文/張新宇

網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制及其完善

文/張新宇

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，謠言開始與互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行聯(lián)姻，網(wǎng)絡(luò)謠言大量出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)謠言具有相當(dāng)大的危害性，既可能會(huì)對(duì)公民、法人、組織的名譽(yù)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成影響，也可能會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成沖擊，甚至還會(huì)影響政府形象，減損政府公信力。鑒于網(wǎng)絡(luò)謠言的危害性，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。但是，網(wǎng)絡(luò)謠言實(shí)質(zhì)上仍然是公民發(fā)表言論的一種方式，涉及言論自由這一基本權(quán)利。所以，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制也必須實(shí)現(xiàn)“精確打擊”，以防止公民的言論自由受到過度限制。整體而言，由于行政機(jī)關(guān)往往可以在第一時(shí)間主動(dòng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制，因而，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理的關(guān)鍵便是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的法治化。

網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的現(xiàn)狀

為了有效地對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制，政府進(jìn)行了許多積極的轉(zhuǎn)變，例如，各級(jí)政府部門普遍開始利用官方微博、政府網(wǎng)站在第一時(shí)間對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行澄清。但是，目前我國在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制方面仍舊存在一定的問題。

由于行政機(jī)關(guān)往往以“虛假”和“未經(jīng)證實(shí)”作為判斷網(wǎng)絡(luò)謠言的標(biāo)準(zhǔn)，一些并不具備實(shí)際危害性的言論也受到了比較嚴(yán)厲的處罰。可以想見，如果行政機(jī)關(guān)繼續(xù)以此種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行判定，網(wǎng)絡(luò)謠言的打擊范圍還可以進(jìn)一步擴(kuò)大，而公民的言論只要不能做到完全真實(shí)，都可能會(huì)被追究責(zé)任，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致“寒蟬”效應(yīng)的出現(xiàn)，言論自由有受到過度限制的可能。

在網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制中，也存在規(guī)制手段合法性存疑、程序性制約不足的問題，這主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí)常采用的“刪帖、封號(hào)”等手段而言。我國侵權(quán)責(zé)任法第36條第2款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)施侵權(quán)行為的，被侵權(quán)人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。但是，從侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定中可以看出，“刪帖、封號(hào)”是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商在接到被侵權(quán)人通知后方可采取的必要措施，其實(shí)施主體是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商而不是行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，雖然“刪帖、封號(hào)”并不屬于我國行政處罰法或行政強(qiáng)制法所明確規(guī)定的行政處罰或行政強(qiáng)制手段，但是，由于其在實(shí)質(zhì)上對(duì)公民發(fā)表言論的行為進(jìn)行了限制，甚至可能在一定程度上剝奪相對(duì)人未來通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)表言論的資格。因而，實(shí)質(zhì)上而言，“刪帖、封號(hào)”是一種侵益性的行政行為，在公法領(lǐng)域內(nèi)必須具有明確的法律授權(quán)方得為之，目前行政機(jī)關(guān)采取這一手段恐怕并不具備合法性。

面對(duì)數(shù)以億計(jì)的互聯(lián)網(wǎng)信息，如果僅由政府作為規(guī)制方對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行治理，確實(shí)可能會(huì)存在政府力有不逮的情況。因此，由直接掌握用戶信息、負(fù)有法律義務(wù)、組織架構(gòu)完備并具備一定規(guī)制能力的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商共同參與網(wǎng)絡(luò)謠言的治理是具備合理性的。第三方規(guī)制行為雖然具有合理性，但也容易滋生新的問題。以網(wǎng)絡(luò)謠言的治理為例，行政機(jī)關(guān)對(duì)于某些不方便由自己直接出面進(jìn)行的規(guī)制活動(dòng)，比如“刪帖、封號(hào)”等，其即可以徑行要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對(duì)相對(duì)人采取“刪帖、封號(hào)”等行為。如此一來，行政機(jī)關(guān)就可以將自己隱于幕后，避免直接實(shí)施“刪帖、封號(hào)”合法性不足的問題。但是，雖然“刪帖、封號(hào)”行為實(shí)質(zhì)上是由行政機(jī)關(guān)所作出，從表面觀之其實(shí)施卻與行政機(jī)關(guān)毫無關(guān)聯(lián)，因此，相對(duì)人無法針對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或行政訴訟來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。即使相對(duì)人針對(duì)第三方提起民事訴訟，法院一般也不愿受理此類案件。

網(wǎng)絡(luò)謠言并不是憑空產(chǎn)生的，所謂“空穴來風(fēng)，未必?zé)o因”，網(wǎng)絡(luò)謠言的大量產(chǎn)生也與社會(huì)問題的存在具有關(guān)系。因此，網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生并不能完全歸因于少數(shù)造謠者的不良居心，特定環(huán)境下的信息嚴(yán)重缺位也是不能夠忽視的重要因素。近年來，由于食品安全問題頻發(fā)，公眾普遍對(duì)食品安全信心不足，這也直接導(dǎo)致了食品安全類謠言層出不窮。 顯然，在這種情況下，除了要通過制裁手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的制造者和傳播者嚴(yán)厲打擊之外，通過及時(shí)、全面的信息公開也可以有效的消除信息的模糊性，避免網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生和傳播。 但整體上而言，目前行政機(jī)關(guān)仍然比較倚重于事后的制裁手段，對(duì)于信息公開仍舊欠缺積極性。

網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的完善

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制可以從以下4個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）以言論自由為中心界定網(wǎng)絡(luò)謠言范圍

網(wǎng)絡(luò)謠言實(shí)質(zhì)上也是一種言論，因此，我們也需以言論自由為中心對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行分析并界定其范圍，只有如此才可以避免為治理網(wǎng)絡(luò)謠言而過度限制言論自由，實(shí)現(xiàn)保障言論自由與社會(huì)秩序、名譽(yù)權(quán)等價(jià)值間的平衡。在這一過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)注意3方面的問題。

1.通過“公共人物”理論判斷網(wǎng)絡(luò)謠言。指向“公共人物”的言論需要適用實(shí)際惡意原則對(duì)其合法性進(jìn)行判斷。實(shí)際惡意原則是指：發(fā)表言論的人明知自己的言論錯(cuò)誤或者罔顧事實(shí)卻仍將之公布于眾。由于在誹謗訴訟中，舉證責(zé)任需要由原告承擔(dān)，適用實(shí)際惡意原則使得原告往往無力證明被告具有實(shí)際惡意，因而原告勝訴的幾率被大大降低?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，公民開始廣泛地利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)“公共人物”進(jìn)行評(píng)頭論足，“公共人物”個(gè)人的名譽(yù)與公民的言論自由間面對(duì)更大的張力。這時(shí)，就更需要適合時(shí)宜地對(duì)“公共人物”理論進(jìn)行完善，從而實(shí)現(xiàn)其有效的應(yīng)用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共人物”進(jìn)行區(qū)分，即確定在具體的言論中“公共人物”是與公共利益相關(guān)還是僅僅為公眾興趣所在。對(duì)于與公共利益相關(guān)的“公共人物”需要適用實(shí)際惡意原則來判斷具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)謠言，對(duì)于僅僅是公眾感興趣的“公共人物”，如影視明星、體育明星等，因其與公共利益不具有相關(guān)性，則不需要適用實(shí)際惡意原則進(jìn)行判斷。如此，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)“公言論”的保護(hù)，也可以在一定范圍內(nèi)保護(hù)“公共人物”的私權(quán)利。

2.區(qū)分網(wǎng)絡(luò)信息中的“事實(shí)”與“意見”。實(shí)際上，無論國內(nèi)還是國外均將言論分為“事實(shí)”和“意見”，并采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。 那么，既然言論可以分為“事實(shí)”和“意見”，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)謠言的判定也應(yīng)根據(jù)言論究竟屬于“事實(shí)”還是“意見”設(shè)立相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，凡針對(duì)公共利益發(fā)表的意見，只須證明所發(fā)表內(nèi)容是觀點(diǎn)而非事實(shí)、所議論之問題關(guān)乎公共利益、在特定情形下有一定事實(shí)基礎(chǔ)且態(tài)度誠實(shí)即可。不能僅僅因?yàn)槟承┭哉摷馑峥瘫】赡茏屗瞬豢旎蛘咭蚰承┭哉摗安徽_”，而認(rèn)定其屬于網(wǎng)絡(luò)謠言。

3.對(duì)“公共秩序”進(jìn)行合理解讀。根據(jù)我國治安管理處罰法第25條第1款的規(guī)定，散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的可處拘留、罰款等行政處罰。鑒于公共秩序是一個(gè)抽象概念，若想以言論自由為中心對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的范圍進(jìn)行界定，也必須對(duì)與之進(jìn)行明確。筆者認(rèn)為，將公共秩序界定為“公眾生活的平穩(wěn)與安寧”較為合理。具體而言，判斷網(wǎng)絡(luò)信息是否擾亂了公共秩序，是否構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)謠言應(yīng)主要考查兩點(diǎn)：一是，具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否作為直接原因引發(fā)了群體性事件等對(duì)現(xiàn)實(shí)秩序造成影響的行為；二是，具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否在公眾中造成了恐慌，打破了正常社會(huì)生活的安寧，對(duì)公眾的日常生活造成了不良影響。至少符合上述條件之一的，方可認(rèn)定擾亂了公共秩序。

（二）法律授權(quán)與行政手續(xù)的遵守

正如前文所述，刪帖、封號(hào)等手段可以在一定程度上遏制網(wǎng)絡(luò)謠言的進(jìn)一步傳播，有其積極意義。但是，即便如此，基于行政法的基本原則，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為卻必須遵守法律保留原則?？紤]到如果完全禁止行政機(jī)關(guān)采取刪帖或封號(hào)等規(guī)制手段則有可能讓行政機(jī)關(guān)束手束腳，在某些特定情況下就容易造成謠言影響的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，可以通過法律授權(quán)的方式彌補(bǔ)其合法性方面的不足，而不是簡單地禁止行政機(jī)關(guān)采取刪帖或封號(hào)等規(guī)制手段。但是，在進(jìn)行法律授權(quán)時(shí)，不能簡單地將相關(guān)權(quán)力“空白授權(quán)”給行政機(jī)關(guān)，可以考慮為行政機(jī)關(guān)的刪帖權(quán)限設(shè)定一個(gè)列舉式的范圍，除此之外行政機(jī)關(guān)則不可以進(jìn)行刪帖，這樣就可以有效的防止行政權(quán)力被濫用。

（三）第三方規(guī)制行為事后救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)

對(duì)于相對(duì)人難以針對(duì)第三方規(guī)制行為尋求事后救濟(jì)這一問題，筆者認(rèn)為未來有兩種完善的方向。其一是通過最高人民法院出臺(tái)司法解釋的方式明確法院對(duì)于此類案件的受理義務(wù)，當(dāng)然，司法解釋也應(yīng)對(duì)具體的案件審理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，從而對(duì)第三方基于合同產(chǎn)生的權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)?shù)南蘅s，防止第三方以及隱于第三方幕后的行政機(jī)關(guān)徑行通過“刪帖、封號(hào)”等方式來限制公民的言論自由。其二則是將第三方視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，如此，第三方的規(guī)制行為就是一種行政行為，相關(guān)爭議可以納入行政訴訟的范疇當(dāng)中。這樣一來，在訴訟過程中，第三方需要承擔(dān)更多的證明義務(wù)，相對(duì)人可能反而具有更大的勝訴可能。

（四）信息公開范圍的擴(kuò)容

除了需要在突發(fā)事件中明確官方的信息公開職責(zé)，在一些特殊領(lǐng)域也需要考慮將信息公開的范圍進(jìn)一步擴(kuò)容。以食品安全信息為例，我國《政府信息公開條例》第10條第11款規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。但是，由于目前食品安全問題頻發(fā)，公眾已經(jīng)不僅僅滿足于定期獲取食品安全監(jiān)督檢查情況，而是要求食品材料、來源、風(fēng)險(xiǎn)等信息進(jìn)一步的向社會(huì)公眾進(jìn)行公開。通過信息公開范圍的擴(kuò)容，即使不能徹底的根除網(wǎng)絡(luò)謠言，也可以盡可能的減低網(wǎng)絡(luò)謠言的影響。當(dāng)然，未來可以結(jié)合實(shí)際情況，在更多的領(lǐng)域展開相關(guān)工作。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員；摘自《法商研究》2016年第3期）