張 健

(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所所長(zhǎng))

處境艱難的歐盟亟須變革

張 健

(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所所長(zhǎng))

過(guò)去幾年，歐盟一直內(nèi)憂外患，近來(lái)更甚，危機(jī)疊加，問(wèn)題叢生，英國(guó)脫歐、恐怖主義、難民問(wèn)題、銀行業(yè)危機(jī)等等，環(huán)環(huán)相扣，互為因果，復(fù)雜而難以解決。歐盟風(fēng)雨飄搖，似大廈將傾，頹勢(shì)盡顯。

首要的問(wèn)題是，歐洲一體化迷失方向，彷徨無(wú)助。二戰(zhàn)以來(lái)，以主權(quán)讓渡為主要特征的一體化成為歐洲人賴(lài)以自傲的最大成就，認(rèn)為歐洲走在世界前列，進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)?？陀^而論，這一觀點(diǎn)并非完全自夸。歐洲一體化確有值得肯定之處。幾十年來(lái)，歐洲一體化雖迭經(jīng)危機(jī)，跌跌撞撞，但總體路線是曲折向前，促進(jìn)了歐洲大陸的和平、穩(wěn)定和繁榮。對(duì)于歐洲一體化遭遇的種種問(wèn)題和危機(jī)，包括20世紀(jì)60年代的“空椅子危機(jī)”、80年代英國(guó)的預(yù)算返還問(wèn)題、90年代的“馬約”波折，以及本世紀(jì)的“憲法危機(jī)”，甚至近年來(lái)的債務(wù)危機(jī)等等，多數(shù)歐盟觀察家仍愿意從積極角度考察歐洲一體化，認(rèn)為歐盟的問(wèn)題和危機(jī)均屬“成長(zhǎng)中的問(wèn)題”，危機(jī)反而會(huì)成為轉(zhuǎn)機(jī)，推動(dòng)一體化發(fā)展。

過(guò)去可能的確如此，但值得指出的是，歐盟當(dāng)前面臨的并非單一危機(jī)，而是經(jīng)濟(jì)、政治、安全及外交等諸多領(lǐng)域的疊加危機(jī)。而之所以形成當(dāng)前危機(jī)疊加的局面，在于歐盟以往危機(jī)處理模式埋下的隱患，即治標(biāo)不治本，得過(guò)且過(guò)，平衡妥協(xié)和稀泥。比如為解決“空椅子危機(jī)”，認(rèn)可了法國(guó)的“一票否決”原則，錯(cuò)失了當(dāng)時(shí)的歐共體聯(lián)邦化的最好機(jī)會(huì)。為解決“馬約”生效問(wèn)題，允許丹麥享有不加入歐元區(qū)的例外權(quán)。為應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)，歐盟強(qiáng)化了財(cái)政紀(jì)律監(jiān)管，但卻拒絕財(cái)政聯(lián)盟、真正的銀行聯(lián)盟以及歐元債券，同樣也錯(cuò)失了彌補(bǔ)歐元區(qū)機(jī)制性缺陷的契機(jī)。

得過(guò)且過(guò)的根本原因在于，歐盟國(guó)家在歐洲一體化的方向這一關(guān)鍵性問(wèn)題上并無(wú)共識(shí)，一直是同床異夢(mèng)。歐盟在顯著發(fā)展的同時(shí)從來(lái)都沒(méi)能解決自己的性質(zhì)問(wèn)題。歐盟內(nèi)部一直存在著聯(lián)邦主義者(超國(guó)家主義者)與主權(quán)主義者(政府間主義者)的爭(zhēng)論，有些國(guó)家和民眾支持將歐盟建成一個(gè)政治聯(lián)盟，而另外一些國(guó)家則將歐盟主要看作是一個(gè)大的自由貿(mào)易區(qū)。因此，歐盟每項(xiàng)條約的簽署及每項(xiàng)重大政策的出臺(tái)，都是歐盟內(nèi)部這兩種觀點(diǎn)的妥協(xié)，而每個(gè)國(guó)家也都從自己不同的視角來(lái)對(duì)歐盟的發(fā)展做出不同的解讀。在一個(gè)目標(biāo)差異如此之大的組織內(nèi)，如果說(shuō)成員國(guó)初期還能因各有所得待在一起，但隨著一體化深化發(fā)展不斷迫近實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，比如財(cái)政聯(lián)盟和政治聯(lián)盟，分歧就顯得難以調(diào)和，很難想象成員國(guó)會(huì)一起走到最后。

歐盟政治人物對(duì)所謂一體化模式的盲目自信也積累了各種難以化解的根本性矛盾。比如，過(guò)快擴(kuò)大。不論對(duì)歐元區(qū)還是歐盟來(lái)說(shuō)都是如此，希臘和意大利當(dāng)初實(shí)際上都不符合加入歐元區(qū)的條件，歐盟出于政治考慮集中吸納中東歐國(guó)家，這些均導(dǎo)致消化不良。過(guò)快擴(kuò)大導(dǎo)致歐盟不但難以形成共識(shí)，反而埋下東西和南北成員國(guó)對(duì)立和矛盾的禍根。再如，精英主導(dǎo)，不顧民意，強(qiáng)推一體化。歐洲一體化是典型的精英工程，早期重大決定均未經(jīng)過(guò)民眾認(rèn)可，甚至有違多數(shù)民意，比如建立經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的決定就過(guò)于倉(cāng)促。如今的歐元區(qū)已經(jīng)成為矛盾累積、經(jīng)濟(jì)分化、相互猜疑、離心離德的雷區(qū)，進(jìn)退兩難，隨時(shí)都有爆炸的可能。比如希臘債務(wù)問(wèn)題仍有待解決，意大利的銀行業(yè)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯問(wèn)題以及2016年10月政治改革方案公投后可能的政局動(dòng)蕩，法國(guó)政治分化、經(jīng)濟(jì)疲弱、民心不安也是較大變數(shù)，這些都會(huì)加劇歐元區(qū)內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致本已脆弱的歐元區(qū)更為岌岌可危，這與歐元的創(chuàng)立初衷顯然大相徑庭，不但沒(méi)有團(tuán)結(jié)歐洲，反而成為一顆難以排除的不定時(shí)炸彈。

一體化是歐洲賴(lài)以安身立命的根本，可以說(shuō)，沒(méi)有一體化，就沒(méi)有歐洲二戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)際地位和影響力。如今禁忌已被徹底打破，首次有成員國(guó)主動(dòng)要求退出歐盟，而這在幾年前還難以想象。歐洲一體化不再是單行線，而是一條可以倒退的雙行線。歐盟和歐洲政治家也因此深受打擊。顯然，這反應(yīng)了一個(gè)歐盟多年來(lái)不愿承認(rèn)、也不愿面對(duì)的政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，即歐洲出了大問(wèn)題，不然，英國(guó)民眾為何選擇絕大多數(shù)分析家眼中的“自殘式”脫歐決定呢？

歐洲的政治和社會(huì)新現(xiàn)實(shí)非常清楚，即社會(huì)民情已經(jīng)發(fā)生重大變化，政治家和歐盟在民眾中不受歡迎，民眾迫切需要改變。而這種改變的強(qiáng)烈需求，可能會(huì)給歐洲一體化和歐盟帶來(lái)更大的沖擊。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，英國(guó)本就是歐盟邊緣國(guó)家，既未參加歐元區(qū)，也非申根區(qū)成員，脫歐就脫歐，對(duì)歐盟并無(wú)實(shí)質(zhì)性損害，歐盟可能因禍得福，放開(kāi)手腳大搞一體化。的確，英國(guó)有其特殊性，包括其獨(dú)特的歷史、地理及全球性視角和角色地位等等，這決定英國(guó)從來(lái)都不是歐洲一體化的熱情、積極的參與和支持者，英國(guó)在很多情況下也的確扮演了歐洲一體化的阻礙者角色。盡管如此，英國(guó)作為全球第五大經(jīng)濟(jì)體和外交、軍事大國(guó)，其退出對(duì)歐盟的影響是實(shí)質(zhì)性的。

更重要的是，英國(guó)脫歐所反應(yīng)的問(wèn)題并不是孤立的。民粹主義在興起，民族主義在復(fù)興，這在歐洲大陸也是如此，且更甚于英國(guó)，比如法國(guó)國(guó)民陣線以及意大利五星運(yùn)動(dòng)的興盛。即使是長(zhǎng)期作為歐盟穩(wěn)定錨的德國(guó)也不能幸免。德國(guó)總理默克爾民意支持率急跌，兩個(gè)主要政黨即中右的聯(lián)盟黨和中左的社民黨民意支持率相加已不足五成，新興的極右政黨“德國(guó)選擇黨”支持率則有較大幅度上升。歐盟的很多問(wèn)題特別是歐元區(qū)的問(wèn)題并非英國(guó)人的過(guò)錯(cuò)，英國(guó)脫歐后，歐元區(qū)的問(wèn)題仍在。當(dāng)然，歐盟當(dāng)前并無(wú)迫在眉睫的解體之虞，但某一成員國(guó)步英國(guó)后塵的風(fēng)險(xiǎn)顯然是在增大。特別是歐盟的核心歐元區(qū)仍是危機(jī)四伏。如果自私自利、民粹主義、民族主義成為主流，歐盟最終走向解體并非危言聳聽(tīng)。

追求權(quán)力和存在感的歐盟機(jī)構(gòu)如歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)在歐盟成員國(guó)中不時(shí)成為指責(zé)和攻擊對(duì)象，也并不討歐洲人喜歡，形象每況愈下。歐盟機(jī)構(gòu)當(dāng)然是問(wèn)題的一部分，比如官僚主義，繁文縟節(jié)，好大喜功等等，但卻并非歐洲一體化和歐盟當(dāng)前困局的主要原因。問(wèn)題主因在成員國(guó)，各個(gè)成員國(guó)都有問(wèn)題，這些問(wèn)題最終都會(huì)成為歐盟和歐洲一體化的問(wèn)題，并疊加放大，形成歐盟層面的危機(jī)。其中，經(jīng)濟(jì)是致命傷，歐洲目前的問(wèn)題和危機(jī)，包括社會(huì)的激進(jìn)化、穆斯林融合難、極右勢(shì)力興起、恐怖主義威脅增大、難民潮等等，都與其經(jīng)濟(jì)低迷、缺乏活力密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯、民眾生活水平得不到提升甚至退步，都將積累社會(huì)戾氣，為各種極端思想的興起提供沃土；而社會(huì)的激進(jìn)化、極端化反過(guò)來(lái)抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成惡性循環(huán)。很難想像英國(guó)人會(huì)要求退出一個(gè)生機(jī)勃勃、興旺發(fā)達(dá)的歐盟；如果工作機(jī)會(huì)唾手可得，歐盟國(guó)家的大量中低收入者也不大可能強(qiáng)烈排斥移民，而移民也可能因成為有產(chǎn)者而更好地融入社會(huì)。

歐洲經(jīng)濟(jì)的僵化與歐洲政治和社會(huì)模式的僵化密切相關(guān)。從政治上看，政治人物和政黨以當(dāng)選為第一要?jiǎng)?wù)，或不作為，如不進(jìn)行必要的結(jié)構(gòu)性改革，在移民融合等重大問(wèn)題上得過(guò)且過(guò)；或亂作為，如給選民太多難以兌現(xiàn)或兌現(xiàn)后會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的承諾。從社會(huì)模式上看，福利制度尾大不掉，動(dòng)輒得咎。近年來(lái)，歐洲重大決策出現(xiàn)“公投化”趨勢(shì)，如英國(guó)脫歐公投，顯示歐洲議會(huì)民主制已出現(xiàn)重大缺陷，將導(dǎo)致歐洲政治和社會(huì)的劣質(zhì)化發(fā)展。

因此，至少目前看來(lái)，歐洲前景黯淡，債務(wù)問(wèn)題、烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義以及英國(guó)脫歐等諸多問(wèn)題和危機(jī)仍將持續(xù)困擾歐盟。歐盟經(jīng)濟(jì)很難根本性好轉(zhuǎn)，歐元區(qū)危機(jī)有再度爆發(fā)的可能，烏克蘭危機(jī)可能再趨緊張，難民潮可能再變洪流，恐怖襲擊也仍可能再次發(fā)生。2016年10月即將舉行的意大利公投、匈牙利公投、奧地利總統(tǒng)選舉以及2017年的法國(guó)總統(tǒng)選舉和德國(guó)議會(huì)大選也都可能出現(xiàn)意外，歐盟仍將生活在重壓之下。

重重危機(jī)特別是英國(guó)脫歐已強(qiáng)烈刺激到歐盟，事實(shí)上，歐盟政治人物也都深知，必須要有大的變革，否則還可能出現(xiàn)更大危機(jī)。但問(wèn)題是，歐盟現(xiàn)在能做的非常有限。原因很簡(jiǎn)單，成員國(guó)之間無(wú)法統(tǒng)一思想，無(wú)法沿著清晰的、共同的目標(biāo)前行。重重危機(jī)分化了歐盟，也加大了歐盟的內(nèi)部矛盾，德、法等主要國(guó)家之間，南、北歐之間，東、西歐之間的彼此猜疑和矛盾都上升到了一個(gè)前所未有的水平，導(dǎo)致相互協(xié)作及危機(jī)應(yīng)對(duì)更為困難。如果說(shuō)精英層面對(duì)維系一體化成果尚有共識(shí)，民意則出現(xiàn)重大分化。民意的變化及代表這部分民意的各種極右、極左政黨的興起將極大制約歐盟解決問(wèn)題及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，這就是歐盟選舉政治面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

歐盟層面行動(dòng)力的缺乏將迫使成員國(guó)更趨向于自行其事，正如德國(guó)財(cái)長(zhǎng)朔伊布勒所言，如果歐盟不作為，那成員國(guó)就只好自己干。自己干的結(jié)果可能導(dǎo)致歐盟陷入更大的混亂，也將進(jìn)一步刺激各國(guó)民族主義和民粹主義的抬頭。如德國(guó)2015年單方面開(kāi)放難民進(jìn)入的做法就招致包括法國(guó)和中東歐在內(nèi)的其他國(guó)家的不滿甚至怨恨。

歐盟未來(lái)不容樂(lè)觀，當(dāng)然也不能就此斷言其一定會(huì)繼續(xù)沒(méi)落、衰敗下去。但前提是歐洲政治人物能有正確的反思和行動(dòng)。其一，根本性調(diào)整一體化理念和價(jià)值觀，要么更為松散化，向成員國(guó)轉(zhuǎn)讓權(quán)力，以包容如此不同的國(guó)家；要么更為集中化，成員國(guó)必須實(shí)質(zhì)性讓渡財(cái)政、稅收及至外交和國(guó)防上的主權(quán)。其二，集中精力搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，停滯的經(jīng)濟(jì)不可能有社會(huì)、政治和一體化的正?；l(fā)展。在這方面，結(jié)構(gòu)性改革是正途，迎合民粹放縱保護(hù)主義則無(wú)異于飲鴆止渴。其三，摒棄價(jià)值觀偏見(jiàn)，謹(jǐn)慎對(duì)外軍事干預(yù)，以促發(fā)展穩(wěn)定中東、非洲等大周邊地區(qū)。身處貧窮、動(dòng)蕩甚至戰(zhàn)亂的汪洋大海，歐盟不可能獨(dú)善其身。

歐盟之所以走到如今困局，皆因無(wú)法放棄既有價(jià)值思維定式，或懾于變革之艱難不敢行動(dòng)。歐盟未來(lái)是否能正確反思而有所行動(dòng)不得而知，但歐盟此次面臨真正的十字路口，無(wú)路可退。否則，歐盟的老問(wèn)題會(huì)更加突出，新問(wèn)題和新危機(jī)還會(huì)層出不窮，在這種情況下，歐盟的衰落也將不可避免?！?/p>