛盾處理難問題，落實社會風(fēng)險評估政策措施

從A省核電和燃煤發(fā)電廠兩個項目建設(shè)案例來看，落實風(fēng)險評估機(jī)制對項目建設(shè)來講十分重要。A省解決電力問題，在B縣建設(shè)核電，B縣以書記為首的領(lǐng)導(dǎo)班子，與項目業(yè)主深入進(jìn)行社會風(fēng)險評估，扎實開展群眾工作，組織周邊村民每戶派出一名代表到廣東大亞灣核電站實地考察，組織專家面對群眾進(jìn)行核電科普宣傳，打消了群眾顧慮，統(tǒng)一了思想，項目順利推進(jìn)。過了一年后，又決定在C縣建設(shè)一座排放指標(biāo)達(dá)到國際先進(jìn)水平的燃煤發(fā)電廠。項目業(yè)主單位對多個選址反復(fù)對比、反復(fù)論證，初步確定電廠項目選址在CD鎮(zhèn)CDE林場范圍內(nèi)。該項目相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，項目選址遵從尊重科學(xué)，著眼長遠(yuǎn)，充分考慮電廠建設(shè)和周邊群眾生產(chǎn)生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加快推進(jìn)項目前期工作。但項目舉行開工儀式，遭到了當(dāng)?shù)厝罕姷目棺h，使項目無法進(jìn)行下去。這個項目的最大教訓(xùn)是沒有進(jìn)行風(fēng)險評估，沒有贏得群眾的理解和支持，沒有從源頭上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。

因此，對重大投資項目一定要開展以項目業(yè)主為主體、當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。一是對項目社會穩(wěn)定進(jìn)行調(diào)查分析，收集各方意見。二是查找風(fēng)險點(diǎn)、發(fā)生的可能性和影響程度，進(jìn)行綜合論證。三是提出并落實化解風(fēng)險的方案措施，比如，排放指標(biāo)達(dá)到國際先進(jìn)水平的燃煤發(fā)電廠，可以請專家給群眾講解其環(huán)境影響究竟是怎么回事，邀請群眾代表到已建成的類似項目實地考察其環(huán)境影響等。四是落實維穩(wěn)責(zé)任。

[1]朱寧寧.約能源法等6部法律修正案提請審議，8項行政審批項目不再作為前置條件[N].法制日報，2016-06-28.

[2]海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省企業(yè)投資項目核準(zhǔn)改革實施方案（試行）的通知〔瓊府辦2013）183號〕［Z］．2014－01－03．

（作者單位：海南省發(fā)展改革委員會）

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1004-700X（2016）05-0013-03