文/楊澤偉

論21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)與國際海洋法律秩序的變革

文/楊澤偉

國際海洋法律秩序的建立及其缺陷

（一）國際海洋法律秩序的建立

1982年第三次海洋法會議簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對海洋法領(lǐng)域的幾乎所有問題都做了規(guī)定。《公約》是當(dāng)代國際外交的一次突出成就，是一個比以往國際條約更廣泛的多邊條約，標(biāo)志著當(dāng)代國際海洋秩序的建立，被譽為“海洋憲章”。以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法律秩序，“對于維護和平、正義和全世界人民的進步”具有重要的歷史意義，有利于“國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境”。

（二）國際海洋法律秩序的缺陷

以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法律秩序存在以下幾個方面的缺陷：

1．缺乏明確界定，留下“法律真空”，如歷史性權(quán)利、島嶼與巖礁等。

（1）歷史性權(quán)利?！豆s》涉及歷史性權(quán)利的條款主要有第10條、第15條和第298條。然而，《公約》并沒有明確界定什么是“歷史性海灣”“歷史性水域”或“歷史性權(quán)利”。因此，進一步明確歷史性權(quán)利的內(nèi)涵、填補《公約》的漏洞，就顯得尤為重要。

（2）島嶼與巖礁?！豆s》第121條雖然對“島嶼制度”專門做了規(guī)定，但是這一條款既沒有對“島嶼”“巖礁”做出明確的界定，也沒有對“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，因而造成在理論和實踐中的諸多分歧。因此，如何界定“島嶼”與“巖礁”，如何制定“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”的標(biāo)準(zhǔn)，不但涉及《公約》的完善與發(fā)展，而且與包括南海在內(nèi)的海域劃界和島嶼主權(quán)爭端的解決密切相關(guān)。

2．有關(guān)規(guī)定模糊，造成較大爭議，如專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動、海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題等。

（1）專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動問題?！豆s》第五部分專門規(guī)定了“專屬經(jīng)濟區(qū)”制度。然而，《公約》僅僅采用列舉的方式規(guī)定沿海國和其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，不可能窮盡所有活動。因此，隨著國際關(guān)系的發(fā)展變化，《公約》在這方面的缺陷日益明顯。

（2）海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題?！豆s》第74條規(guī)定了“海岸相向或相鄰國家專屬經(jīng)濟區(qū)界限的劃定”問題?！豆s》第83條也以相似的措辭規(guī)定了“海岸相向或相鄰國家大陸架界限的劃定”問題。從上述條款的規(guī)定可以看出，《公約》關(guān)于海岸相向或相鄰國家間海域劃界原則的規(guī)定，十分籠統(tǒng)、含糊。它一方面為各國對《公約》第74條和第83條的靈活解釋留下了很大的空間，另一方面也導(dǎo)致了各國在海域劃界原則適用上產(chǎn)生了巨大分歧，進而引發(fā)了國家的矛盾和沖突。

3．有關(guān)條款規(guī)定過于嚴格，影響其適用，對如海盜行為的定義?！豆s》第100～111條的規(guī)定涉及海盜問題。然而，《公約》第101條對“海盜行為的定義”過于嚴格，嚴重影響了打擊海盜的有效性。

此外，《公約》還在“直線基線”“軍艦通過他國領(lǐng)?！薄按箨懠艿耐獠拷缦蕖薄坝糜趪H航行的海峽”“海上航行與交通安全”“國際海底開發(fā)制度”以及“水下文化遺產(chǎn)保護”等方面存在諸多不足。

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)為中國參與國際海洋法律秩序的變革提供了重大的戰(zhàn)略機遇

國際海洋法律秩序的變革既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要，也有利于維護中國的國家利益。

（一）國際海洋法律秩序的變革將為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)提供充分的國際法律保障

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)是中國為適應(yīng)新時期經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢，以推進更高水平的對外開放而提出的。然而，“一帶一路”倡議涵蓋了沿線65個國家、近44億人口，不同國家間要素稟賦各異、發(fā)展水平不一。因此，為了實現(xiàn)沿線國家互利共贏、共同發(fā)展，積極推動國際海洋法律秩序的變革、在國際海洋法律秩序的變革中注入更多的中國元素就顯得尤為重要。在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，要想推進港口合作建設(shè)、打擊海盜、保障海上運輸通道的安全，實現(xiàn)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通，就必須加強與沿線國家在國際海洋法治領(lǐng)域的交流、協(xié)商與合作，參與引領(lǐng)國際海洋法律秩序的變革，彌補國際海洋法律秩序的缺陷，推動國際海洋法律秩序的完善。這不僅能更好地為中國和沿線國家創(chuàng)造互利共贏的機會，使各國真正成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)倡議的受益者，而且能真正實現(xiàn)中國從國際海洋法律秩序的“接受者”“追隨者”向“引領(lǐng)者”的轉(zhuǎn)變。

（二）國際海洋法律秩序的變革是實施中國海洋強國戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要

中國建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)是根據(jù)2012年中共十八大報告提出的，其明確指出中國應(yīng)“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”。然而，長期以來中國海洋意識淡薄、海洋資源開發(fā)能力落后，加上在國際海洋法律秩序方面話語權(quán)的缺失和不足，導(dǎo)致了中國與周邊國家眾多海洋問題的積累和惡化。因此，積極參與國際規(guī)則的制定、推動國際海洋法律秩序的變革，在一定程度上能有效地促進中國海洋強國戰(zhàn)略的實施。

（三）國際海洋法律秩序的變革需要中國智慧

中國作為聯(lián)合國安理會五大常任理事國之一，在2010年又成為世界第二大經(jīng)濟體。因此，中國在國際社會發(fā)揮著越來越重要的作用，“中國聲音”“中國智慧”也越來越為國際社會所認可。更為重要的是，一些國家利用所謂的“國際規(guī)則”給予中國道義上的碾壓。例如，近年來一些國家對中國“九段線”的法律地位和法律依據(jù)不斷地提出質(zhì)疑。因此，中國積極參與海洋法律規(guī)則的制定和推動國際海洋法律秩序的調(diào)整與變革，既是中國化解“規(guī)則壓力”的有效選擇，又能推動國際海洋法律秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

如何在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中推動國際海洋法律秩序的變革

21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)需要國際海洋法律制度和國內(nèi)法包括涉海法律制度的保障。同時，因為《公約》在國際海洋法律秩序中處于憲法地位，所以針對國際海洋法律秩序的變革，我們不可能另起爐灶，以全新的方式解決海洋問題；相反，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的國際法規(guī)則，在必要的情況下修改《公約》，在適當(dāng)?shù)那闆r下發(fā)展《公約》。因此，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)過程中，我們可以從以下3個方面入手推動國際海洋法律秩序的變革：

（一）國際層面：倡議召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協(xié)定

1．倡議召開審議《公約》會議?！豆s》既沒有成立正式的機構(gòu)對《公約》的有關(guān)條款做出權(quán)威的解釋，也沒有設(shè)立組織機關(guān)對締約國履行《公約》的義務(wù)進行審查和監(jiān)督。聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的年度審議會議，也主要依靠聯(lián)合國秘書長的報告和“臨時海洋和海洋法非正式協(xié)商程序”的建議。況且，聯(lián)大的年度審議會議只是偶爾關(guān)注各國海洋政策和《公約》的發(fā)展問題。而按照《公約》第312條、第313條的規(guī)定召開審議《公約》的會議，以完善《公約》的相關(guān)內(nèi)容，無疑具有重要的意義。

2．訂立專門的補充協(xié)定。自《公約》簽署以來，國際社會已經(jīng)就《公約》中的某些缺陷制定了“專門的補充協(xié)定”，以彌補《公約》的不足。例如，《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》，對《公約》第11部分做了根本性的修改；1995年《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》，強化了捕魚國在養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群方面與沿海國進行合作的義務(wù)；國際海底管理局分別于2000年、2010年和2012年通過的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，進一步完善了《公約》的相關(guān)內(nèi)容。

3．用擴大解釋的方法對《公約》進行事實上的修正。例如，有關(guān)國家向大陸架界限委員會提交劃界案問題，《公約》締約國會議的有關(guān)決定，其實是對《公約》附件有關(guān)規(guī)定的一種擴大解釋，并起到了對《公約》進行事實上的修正作用。

由上可見，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，我們可以通過倡導(dǎo)“召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協(xié)定”的方式，彌補《公約》在“歷史性權(quán)利”“島嶼與巖礁制度”“群島制度”“專屬經(jīng)濟區(qū)的軍事活動問題”等方面的缺陷，從而推動國際海洋法律秩序的完善。

（二）區(qū)域?qū)用妫壕喗Y(jié)區(qū)域性協(xié)定、主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)海洋管理合作法律制度的構(gòu)建

1．締結(jié)區(qū)域性協(xié)定。如前所述，《公約》對有關(guān)海盜行為的規(guī)定過于狹窄。為此，2004年11月亞洲16個國家（包括東盟10 國以及中國、日本、韓國、印度、斯里蘭卡和孟加拉國等6國）在日本東京締結(jié)了《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》（簡稱《亞洲協(xié)定》），從而填補了《公約》規(guī)定的不足。可見，通過這種締結(jié)區(qū)域性協(xié)定的方式，既可以推動國際海洋法律秩序的完善，也可以為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中的“設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通”提供法律保障。

2．主導(dǎo)或倡導(dǎo)區(qū)域內(nèi)海洋管理合作法律制度的構(gòu)建。例如，2012年中國國家海洋局頒布實施了《南海及其周邊海洋合作框架計劃（2011～2015年）》（以下簡稱《框架計劃》）?！犊蚣苡媱潯返淖谥际且院推桨l(fā)展、合作共贏為主題，加強我國和南海及周邊國家之間的政策對話和人員交流，深化在海洋科學(xué)研究，海洋生態(tài)環(huán)境保護，應(yīng)對氣候變化和海洋防災(zāi)減災(zāi)，以及海洋產(chǎn)業(yè)和藍色經(jīng)濟等領(lǐng)域的務(wù)實合作?！犊蚣苡媱潯返玫搅四虾＜爸苓厙业姆e極響應(yīng)，提高了中國在該地區(qū)的影響力，促進了海洋合作伙伴關(guān)系，拓展了海洋事業(yè)的發(fā)展空間。

因此，與東盟國家一起構(gòu)建南海共同巡航和漁業(yè)管理合作制度，不但能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)海洋秩序的協(xié)同維護以及區(qū)域海洋資源利益的共享，而且能夠增強中國的海洋話語權(quán)，并有利于緩解區(qū)域內(nèi)海洋爭端問題的升級，從而推動亞洲海洋合作伙伴關(guān)系的建立和海洋爭端的和平解決。

（三）國內(nèi)層面：完善國內(nèi)法包括涉海法律制度

鑒于國際法治和國內(nèi)法治是一種相互滲透、相互作用的關(guān)系，因此，完善國內(nèi)法包括涉海法律制度是推動國際海洋法律秩序變革的重要組成部分。中華人民共和國成立以來，特別是進入20世紀(jì)80年代后，中國制定、頒布了一系列有關(guān)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、海峽、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保護水產(chǎn)資源等方面的法令、條例、規(guī)定和規(guī)則。然而，中國海洋法律制度還存在諸多缺失，如《海洋基本法》尚未出臺、南?！熬哦尉€”的含義還沒明確、南沙群島的領(lǐng)海基線沒有公布等。因此，完善中國涉海法律制度、進一步明確中國的具體海洋權(quán)利主張，既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的需要，也是國際海洋法律秩序變革的重要步驟。值得注意的是，2016年2月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，該法的頒布實施對完善中國海洋法律體系、提升海洋法治水平具有重大意義。

結(jié)論

（一）國際海洋法律秩序的變革是一個漸進的過程

如前所述，以《公約》為核心的現(xiàn)代國際海洋法律秩序，是國際社會各種力量妥協(xié)折中的產(chǎn)物。因此，《公約》的一些規(guī)定過于原則和抽象，及其部分條款內(nèi)容存在缺陷和模糊的現(xiàn)象，其實都是無奈的選擇。然而，《公約》作為時代的產(chǎn)物，自從簽署30多年來，“一直處于發(fā)展過程中”，如國際海底開發(fā)制度、大陸架制度和公海漁業(yè)保護制度等。這種發(fā)展既彌補了《公約》自身的缺陷，也滿足了國際社會的現(xiàn)實需要。不過，由于國際社會有關(guān)各方在海洋問題上的利益和關(guān)切不盡相同，國家間的政治博弈異常復(fù)雜，因而《公約》的發(fā)展演進較為緩慢。可以預(yù)見，在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的過程中，國際海洋法律秩序的變革也不會一蹴而就。

（二）樹立并落實命運共同體的觀念既是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的前提，也是實現(xiàn)國際海洋法律秩序變革的重要手段

建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路倡議秉持的是一種“互利共贏”的共建原則，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發(fā)展時促進共同發(fā)展。因此，樹立并落實這種命運共同體的觀念，至關(guān)重要。一方面，伴隨著21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的逐步推進，以“五通”為核心的沿線各國的全面交往日益密切，區(qū)域大合作格局正在形成，因而與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)有關(guān)的國際規(guī)則的制定，特別是國際海洋法律秩序的變革問題，成為21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家的切身關(guān)切；另一方面，如何在提出“中國方案”、體現(xiàn)“中國智慧”的過程中，與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家達成廣泛共識、滿足各方利益需求，也是落實命運共同體的觀念的重要一環(huán)。

（三）吸取中國在參與國際規(guī)則制定中的經(jīng)驗與教訓(xùn)、積極構(gòu)建中國在海洋法律秩序變革中的話語權(quán)

從某種意義上講，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)倡議的提出，標(biāo)志著中國逐漸從國際規(guī)則的被動“接受者”（Ru1e Taker）向國際規(guī)則的積極“制定者”（Ru1e Maker）的轉(zhuǎn)變。然而，中國參與國際規(guī)則的制定還存在不少困境。一方面，中國自身定位的障礙。雖然中國已經(jīng)成為全球治理不可或缺的重要力量，對國際規(guī)則的制定和演變發(fā)揮著日益重要的作用，但是中國既是“全球第二大經(jīng)濟體”，也是“最大的發(fā)展中國家”，同時還是“崛起中的大國”以及“新興經(jīng)濟體”等，導(dǎo)致中國在國際規(guī)則的制定過程中難以協(xié)調(diào)與其他國家的利益。另一方面，中國對國際規(guī)則的影響具有一定的局限性。中國雖然一直在參與國際規(guī)則的制定，但是并沒有對國際規(guī)則的形成產(chǎn)生深刻的影響。其實，這種情況在國際海洋法律秩序的形成過程中特別突出。雖然中國政府代表團自始至終都參加了在第三次海洋法會議的各期會議，但不可否認的是中國在《公約》制定過程中參與程度并不高、所發(fā)揮的作用也非常有限?？梢哉f，中國正是由于在構(gòu)建以《公約》為核心的當(dāng)代海洋法律體系中話語權(quán)的缺失，在一定程度上導(dǎo)致了維護海洋權(quán)益的被動局面。因此，在未來國際海洋法律秩序的變革中，中國應(yīng)吸取在參與國際規(guī)則制定中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，充分利用21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的平臺作用，在堅持《公約》的宗旨和目的的前提下，兼顧各方利益和和關(guān)切，明確提出進一步完善《公約》相關(guān)規(guī)定的主張，并創(chuàng)造出解決南海問題的國際法規(guī)范，從而逐步形成并取得海洋法律秩序變革中的話語權(quán)。

【作者系武漢大學(xué)國際法研究所與“國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心”教授；摘自《東方法學(xué)》2016年第5期；本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“海上共同開發(fā)國際案例與實踐研究”階段性成果之一）