文/周平

國家治理視閾中的邊疆治理

文/周平

在改革開放推動的現(xiàn)代化快速發(fā)展并取得舉世矚目成就的基礎(chǔ)上，中國的發(fā)展進(jìn)入了全新的時代。國家的整體發(fā)展和全面發(fā)展成為根本目標(biāo)，“中國崛起”是我們自己規(guī)劃國家發(fā)展的基本立足點(diǎn)，也成為世界上主要國家自身發(fā)展戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略考量的關(guān)切點(diǎn)。從總體上看，中國的發(fā)展已經(jīng)處于一個全新的環(huán)境之中。在此條件下，根據(jù)新的形勢來看待邊疆治理，把邊疆治理提升到國家戰(zhàn)略的高度，凸顯“治邊”在“治國”中的作用，已成為必然的選擇。

邊疆及邊疆治理的戰(zhàn)略地位快速凸顯

縱觀中國的國家治理和國家發(fā)展，邊疆及其治理的意義屢被強(qiáng)調(diào)，但卻始終被置于邊緣性的位置，邊疆治理總是要服從和服務(wù)于核心區(qū)的治理。在國家治理和國家發(fā)展中，以邊疆服從和服務(wù)于核心區(qū)為主要內(nèi)容的“核心—邊緣”模式已經(jīng)延續(xù)了兩千多年。但是，在中國的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段的今天，這樣的狀況根本性地改變了，邊疆及其治理在國家治理和發(fā)展中的地位得到了根本性的凸顯。

一方面，經(jīng)過長期的開發(fā)和建設(shè)，國家核心區(qū)的開發(fā)和建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的程度，國家的總體實(shí)力發(fā)生了根本性的變化，國家有必要也有能力投入更多的資源用于邊疆的開發(fā)和建設(shè)。中國陸地邊疆的資源豐厚，對其進(jìn)行全面的開發(fā)和建設(shè)，既對全面實(shí)現(xiàn)小康社會具有關(guān)鍵性的意義，又對國家綜合實(shí)力的增強(qiáng)和國家整體戰(zhàn)略的實(shí)施具有根本性的影響；海洋邊疆的開發(fā)和建設(shè)，則直接攸關(guān)國家崛起的步伐和崛起目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，縱觀全世界的大國崛起之路，對海洋的開發(fā)和控制在國家崛起中都發(fā)揮著決定性的作用。從總體上看，陸地邊疆與海洋邊疆的開發(fā)和建設(shè)在國家總體實(shí)力提升中的效用正在前所未有地增強(qiáng)。

另一方面，中國改革開放推進(jìn)下的快速發(fā)展是在全球化的條件下實(shí)現(xiàn)的。因此，中國在快速發(fā)展的過程中，國家活動和國家利益不可避免地在領(lǐng)土外全面展開。于是，國家利益外溢的現(xiàn)象越來越突出并成為新常態(tài)，海外利益越來越凸顯為國家的核心利益。在這樣的條件下，將國家在海外活動穩(wěn)定覆蓋的區(qū)域和海外利益的聚積區(qū)納入到國家發(fā)展的整體中來考慮的必要性和緊密性就被前所未有地凸顯出來了。而與此同時，一些國家尤其是一些西方大國，根據(jù)全球化時代國家活動和國家利益的新變化，以及超主權(quán)的國際規(guī)則的地位日漸凸顯的現(xiàn)實(shí)，早已拋棄了傳統(tǒng)的國家疆域觀念，不僅將主權(quán)外的區(qū)域納入到自己的疆域范圍之中，并且用“高邊疆”、“利益邊疆”和“戰(zhàn)略邊疆”等新概念和新理論來論述、界定和維護(hù)自己的國家利益。面對這樣的形勢，日益融入世界的中國也不能墨守成規(guī)更不能自縛手腳，要與時俱進(jìn)地用新的觀念和理論來界定自己的邊疆，并充分認(rèn)識太空邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆等對國家發(fā)展的意義。

上述兩個方面的變化以及所形成的現(xiàn)實(shí)，還彰顯了一個事實(shí)：隨著中國的發(fā)展和越來越融入世界，國家活動、發(fā)展以及利益形成與展開的范圍都發(fā)生了根本性的改變。由于這樣的變化，中國的國家治理和國家發(fā)展已經(jīng)處于一個前所未有的巨大空間場域之中。中國既需要據(jù)此來規(guī)劃自己的國家治理和國家發(fā)展，也要根據(jù)這樣的現(xiàn)實(shí)來界定自己的疆域和邊疆。從目前的情況來看，國家的疆域乃國家占據(jù)或控制的地理空間范圍，既有主權(quán)管轄的區(qū)域，即領(lǐng)土，也有超越于主權(quán)的區(qū)域。與此相適應(yīng)，國家的邊疆也具有多樣性，既有主權(quán)性的邊疆，或領(lǐng)土性的邊疆，也有非主權(quán)的邊疆，如利益邊疆、太空邊疆和戰(zhàn)略邊疆。

如此觀之，中國邊疆的范圍廣大且形態(tài)多樣，并隨著國家疆域的變化而變化。更為重要的是，這樣的邊疆對于國家治理和國家發(fā)展來說，具有重大的戰(zhàn)略意義。首先，邊疆是國家發(fā)展的新增長點(diǎn)。陸地邊疆的開發(fā)和建設(shè)已成為有效提升國家綜合實(shí)力的重要途徑，海洋邊疆的鞏固和強(qiáng)大則是中國成為海洋強(qiáng)國的必由之路。其次，邊疆承載著國家核心利益的現(xiàn)實(shí)愈加突出。國家的島礁和海洋主權(quán)是國家的核心利益自不必說，國家海外利益尤其是能源供給地以及能源和商品運(yùn)輸通道對國家發(fā)展愈來愈具有決定性意義，也越來越凸顯為國家的核心利益。最后，邊疆是國家一系列重大戰(zhàn)略的支撐點(diǎn)。許多關(guān)系國家發(fā)展和整體利益的戰(zhàn)略，如“一帶一路”戰(zhàn)略、地緣政治戰(zhàn)略、周邊戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略，都與邊疆具有千絲萬縷的聯(lián)系，邊疆治理和發(fā)展的程度，直接攸關(guān)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

邊疆的建設(shè)和發(fā)展面臨著諸多的問題

在國家發(fā)展的新階段，邊疆的開發(fā)、建設(shè)和治理的地位被歷史地凸顯出來了，其意義愈顯重大。然而，較之于國家的核心區(qū)，邊疆的建設(shè)和發(fā)展也面臨著更多的矛盾和問題。

邊疆乃國家疆域的邊緣地帶?？v觀人類的國家發(fā)展史，規(guī)模較大的國家為了實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治和治理，往往將其疆域劃分為核心區(qū)和邊緣區(qū)，并分別采取不同的方略和政策進(jìn)行治理。作為國家核心區(qū)之外圍的邊緣區(qū)，由于治理的方式和手段與核心區(qū)迥異，因而成為了“邊疆”。因此，邊疆的最大特點(diǎn)就是它在國家疆域中的邊緣性。自秦漢之際構(gòu)建邊疆制度以來，中國的邊疆的情形就是如此。

由于處于國家疆域的邊緣地帶，邊疆往往在許多方面迥異于核心區(qū)，不論是從領(lǐng)土性邊疆和非領(lǐng)土性邊疆的角度來看，抑或是從陸地邊疆、海洋邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆的角度來看，都是如此。

僅就領(lǐng)土內(nèi)的陸地邊疆來看，其社會生活就在許多方面不同于核心區(qū)：一是“邊”。這里所謂的“邊”，不僅是指處于國家疆域的邊緣地帶并與邊界相鄰，而且也指其與他國相鄰，因而深受他國和復(fù)雜的地緣政治形勢的影響。二是“遠(yuǎn)”。這里所謂的“遠(yuǎn)”，是指邊疆社會遠(yuǎn)離國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，處于國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化能量及信息傳導(dǎo)的末梢。三是“雜”。在這個特定的社會環(huán)境中，除了本國居民外，還生活著相當(dāng)數(shù)量的外國居民，存在著復(fù)雜的境外因素。而且，本國居民中又包含著復(fù)雜的民族成分，一些民族還跨界而居，族際關(guān)系復(fù)雜。四是“貧”。邊疆地區(qū)，大多自然條件較差，環(huán)境脆弱，資源有限，而且國家出于戰(zhàn)略安全的考慮在推進(jìn)其發(fā)展方面持審慎態(tài)度，所以這里的發(fā)展程度大都低于內(nèi)地，甚至存在著巨大的差距，經(jīng)濟(jì)和文化貧困現(xiàn)象較為嚴(yán)重。五是“特”。邊疆社會的社會機(jī)制、社會發(fā)育程度、社會文化以及面臨的社會問題等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施來加以治理。

由于邊疆的特殊性，邊疆的建設(shè)、發(fā)展和治理就必然地面臨著諸多的問題。這些邊疆問題不僅具體而繁雜，而且隨著時間的推移又體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。但概括起來看，所有的邊疆問題可概括為三個方面：一是安全問題。邊疆處于國家疆域的邊緣，往往長期承受著各種外部勢力的沖擊。尤其是在全球化時代，在國家和地區(qū)間聯(lián)系日漸緊密的背景下，國家間的競爭也日漸激烈并達(dá)到前所未有的程度。在這樣的形勢下，中國陸地邊疆、海洋邊疆和其他形態(tài)的邊疆，都承受著越來越大和越來越頻繁的安全壓力。在某些特定的區(qū)域，如南海，安全壓力已經(jīng)演變成為嚴(yán)重的安全威脅。如此嚴(yán)峻的邊疆安全形勢，尤其是越來越突出的安全問題，直接關(guān)系到邊疆的鞏固。二是穩(wěn)定問題。穩(wěn)定問題是與人類社會相伴相生的。邊疆社會由于其社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、社會發(fā)展的滯后性以及外部因素影響的多樣和頻繁，往往面臨著更加突出的穩(wěn)定問題。不僅民族因素、宗教因素會引發(fā)穩(wěn)定問題，社會發(fā)展中的分化和利益沖突也會導(dǎo)致不穩(wěn)定。此外，有的穩(wěn)定問題是由外部因素造成的，甚至直接是由外部輸入的。三是發(fā)展問題。由于環(huán)境條件的限制和復(fù)雜性以及邊疆存在的影響發(fā)展的因素多于和強(qiáng)于核心區(qū)，邊疆的開發(fā)和建設(shè)的力度和水平明顯落后于核心區(qū)，因而其發(fā)展水平與核心區(qū)相比明顯滯后，發(fā)展的問題十分突出。

加強(qiáng)邊疆治理是國家發(fā)展的緊迫要求

在中國今天的發(fā)展中，一方面是邊疆的戰(zhàn)略地位日漸凸顯，另一方面則是邊疆由于自身的特殊性而存在著諸多的問題，無法適應(yīng)國家發(fā)展的需要。如此一種“應(yīng)有”與“現(xiàn)有”的巨大反差，正在昭示著從國家戰(zhàn)略層面來看待邊疆治理，把邊疆治理納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的必要性和緊迫性。從國家戰(zhàn)略層面來看待邊疆治理，提升邊疆治理在國家治理中的地位，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)邊疆治理，實(shí)實(shí)在在地改變邊疆落后的狀態(tài)，才能使邊疆成為國家發(fā)展的新的增長點(diǎn)，成為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的有效支撐點(diǎn)，使邊疆真正在國家發(fā)展中扮演關(guān)鍵性角色。

對于早在秦漢時期就建立邊疆制度且邊疆范圍廣大的中國來說，邊疆治理是一個古老又常新的話題。今天在新形勢下強(qiáng)調(diào)邊疆治理，核心是改變或創(chuàng)新。

首先，要改變傳統(tǒng)的觀念和方略，切實(shí)提升邊疆治理的地位。在傳統(tǒng)的邊疆治理中，往往只注重陸地邊疆，并且將邊疆等同于“民族地區(qū)”，海洋邊疆并沒有受到應(yīng)有的重視，其他形態(tài)的邊疆則付之闕如；邊疆治理在國家治理中往往被置于服從和服務(wù)于核心區(qū)治理的地位，而邊疆治理則重穩(wěn)定而輕發(fā)展，甚至為了穩(wěn)定而犧牲發(fā)展；邊疆的治理和發(fā)展被置于民族問題的框架下謀劃，甚至直接被當(dāng)作民族問題的一種類型，循著解決民族問題的思路來解決邊疆問題。這樣的觀念和治理方略顯然與今天邊疆在國家發(fā)展中的地位不相適應(yīng)，這也是邊疆治理滯后的一個重要原因。這樣的狀況再也不能持續(xù)下去了。治國必治邊。在邊疆的地位凸顯的情況下，必須將邊疆治理置于國家治理和國家發(fā)展的戰(zhàn)略格局中考慮，在國家治理的頂層設(shè)計中確立邊疆治理的地位，從國家戰(zhàn)略的角度去推進(jìn)和加強(qiáng)邊疆治理。

其次，要調(diào)整治理的價值取向，確立適應(yīng)形勢發(fā)展的新取向。中國歷史上由于將邊疆視為國家的邊緣地帶和異族生活的區(qū)域，因此便在邊疆治理中形成了以調(diào)整族際關(guān)系為核心和著力點(diǎn)的“族際主義”的治理取向。這樣的治理取向一直延續(xù)到了今天，并繼續(xù)產(chǎn)生影響。毫無疑問，邊疆治理中“族際主義”取向的形成具有歷史的必然性并發(fā)揮了重要的作用，但顯然已經(jīng)不能適應(yīng)今天的邊疆形勢了。在邊疆的范圍和形態(tài)已經(jīng)發(fā)生巨大改變的今天，族際關(guān)系僅僅存在于陸地邊疆，而且只是陸地邊疆之眾多邊疆問題中的一種類型。在邊疆已經(jīng)變成國家疆域的一個特殊部分并以此對國家發(fā)展產(chǎn)生影響的條件下，必須將邊疆作為一個特殊而關(guān)鍵性的區(qū)域來看待和治理，著力解決區(qū)域性的問題，用“區(qū)域主義”的取向來取代“族際主義”的取向，從而使邊疆治理更具針對性。

再次，創(chuàng)新治理的政策工具，著力提升治理的效率和效益。邊疆治理的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用國家權(quán)力來解決邊疆面臨的突出問題，保持邊疆的穩(wěn)定并促進(jìn)邊疆發(fā)展。而國家對邊疆的治理主要是通過政府的政策工具來實(shí)現(xiàn)的，邊疆治理的目標(biāo)是通過一系列的政策而達(dá)成的。但縱觀傳統(tǒng)的邊疆治理，一是政策工具較為有限，二是大多數(shù)政策工具是在“族際主義”取向基礎(chǔ)上形成，并且以解決族際關(guān)系問題為指向的。這樣的政策工具顯然無法達(dá)成今天邊疆治理的目標(biāo)。因此，不論是中央政府還是地方政府，都要根據(jù)今天邊疆的形勢及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，把追求治理效率和效益最大化作為邊疆治理的一個重要考量，創(chuàng)新政策工具，有針對性地來提升邊疆治理的水平，全面改進(jìn)邊疆治理，實(shí)現(xiàn)邊疆治理有效性的明顯躍升。

最后，在國家治理中構(gòu)建“核心—邊緣”的雙向互動模式。從總體上看，過去的邊疆治理，都是在一個特定的“核心—邊緣”模式中構(gòu)建和實(shí)施的，在著重于和著力于“核心”的基礎(chǔ)上，總是以“邊緣”來支持“核心”。但在今天的形勢下，尤其是國家實(shí)力明顯增強(qiáng)、國家發(fā)展越來越融入世界、國家的海外利益越來越凸顯為國家的核心利益的情況下，國家治理和國家發(fā)展中單向度的“核心—邊緣”模式已經(jīng)明顯有悖于形勢發(fā)展的要求。在此情況下，在謀劃邊疆治理的過程中，應(yīng)該在國家治理和國家發(fā)展中著力于構(gòu)建一個“核心—邊緣”的雙向互動模式，不僅以“核心”的治理和發(fā)展來支撐和支持“邊緣”的治理和發(fā)展，而且以“邊緣”的治理和發(fā)展來促進(jìn)“核心”的治理和發(fā)展，使“治邊”在“治國”一盤棋中發(fā)揮更大和更加重要的作用。

（作者系云南大學(xué)政治學(xué)系系主任、特聘教授、長江學(xué)者；摘自《行政管理改革》2016年第4期）