文/楊成鋼

人口工作應全面轉(zhuǎn)型升級

文/楊成鋼

習近平主席在中共18屆五中全會上關于人口問題的講話談及人口長期均衡發(fā)展和家庭發(fā)展，這被認為是國家最高領導層對于中國人口管理服務工作方向的最新詮釋，也被理解為對中國人口管理服務提出了全新的工作要求。本文認為，這是積極的政策選擇，順應了中國人口發(fā)展的變化態(tài)勢；但是要有效應對人口變化，只對人口管理服務做出一般工作改進還不夠，而應當在人口管理服務制度的層面上進行全面轉(zhuǎn)型升級。

現(xiàn)有人口管理服務制度與人口新態(tài)勢不相適應

公平地講，中國的人口管理服務制度是在人口管理實踐當中不斷探索，不斷完善的，從20世紀70年代初期開始實行計劃生育到今天已經(jīng)取得了長足的進步，但是仍存在與人口發(fā)展新態(tài)勢不相適應之處。這種不適應表現(xiàn)在以下4個方面：

1.制度目標

制度目標又包括價值目標和技術目標兩個方面的內(nèi)容。首先看價值目標，任何一種制度設計都不可避免地帶有某種價值傾向性，這種價值傾向性反映了制度設計的根本觀念和指導思想，因而具有方向性和基礎性意義。中國人口制度目標存在的不足是更多看到了物，較少看到人。制度設計伊始，我們就把人口的變動和調(diào)整作為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化、進行經(jīng)濟建設的手段和途徑，而沒有充分地考慮人口自身的發(fā)展規(guī)律，沒有將人口自身的發(fā)展作為目的去對待。固然，人口是經(jīng)濟增長的重要條件，可以在現(xiàn)代化建設中發(fā)揮工具性作用；但它畢竟不是工具，它的本質(zhì)是人。人口就是人群，就是群體的人。在人類社會，人的價值才是終極價值，人的需求才是根本需求，如同毛澤東所言：世間一切事物中，人是最可寶貴的。我們發(fā)展經(jīng)濟，進行現(xiàn)代化建設，都是為了讓人生活得更幸福、更有尊嚴。換句話說，人是目的，經(jīng)濟增長才是工具和手段。如果我們把人當成工具，犧牲人的尊嚴和幸福去滿足經(jīng)濟增長的需要，那是本末倒置。

其次看技術目標，技術目標也指工作業(yè)務目標。我國長期以控制人口數(shù)量、調(diào)節(jié)生育為主要工作業(yè)務目標，大約2010年以后開始倡導人口長期均衡發(fā)展。全面兩孩政策推出以后，人口長期均衡發(fā)展就成為了明確的技術目標，或者工作業(yè)務目標。與過去相比，這一目標考慮了人口的發(fā)展規(guī)律，當然是一種進步。目前的缺陷在于還缺乏可操作化標準，向量之間關系并沒在理論上說清。例如，怎樣才算人口長期均衡？均衡的標準是什么？一定的人口數(shù)量要對應怎樣的人口質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)？或者反過來，如果設定一個理想的合理的人口結(jié)構(gòu)，將會要求人口的數(shù)量調(diào)整到什么樣的生育水平？這些都還需要進一步研究。人口理論史上曾經(jīng)有一個適度人口理論，特別是以法國人口學家索維為代表的現(xiàn)代適度人口理論，將人口的變動與技術的發(fā)展水平相對應比較，試圖提出一種動態(tài)的人口與經(jīng)濟均衡模型，遺憾的是他的理論沒有考慮人口內(nèi)部自身的均衡，因為所謂適度是相對于某一標準來說的，這個標準不僅要反映經(jīng)濟技術關系，而且要考慮人口內(nèi)部各個向量之間的關系，要對應不同的關系來談適度與否。也有的學者提出使用穩(wěn)定人口作為指標。穩(wěn)定人口是人口學中的重要指標，反映了人口數(shù)量變化的穩(wěn)定性，也間接地反映出一個人口的年齡結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)和均衡。但是，穩(wěn)定人口也只是數(shù)量目標，它既沒有全面地反映人口內(nèi)部數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)3個方面的協(xié)調(diào)均衡關系，也沒有反映出人口外部與經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境變化之間的均衡關系，所以也很難成為一個理想的技術標準。

2.目標實現(xiàn)路徑

中國長期通行的制度目標實現(xiàn)路徑是典型的行政化為主的實現(xiàn)路徑，自上而下，由國及家，是一種科層制的從中央到省市縣鄉(xiāng)，逐級進行政策落實的信息傳導機制和路徑，又是一種反向的由下向上，逐級進行責任保證的行為約束機制和目標實現(xiàn)路徑。中國人口管理的最初推進是完全靠行政化的方式，后來隨著時間的發(fā)展逐步地加入法律的因素，從大概1998年開始逐步地建立和完善了一些相關法律制度，試圖通過法治的途徑來實現(xiàn)制度目標，但是在實際的政策推行過程中真正將政策落到實處的還是行政化的手段。例如“黨政一把手親自抓，負總責”“一票否決目標責任制”等方式，都是循名責實，通過行政方式完成量化目標，以至于在今天的人口政策調(diào)整、全面放開二胎后、人們的生育意愿又比較低的情況下，很多管理部門甚至有些手足無措，不知從何將工作做起。

另外行政化為主的實現(xiàn)路徑還體現(xiàn)在政策對于體制內(nèi)人員具有很強的約束力，而對體制外人員卻缺乏有效的約束。這表明制度目標的實現(xiàn)還在很大程度上需要依托行政資源的推動，其自身的嚴肅性和執(zhí)行力還存在明顯不足。

3.目標實現(xiàn)方式

中國的人口制度長期以來主要采用管理的方式，并且在早期，其管理具有較大的強制性。雖然自進入21世紀后逐步地在原來的人口管理制度中注入一些服務的因素，推出了諸如關愛女孩行動、利益導向機制、家庭能力建設等廣受群眾歡迎，也受到國際社會好評的人口制度目標實現(xiàn)方式，但總體上是將服務寓于管理之中的。這種目標實現(xiàn)方式在人口進入低生育水平階段，生育政策調(diào)整以后，勢必面臨很大的挑戰(zhàn)。新的人口政策環(huán)境下也許仍然需要必要的人口管理，但是可以預見的是，人口的服務、政策的激勵和導引將會是主要的目標實現(xiàn)方式。

4.制度作用邊界

這里說的是體制問題。中國人口管理服務制度中長期存在制度作用邊界的問題，“大人口還是小人口”是長期討論的話題。人口問題具有復雜性和綜合性，人口管理服務需求具有多樣性，一個人口現(xiàn)象背后牽扯到一系列的經(jīng)濟社會文化因素，一個人口問題的解決需要一系列部門聯(lián)手統(tǒng)籌，共同發(fā)力。比如失獨家庭困難救助的問題，遠不是人口部門一家可以解決的。又比如養(yǎng)老公共服務資源供給問題，不是人口部門的工作范圍，但是又與人口問題有著密切的聯(lián)系。目前的體制框架下人口管理服務部門并不具有足夠的資源統(tǒng)籌能力和綜合協(xié)調(diào)能力，在以前那種單一的工作目標條件下，也許還可以利用所謂國策優(yōu)勢勉為其難，新的人口環(huán)境下，如果想適應人口發(fā)展的需要，統(tǒng)籌的解決一些人口問題的話，就難免會遇到體制障礙，觸碰人口管理制度的作用邊界。

中國人口管理服務制度需要全面轉(zhuǎn)型升級

所謂人口管理服務，其本質(zhì)意義是指對涉及人口的各種問題之社會治理。制度層面的人口管理服務體現(xiàn)為對人口問題進行社會治理的一系列政策組合與工作機制。所謂全面轉(zhuǎn)型升級，是指人口管理服務制度在政策目標、政策目標實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)方式上都有一種積極的選擇和全新的呈現(xiàn)。在今天的人口政策語境中，全面轉(zhuǎn)型升級就是不再拘泥于人口數(shù)量控制的陳舊思維，不再糾結(jié)于生一個還是生幾個的窠臼之中，而是以國民利益最大公約數(shù)作為政策價值目標，以人口長期均衡發(fā)展作為政策技術標準，以利益導向和家庭發(fā)展作為政策路徑，以禮法結(jié)合，也即法治與人本相結(jié)合作為政策實現(xiàn)方式的綜合性政策體系設計和系統(tǒng)化政策機制建構(gòu)。如果進行具體的討論，可分為轉(zhuǎn)型和升級兩方面內(nèi)容。

1.關于轉(zhuǎn)型

人口管理服務制度的轉(zhuǎn)型方向有兩個，一個是向大人口轉(zhuǎn)型，另一個是向家庭發(fā)展服務轉(zhuǎn)型。

所謂大人口，就是要增加人口管理服務部門的職能，拓寬其工作邊界。如果說在以前的高生育水平時代，人口部門還可以把管理和服務都集中于計劃生育的工作目標上的話；那么在今天中國人口已經(jīng)進入低生育水平階段，人口政策已經(jīng)調(diào)整的大背景下，人口部門就不應當再將其管理服務工作拘泥于原來單一的工作目標和狹隘的工作邊界內(nèi)了。人口問題不僅僅是生育問題，人口的管理服務工作更是具有廣泛的內(nèi)容，微觀上要幫助人口的發(fā)展和能力提升、促進家庭的發(fā)展和能力建設；宏觀上不僅要順應人口自身發(fā)展規(guī)律，促進實現(xiàn)人口內(nèi)部數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)之間的均衡，而且要順應經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然生態(tài)環(huán)境變化規(guī)律，促進實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境變化的外部均衡。所以人口管理服務部門應當積極作為，積極爭取和主動開拓各種涉及人口的工作領域，以服務換職能，在廣泛人口服務中爭取自己的廣泛人口管理服務職能。

所謂家庭發(fā)展，從政策設計視角出發(fā)，應當是這樣一種政策效果：在努力保障家庭安全的基礎上，讓每一個家庭同步共享國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展成果，使其家庭建設能力不斷提升，家庭生活質(zhì)量和社會尊嚴不斷提高，家庭幸福感不斷增加。

在中國社會，家庭發(fā)展有著特別的意義。與西方社會以個人作為社會細胞不同，中國文化把家庭理解為最基本的社會細胞和社會單元，高度重視家庭的建設和發(fā)展。讓家庭發(fā)展同步共享社會發(fā)展成果是中國現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點，也是時代發(fā)展的必然要求。

中國當前的家庭發(fā)展服務領域有著廣泛的社會需求，也是中國長期以來的社會服務短板。人口部門主動將人口工作向家庭發(fā)展的支持和服務轉(zhuǎn)型正好扮演了積極的政府角色，滿足了人民群眾的家庭發(fā)展需求。

2.關于升級

第一，確立積極的親民的政策目標。所謂積極，就是要主動地適應經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，主動的引領社會價值，建構(gòu)社會行為規(guī)范。所謂親民，就是要樹立以人為本、以民為本的價值取向，充分滿足人民群眾的需要，切實代表人民群眾的根本利益，變國家意志主導為民本意志主導，使人口政策更多地尊重民眾的利益訴求和家庭個體的人口決策和行為選擇。我們當然不能排除國家意志和集體理性，但是可以通過改進決策機制來最大限度地順應民意，最大程度地反映和代表多數(shù)人的個體理性，通過建立和引導民眾對人口政策規(guī)范的價值認同來協(xié)調(diào)國家利益與家庭個體利益，建立國家意志與民眾意志的價值互信和目標共識。

第二，選擇務實的理性的也是智慧的目標實現(xiàn)路徑。自下而上，更多尊重家庭自主選擇。在低生育水平的人口環(huán)境下，人口管理服務工作的著力方向很有可能隨著時間的推移從過去的人口生育抑制逐步轉(zhuǎn)向人口生育激勵，這是目前世界上那些較早的完成人口轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟發(fā)達國家普遍的選擇，中國很難例外。生育激勵絕不可能、更不應該采用行政手段自上而下進行干預，只能反過來，自下而上，在尊重生育家庭自主選擇的基礎上進行新的價值導引和利益誘導，在更加全面周到的生育健康服務和生育制度保護基礎上，減少生育家庭的生育后顧之憂，降低生育活動的各種直接成本和間接成本。這是目前全面放開生育二孩政策以后已經(jīng)出現(xiàn)的生育家庭決策選擇跡象，也是人口管理服務部門應當未雨綢繆、盡早籌劃的制度設計路徑。

第三，尋求禮法結(jié)合、法制與人本相結(jié)合的政策實現(xiàn)方式。

（1）法制建立的價值取向應傾向于國民性。法是國家工具，正因為如此，確立正確的價值方向顯得尤為重要。國家的本質(zhì)意義并非疆土，更非行政機器，而是在共同價值規(guī)范下凝聚在一起的民眾，是為國民。國民在則國家在，國民利益即是國家利益。所有的國家工具和國家行為都應以保護國民利益、尊重國民權(quán)利為其價值取向。所以一個善治國家，一個真正的社會主義國家，其立法司法都應代表國民利益，充分尊重和保護每一個國民的基本人權(quán)和其他合理的權(quán)利訴求。固然，這一過程會存在整體利益與個體利益的矛盾，但也惟其如此，法才有存在的價值。好的法律和制度并不回避這種矛盾，而是在公開公平公正的原則下，通過尋求各方利益的最大公約數(shù)來建立共同的行為規(guī)范。這樣的規(guī)范由于充分尊重了個體權(quán)利，從而其作為整體利益的代表才有了正當性基礎。

（2）正因為法的嚴肅性、強制性，才更需要將法置于人本主義的基礎之上，使法成為揚善抑惡的工具和引領社會趨向人本價值的手段。這不僅包括立法過程對國民基本利益訴求和人本愿望表達的充分尊重，而且包括執(zhí)法過程對執(zhí)法對象社會處境、事件發(fā)生環(huán)境的充分理解以及對執(zhí)法結(jié)果所引起的社會價值導向的正確認知，避免法的濫用、誤用而使其淪為惡法，損害法治聲譽。更要徹底杜絕侵犯公民基本權(quán)利的以權(quán)代法、以政代法、粗暴執(zhí)法、依法犯法，以執(zhí)法名義踐踏法律，侵犯公民基本權(quán)利的違法行為。

（3）更進一步講，是不是所有的國民行為都需要在“法”的層面去規(guī)范也是值得思考的。法作為一種調(diào)節(jié)社會關系的強制手段，并非理所當然的第一選項。何時當立、立于何種范圍、如何執(zhí)法，要把握好其邊界絕不簡單。這一點早在中國古代先秦時期，一些卓有見識的政治家和思想家就注意到了。究竟以禮為法，還是以法為禮，抑或禮法結(jié)合，曾是非常熱門的討論話題，也是諸多王朝治國理政首先要做出的方向性選擇。老子曾提出治民要遵循“道失后德，德失后仁，仁失后義，義失后禮”的順序。荀子倡法，但主張“禮法結(jié)合”。他們都是將法作為倫理規(guī)范約束之后的最后一個選項，試圖盡量控制法的作用邊界，以避免其峻急嚴苛。這些理念和主張，我們不能將其僅僅理解為古人的政治理想主義，而應當認識到其正是中國傳統(tǒng)文化所積淀的治國理政經(jīng)驗總結(jié)。

此外還須認識到法是有成本的，立法和司法的過程都將耗費大量行政費用。如果不管行為大小，影響如何，動轍用法，其制度成本勢必高企，最終會使財政不堪重負。所以，如果不是重要的社會行為，或能用非正式制度加以調(diào)整約束的行為和關系，就沒有必要以法作器，而可以選擇成本更低的方式。

中國人口管理服務制度化的轉(zhuǎn)型和升級也許不能齊頭并進，也不可能一蹴而就，但要適應人口新態(tài)勢，盡早加以思考和籌劃是必要的。

【作者系西南財經(jīng)大學人口所教授；摘自《北京大學學報》（哲學社會科學版）2016年第6期；本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“人口轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展研究”（編號：13JJD820013）成果之一】