文/唐磊

中國民間智庫30年發(fā)展的初步考察

文/唐磊

關(guān)于考察對象的說明

智庫（Think Tank，或稱思想庫）作為一種知識生產(chǎn)的組織化現(xiàn)象，同時也是現(xiàn)代政治治理和公民政治參與的重要手段和組織構(gòu)件，出現(xiàn)于20世紀(jì)，最初是在北美和歐洲一些發(fā)達(dá)國家得以發(fā)展。美國是現(xiàn)代智庫的發(fā)源地，其智庫的數(shù)量和質(zhì)量都處于世界領(lǐng)先地位。按照智庫所發(fā)揮的主要功能，人們常將美國智庫分為4種類型，即學(xué)術(shù)型、契約型、倡導(dǎo)型、政黨型智庫。

在智庫發(fā)展模式上，美國作為先行者起著強(qiáng)大的示范作用，但無論是在政治運(yùn)作和公共政策產(chǎn)生機(jī)制上，還是知識生產(chǎn)的市場化程度上，它又充滿了特殊性。即使在政治模式和文化傳統(tǒng)上與之相對接近的歐洲國家，如英國等，也不像美國那樣以獨(dú)立智庫為主導(dǎo)。在其他國家，日本的頂級智庫往往是大型企業(yè)的下屬機(jī)構(gòu)并按照企業(yè)方式運(yùn)作，如野村綜合研究所、三菱綜合研究所等，中國、越南等國則以政府智庫為主導(dǎo)，拉美國家的智庫主要依附于大學(xué)或者政黨。因此，按照智庫所依附的組織類型進(jìn)行分類具有更廣泛的適用性。

在西方發(fā)達(dá)國家，多數(shù)智庫屬于完全獨(dú)立或準(zhǔn)獨(dú)立的智庫，但以中國目前的情況，西方意義上的獨(dú)立智庫尚欠發(fā)達(dá)。麥克甘甚至認(rèn)為“獨(dú)立智庫在中國為數(shù)很少，僅有的幾個也因預(yù)算緊張而規(guī)?？蓱z”。

在中國的語境中，人們很少使用獨(dú)立智庫的概念，而是以“社會智庫”或者“民間智庫”來指向那些非政府智庫或不具有明顯官方背景的智庫。社會智庫在形式上是有別于政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，也有別于高校、科研院所和企業(yè)智庫的政策研究機(jī)構(gòu)。也有學(xué)者將西方語境中的“獨(dú)立智庫”同中國語境中的“民間智庫”等同起來。

本文采用“民間智庫”的概念，來代表那些主要依靠社會資源興辦的，具有身份獨(dú)立（獨(dú)立法人單位）、財(cái)務(wù)獨(dú)立（獨(dú)立進(jìn)行核算）、運(yùn)作獨(dú)立（不受官方支配）和學(xué)術(shù)中立等特點(diǎn)的公共政策研究機(jī)構(gòu)。以事業(yè)單位形式存在或隸屬于高等院校的研究機(jī)構(gòu)均不屬于本文探討的民間智庫。但對民間智庫下一個精準(zhǔn)定義，時常會受挫于它們生長過程和實(shí)際運(yùn)作模式的復(fù)雜性。有些民間智庫在成立之初有較強(qiáng)的官方背景或較為依賴體制內(nèi)資源，有些則脫胎于高校附屬的研究機(jī)構(gòu)，還有一些不太容易與一般的經(jīng)營性企業(yè)區(qū)分開。獨(dú)立性對于民間智庫而言，與其說是一條原則性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在要求，毋寧說是一種價值理想和實(shí)踐品格。

中國的民間智庫從20世紀(jì)80年代中期開始出現(xiàn)，30年來發(fā)展的其中一條基本線索就是不斷走向獨(dú)立。與此過程伴隨的，則是公共決策科學(xué)化和民主化的發(fā)展、民間社會力量的不斷壯大以及思想市場的逐步形成。從這個角度來看，當(dāng)代中國民間智庫的發(fā)展也是改革開放和國家治理現(xiàn)代化總體景象的一片投影。按照這一思路，本文將中國民間智庫的發(fā)展大致分為3個時期，逐一對其發(fā)展過程進(jìn)行檢視，并對其發(fā)展?fàn)顩r及潛力做出評析。

20世紀(jì)80年代中后期：民間智庫的出現(xiàn)

1978年改革開放以后，面對百廢待興的局面，官方迫切需要新思維和新知識來重新探索和規(guī)劃新條件下經(jīng)濟(jì)、社會運(yùn)行的道路，體制內(nèi)的政策知識供給在此新形勢下凸顯陳舊和不足，這就為體制邊緣或體制外的政策知識供給提供了空間。民間智庫正是在這樣的背景下開始萌芽的。

我們可以將1986年認(rèn)定為中國民間智庫發(fā)展的“元年”。1986年7月21日，時任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理的萬里在全國軟科學(xué)研究工作座談會上做了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題》的報告，相當(dāng)于吹響了加強(qiáng)新時期政策研究和智庫建設(shè)的第一輪號角。

1986年及隨后幾年，北京社會經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所（1986年成立）、華夏研究院（1987年1月成立，謝韜為主要創(chuàng)始人）、燕京社會科學(xué)研究所（1987年由鄧正來創(chuàng)辦）、北京四通社會發(fā)展研究所（1988年10月由曹思源創(chuàng)始）等陸續(xù)出現(xiàn)。 這些機(jī)構(gòu)充分展示了早期民間智庫在生長路徑和組織形式上的各種嘗試：既有最初利用體制內(nèi)資源、借船下海的，也有像鄧正來以“學(xué)術(shù)個體戶”方式創(chuàng)辦的托名研究所的非實(shí)體化機(jī)構(gòu)。華夏研究院是一個相對松散的政策專家和學(xué)術(shù)研究者聯(lián)合體，創(chuàng)辦人謝韜對華夏研究院的設(shè)想是：建立一個多學(xué)科交叉，以邊緣學(xué)科、空白學(xué)科研究為主的民間科研機(jī)構(gòu)，把散落在民間的高智能人才和雖然已經(jīng)離休、退休，但還有精力從事研究工作的老知識分子以松散、開放的形式組織起來，給他們創(chuàng)造必要的社會條件和物質(zhì)條件，發(fā)揮他們的才能，作為國家正規(guī)教育和研究的一種補(bǔ)充。北京四通社會發(fā)展研究所在當(dāng)時最著名的民營科技公司之一——四通公司的支持下創(chuàng)辦，走的是咨詢公司的路子，主要接受地方政府和企業(yè)咨詢的訂單。有的智庫從一開始就野心勃勃，比如北京社會經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所，不僅專兼職人員接近200人，內(nèi)設(shè)多個學(xué)部，還成立了專門的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)以及作為募資平臺的基金會等。

在民間智庫的這一發(fā)展階段，為數(shù)不多的實(shí)踐案例提供了豐富的、可資后來者參考的線索。以商養(yǎng)研、基金會募資、通過兼職人員擴(kuò)展研究網(wǎng)絡(luò)等策略，為后來者提供了借鑒。另外，在20世紀(jì)80年代，身份資歷的鴻溝、體制內(nèi)外的壁壘有著較大的彈性。正是這種彈性，為當(dāng)時民間智庫和知識分子參與決策創(chuàng)造了空間。

1990年前后到2003年：民間智庫的多元化發(fā)展

（一）“官民結(jié)合”型智庫出現(xiàn)（1990年前后到1992年）

1990年前后，出現(xiàn)了3家重要的智庫型機(jī)構(gòu)，綜合開發(fā)研究院（深圳）、中國（海南）改革發(fā)展研究院和中國戰(zhàn)略與管理研究會。它們是“官民結(jié)合”辦智庫的典型案例，也生動展示了一條中國特色的民間智庫生長路徑。

以綜合開發(fā)研究院（也稱“綜開院”或“深圳腦庫”）為例，該院1989年創(chuàng)辦于改革開放前沿地深圳，一開始就具有強(qiáng)烈的政府背景。甫成立時，“綜開院”立志走民間化道路，要辦中國的“蘭德公司”。馬洪曾稱，創(chuàng)辦這個機(jī)構(gòu)的初衷，就是想在研究咨詢機(jī)構(gòu)的社會化、市場化方面進(jìn)行試點(diǎn)，力圖闖出一條路來；但該院很快遭遇各種困境，于是不得不退回到政府助辦的道路上去。

中國（海南）改革發(fā)展研究院（簡稱“中改院”）。“中改院”成立于1991年底，該院在社會化道路上的探索十分積極，成立不久就“主動退出財(cái)政事業(yè)編制，吸收政府機(jī)構(gòu)、國內(nèi)大企業(yè)為股東，轉(zhuǎn)型為中國第一家非盈利性股份制研究機(jī)構(gòu)”?！熬C開院”和“中改院”代表的是官民結(jié)合、官助民辦的準(zhǔn)民間智庫，至少在形式上具有完整的智庫形態(tài)。此外，1989年成立的中國戰(zhàn)略與管理研究會在組織形式上則是經(jīng)民政部批準(zhǔn)成立的國家一級學(xué)術(shù)團(tuán)體。實(shí)際上，學(xué)術(shù)社團(tuán)也是中國民間智庫的一種存在形式，只是在獨(dú)立性上受到比法人企業(yè)或民辦非企業(yè)更多的限制。

（二）民間智庫的市場化發(fā)展（1993～1996年）

1992年鄧小平“南巡講話”后，中國民間智庫才開始其第二波發(fā)展浪潮。這一波發(fā)展的主要激勵，一方面來自于知識分子走向市場（“下海潮”），另一方面則來自于企業(yè)不斷擴(kuò)大的管理咨詢、營銷策劃方面的需求，公共政策的咨詢市場也初步形成。這一階段民間智庫的生成路徑同知識分子和知識資本進(jìn)入市場的路徑多有重合。

在1993～1996年的4年間，至少涌現(xiàn)出3類民間智庫：（1）以北京視野信息咨詢中心（1993年成立）、安邦咨詢（1993年成立）、王志綱工作室（1994年成立）等為代表的，主要面向市場的策劃、咨詢和調(diào)研機(jī)構(gòu)；（2）以北京華夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心（1995年成立）、北京國民經(jīng)濟(jì)研究所（1996年成立）、上海?？ń?jīng)濟(jì)預(yù)測研究所（1996年成立）為代表的，以宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)體制改革為主要研究對象的機(jī)構(gòu)；（3）以世界與中國研究所（1993年成立）、浦東華夏社會發(fā)展研究院（1994年成立）、上海東亞研究所（1995年成立）等為代表的，以政治、社會、外交等領(lǐng)域公共政策為主要研究對象的機(jī)構(gòu)。

從經(jīng)費(fèi)來源看，1993～1996年間的第一、二類民間智庫主要走的是以商養(yǎng)研的道路。這兩類智庫的生存—發(fā)展模式被總結(jié)為 “邊緣化生存、商業(yè)化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展”。 其中，“邊緣化”道出了此時期民間智庫尚為艱難的生存處境——實(shí)際上，這種處境至今也未得到明顯改善。第三類智庫由于所研究的公共政策領(lǐng)域不容易市場化，更多是通過自籌資金（接受政府委托課題、國內(nèi)外捐贈等）的方式維持運(yùn)轉(zhuǎn)。它們的規(guī)模始終不大。

（三）走向多元（1997～2003年）

本階段的最后一個次階段，大致可以劃在20世紀(jì)末最后3～4年和21世紀(jì)初的3～4年間。在這段時間里，民間智庫的以下特點(diǎn)展現(xiàn)得更加充分：

第一，從研究領(lǐng)域的分類看，民間智庫確實(shí)變得更加多元。民間智庫的研究領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)和政府治理擴(kuò)展到諸如教育體制與教育公平、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、勞工權(quán)益與企業(yè)社會責(zé)任等更加豐富的公共政策相關(guān)內(nèi)容。代表者如21世紀(jì)教育發(fā)展研究院（2002年成立）、北京天恒可持續(xù)發(fā)展研究所（1998年成立）、深圳當(dāng)代社會觀察研究所（2001年成立）。

第二，民間智庫的組織類型和功能類型都變得多元。組織形式從半官方半民間（“綜開院”“中改院”）、掛靠事業(yè)單位但基本獨(dú)立運(yùn)營（浦東華夏社會發(fā)展研究院、上海東亞研究所），發(fā)展到完全獨(dú)立化運(yùn)作（安邦咨詢、世界與中國研究所），乃至平臺化、虛擬化的網(wǎng)絡(luò)智庫（如2001年成立于深圳的“因特虎”）等。從功能類型上，比附美國智庫的常見分類，學(xué)術(shù)型智庫、契約型智庫和倡導(dǎo)型智庫也都出現(xiàn)了。華夏社會發(fā)展研究院就屬于比較典型的學(xué)術(shù)型智庫。契約型智庫包括“綜開院”“中改院”。2002年創(chuàng)辦的北京九鼎公共事務(wù)研究所則是較為典型的倡導(dǎo)型智庫，具有較為明確的政治倡導(dǎo)意味和“思想—行動庫”意味。從地域分布上，民間智庫不再僅限于首都一帶，在滬、粵等地也涌現(xiàn)一批民間智庫。專為地方政府和市場服務(wù)的地方性智庫也嶄露頭角。

第三，民間智庫的某些運(yùn)作模式變得普遍化和常態(tài)化，比如以商養(yǎng)研的雙輪驅(qū)動模式，小機(jī)構(gòu)、大網(wǎng)絡(luò)或者小內(nèi)核、大外圈的架構(gòu)模式。即使像“綜開院”“中改院”這樣的半官方半民間智庫都是采用的小機(jī)構(gòu)、大網(wǎng)絡(luò)的機(jī)制。

第四，獨(dú)立性成為民間智庫更加普遍和自覺的追求。獨(dú)立性追求與民間智庫的定位天然聯(lián)系在一起，但在這一時期，民間智庫在市場化沖擊和政府管理的雙重約束下，在建構(gòu)和維護(hù)自身獨(dú)立性上表現(xiàn)得更加成熟。但堅(jiān)持獨(dú)立性，對于那些“雙輪驅(qū)動”的智庫來說，有時會面對知識生產(chǎn)自主性和市場（有時客戶是政府）接受程度之間的矛盾。

第五，在民間智庫身份合法化問題上，這一階段的一項(xiàng)突破性改革是1998年國務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，為民間智庫的合法化提供了空間和法律依據(jù)。但具體到每一家民間智庫，其身份合法化卻有各自的命運(yùn)。

總體而言，第二個階段是當(dāng)代中國民間智庫逐漸走向成熟的時期，這一時期出現(xiàn)的智庫大部分都存續(xù)至今。在體制機(jī)制上的創(chuàng)新、在市場化方面的探索、在追求獨(dú)立性和面向不同利益群體的表現(xiàn)等方面，這一階段出現(xiàn)的民間智庫都為后來的新興智庫提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2004年至今：智庫發(fā)展大潮中的民間智庫

2004年是中國智庫發(fā)展的另一個重要時間節(jié)點(diǎn)。從2004年開始，幾乎每一年黨中央和中央政府都有關(guān)于推進(jìn)思想庫（智庫）建設(shè)的文件出臺。黨的“十八大”報告進(jìn)一步提出“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用”。

不過，民間智庫進(jìn)入21世紀(jì)后有一個調(diào)整期。2004年6月國家工商行政管理總局對《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》（1999年公布實(shí)施）進(jìn)行了修訂。按照新規(guī)，所有以企業(yè)形式注冊的研究中心和研究所都必須重新注冊為公司。此舉意味著許多原來以“雙軌制”生存的民間智庫都要重新調(diào)整生存策略。包括北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心、北京思源社會科學(xué)研究中心、上海法律與政治研究所等在內(nèi)的一批獨(dú)立智庫需要注銷或重新注冊。

另一方面，民間智庫在中國最恰當(dāng)?shù)纳矸輵?yīng)屬“民辦非企業(yè)”，但根據(jù)1999年頒行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦非企業(yè)同社會團(tuán)體一樣，都需要有業(yè)務(wù)主管單位，這一要求，無疑是民間智庫合法化的最大困難。

調(diào)整期并不意味著民間智庫發(fā)展走向衰落。在這一階段，哲學(xué)社會科學(xué)的五路“正規(guī)大軍”（高等院校、社科院系統(tǒng)、黨校行政學(xué)院系統(tǒng)、軍隊(duì)院校、政府研究部門）在中央政策的推力下紛紛加強(qiáng)了智庫建設(shè)的力度，民間智庫在數(shù)量上也明顯增加。尤其是2013年“十八大”報告出臺后，民間智庫數(shù)量迎來了井噴式增長（第三波發(fā)展浪潮）。但大躍進(jìn)式發(fā)展，難免出現(xiàn)泥沙俱下、龍蛇混雜的現(xiàn)象。有的單純從事商業(yè)資訊活動的公司搭便車打上“智庫”旗號，一些非智庫性質(zhì)的營利性機(jī)構(gòu)或互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行知識傳播、輿論引導(dǎo)的網(wǎng)站、論壇隨意貼上智庫標(biāo)簽，以吸引眼球。在政策知識的供給方面，這些機(jī)構(gòu)或組織則毫無建樹。

不過，在民間智庫發(fā)展的泡沫化傾向中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些有價值的增長點(diǎn)。

第一，具有智庫功能的公益組織機(jī)構(gòu)越來越多。這一過程同民間公益組織的快速增長是基本同步的。這些機(jī)構(gòu)都產(chǎn)出相關(guān)公共政策的調(diào)研數(shù)據(jù)或研究成果，從“供給側(cè)”角度來看，它們具有智庫功能。主要通過民間研究及其成果推廣來實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)、更像智庫的公益組織越來越多，而且層次分布也越來越豐富，從省級到市區(qū)一級都有。

第二，民間智庫發(fā)展呈現(xiàn)出專業(yè)性分工在加強(qiáng)的特點(diǎn)。民間智庫的專業(yè)化發(fā)展傾向也是政策分析市場開始形成的一個表現(xiàn)。智庫的專業(yè)化不僅表現(xiàn)在研究領(lǐng)域的專門化，更表現(xiàn)在符合現(xiàn)代智庫特征的更趨成熟的運(yùn)作方式上。組織結(jié)構(gòu)的扁平化/網(wǎng)絡(luò)化、積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體、對知識經(jīng)濟(jì)的重視等，已經(jīng)是民間智庫普遍的特征。

第三，更為筆者所看重的是，一些民間智庫開始積極地發(fā)揮知識與權(quán)力、政府與公眾之間的橋梁作用。最常見的方式是受政府委托收集民意或輿情。西方國家將智庫視為立法、行政、司法、媒體之外的“第五種權(quán)力”，一方面，是由于它們能夠通過專業(yè)政策知識的生產(chǎn)與傳播影響決策過程；另一方面，則是它們時常能夠發(fā)揮向決策過程傳導(dǎo)民意和向民眾解釋公共政策的橋梁作用。在公眾力智庫、零點(diǎn)研究的案例中，都看到了政府決策科學(xué)化民主化和社會治理體系創(chuàng)新的閃光點(diǎn)。

中國民間智庫發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困難與未來展望

民間智庫實(shí)際參與決策、治理及政策知識生產(chǎn)的成績并不能同其積極性相匹配，主要受制于政府決策層對它們的信任度和國家治理體系對它們的接受度。政府選擇專家咨詢時，首先會選擇官方政策研究機(jī)構(gòu)的專家，其次是半官方智庫和高校學(xué)者，最后才是民間咨詢機(jī)構(gòu)。

在民間智庫的發(fā)展中，更具體的現(xiàn)實(shí)瓶頸則表現(xiàn)在身份合法化、融資多元化與競爭公平化上的體制約束。例如最后一點(diǎn)，政策知識供給市場的公平競爭環(huán)境實(shí)際上是不存在的。這不僅存在于成果輸送渠道、信息共享機(jī)制等方面，甚至在競爭準(zhǔn)入條件上，民間智庫都無法得到與官方智庫和高校智庫相等的對待。

民間智庫競爭力不足可能還涉及專業(yè)化程度、人才隊(duì)伍、管理能力等多方面因素的制約，但生存和發(fā)展空間的制度性制約無疑是根本性的。未來，要落實(shí)2015年《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》提出的“營造有利于社會智庫發(fā)展的良好環(huán)境”，就必須在上述掣制其發(fā)展的問題上實(shí)現(xiàn)突破。

盡管面臨著若干制度性的發(fā)展約束，過去30年民間智庫的表現(xiàn)，特別是近年來的表現(xiàn)，還是給人們帶來了不少的驚喜和更多的期待。第一，民間智庫能夠促進(jìn)政策知識的“供給側(cè)”改革。第二，民間智庫能夠成為公共外交的重要力量。第三，民間智庫能夠發(fā)揮基層民主治理的橋梁作用。以第三點(diǎn)為例，民間智庫在收集民意和傳達(dá)民意上，因其民間品性而能夠天然地“接地氣”。隨著政府購買服務(wù)改革的逐步擴(kuò)大，未來民間智庫可能在這一方面有更多的市場空間。在南方一些省市，政府向民間的政策咨詢機(jī)構(gòu)購買民意調(diào)查服務(wù)已經(jīng)比較普遍，成為當(dāng)?shù)厣鐣卫韯?chuàng)新的亮點(diǎn)。公共政策咨詢機(jī)構(gòu)向更加小型化、地域化方向發(fā)展，是中國實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的一種有益嘗試。這種不那么“高大上”的“準(zhǔn)智庫”，在未來如何發(fā)揮橋接權(quán)力與知識、政策決策與公眾參與的作用，值得觀察，更值得期待。

（作者系中國社會科學(xué)院信息情報研究院副研究員；摘自《中國社會科學(xué)評價》2016年第4期）