羅偉洲

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

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基于利益博弈視角的留用地開(kāi)發(fā)利用制度研究

羅偉洲

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510006)

[摘 要]留地安置作為增加被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的一項(xiàng)創(chuàng)新安置方式,其效用的發(fā)揮有賴(lài)于對(duì)留用地進(jìn)行有效的開(kāi)發(fā)利用。基于利益博弈視角,本文對(duì)留用地開(kāi)發(fā)利用模式及其存在不足進(jìn)行梳理,揭示多元利益主體在留用地開(kāi)發(fā)利用中的利益博弈,提出留用地開(kāi)發(fā)利用制度創(chuàng)新的路徑,以期為完善我國(guó)征地補(bǔ)償安置制度提供建設(shè)性思路。

[關(guān)鍵詞]留地安置;留用地;留用地開(kāi)發(fā)利用;利益博弈

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問(wèn)題越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》(2013年版)統(tǒng)計(jì),近年來(lái),我國(guó)每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起,其中因征地拆遷引發(fā)的占一半左右①《社科院:征地拆遷引發(fā)的群體性事件占總數(shù)一半》,載http: / / news.dichan.sina.com.cn/2012/12/19/618321.html,最后訪問(wèn)日期2015年10月20日。。因此,如何做好征地安置補(bǔ)償工作,保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、使被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障,成為各級(jí)政府在通過(guò)征地拓展新增建設(shè)用地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),必須花大力氣解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其中,發(fā)端于廣東的留地安置②留地安置(也稱(chēng)作征地留用地安置或留用地安置),是指政府征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地后,按實(shí)際征收土地面積的一定比例另行安排建設(shè)用地給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的一種征地安置補(bǔ)償方式。其中涉及的建設(shè)用地統(tǒng)稱(chēng)為留用地(或征地留用地)。上述概念界定主要源于《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》(粵府辦[ 2009]41號(hào),系全國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范留地安置的規(guī)范性文件)。一般認(rèn)為,留地安置最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代的深圳特區(qū),但是以制度形式規(guī)定下來(lái)是在1993年廣州市開(kāi)發(fā)珠江新城時(shí),當(dāng)時(shí)的廣州市政府以規(guī)范性文件明確了留地安置,開(kāi)創(chuàng)了留地安置方式的先河。留用地既可以是集體性質(zhì),也可以是國(guó)有性質(zhì),以前者居多。,作為國(guó)家層面法定的征地安置補(bǔ)償方式之外的制度創(chuàng)新,因其提高了對(duì)被征地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償水平,在為失地農(nóng)民建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的生產(chǎn)和生活保障方面取得良好成效,緩和了征地矛盾,在理論上和實(shí)踐中都受到充分肯定。自20世紀(jì)80年代創(chuàng)設(shè)以來(lái),截至目前,有廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、海南、廣西、北京等省市實(shí)施了留地安置。2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》首次通過(guò)中央文件形式,明確“留地安置”是征地補(bǔ)償?shù)闹匾绞?提出“因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式,確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期收益”。可以說(shuō),留地安置是在政府力求構(gòu)建和諧征地關(guān)系與被征地農(nóng)民要求共享土地增值收益之間重復(fù)博弈達(dá)成一致的結(jié)果,某種程度上是政府在倒逼下的一種行動(dòng)決策,雖然發(fā)端于地方,但其逐步完善和推廣卻離不開(kāi)國(guó)土資源部等國(guó)家部委在中央層面的大力支持,總體而言,是一項(xiàng)在中央政府與地方政府之間取得利益均衡①利益均衡是在一定的利益格局和體系下出現(xiàn)的利益體系相對(duì)和平共處、相對(duì)均勢(shì)的狀態(tài)。參見(jiàn)百度百科,載http: / / baike.baidu.com/ view/5246618.htm,最后訪問(wèn)日期2015年12月6日。的改革創(chuàng)新。

留地安置的核心,是被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下統(tǒng)稱(chēng)村集體)通過(guò)對(duì)留用地的開(kāi)發(fā)利用取得財(cái)產(chǎn)性收益,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),讓留用地成為可以生蛋的“母雞”,即所謂的“以地生財(cái)”。留用地開(kāi)發(fā)利用主要涉及政府、村集體、被征地農(nóng)民和合作開(kāi)發(fā)主體等利益主體②利益主體是指任何可以影響該組織目標(biāo)或被該目標(biāo)影響的群體或個(gè)人。參見(jiàn)[美]戴維·M.克雷普斯:《博弈論與經(jīng)濟(jì)模型》,鄧方譯,北京:商務(wù)印書(shū)館2006年版,第29-31頁(yè)。。留用地開(kāi)發(fā)利用中,利益主體都有各自的利益訴求,產(chǎn)生了多元利益沖突,進(jìn)行著多方的利益博弈。分析利益主體在留用地開(kāi)發(fā)利用中的利益博弈,有助于全面了解利益主體的行動(dòng)決策,解釋現(xiàn)行留用地開(kāi)發(fā)利用存在的不足,為相關(guān)管理部門(mén)和利益主體進(jìn)行制度創(chuàng)新提供決策參考。

一、留用地開(kāi)發(fā)利用模式演進(jìn)及存在不足

(一)模式演進(jìn)

1.傳統(tǒng)留用地開(kāi)發(fā)利用模式。在留用地的開(kāi)發(fā)利用上,各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),不得用于商品住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)?；诖?利益主體圍繞利用留用地建設(shè)(自建或代建)上蓋物出租和出租留用地使用權(quán),在不斷博弈中形成了以下兩種傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)利用模式。

第一,自主開(kāi)發(fā)利用模式。是指由留用地所有者(一般為村集體)主導(dǎo)留用地開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目選取、資金籌集、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和獨(dú)享開(kāi)發(fā)收益的一種模式,一般適用于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)管理水平比較高的村集體,因此在浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用得比較多,是最普遍的一種留用地開(kāi)發(fā)利用模式。這種模式的留用地開(kāi)發(fā)利用大多利用留用地直接投資建設(shè)二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,依托區(qū)內(nèi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、對(duì)工業(yè)用地需求較大的優(yōu)勢(shì),建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租,或者利用市場(chǎng)發(fā)育水平好的區(qū)位優(yōu)勢(shì),建設(shè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等物業(yè),其開(kāi)發(fā)利用的結(jié)果不僅可以直接取得租金收入,同時(shí)還可以安置本集體適齡勞動(dòng)力就業(yè)。

第二,合作開(kāi)發(fā)利用模式。是指由村集體與合作開(kāi)發(fā)主體合作,對(duì)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)并獲得收益的一種模式,實(shí)質(zhì)上是村集體出租留用地使用權(quán)由合作者進(jìn)行主導(dǎo)開(kāi)發(fā),主要有政府主導(dǎo)租賃、委托經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、土地作價(jià)入股等三種不同形式。政府主導(dǎo)租賃形式,是由政府委托本地國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)留用地,并按約定好的標(biāo)準(zhǔn)向村集體支付租金。這種形式主要適用于面積比較大且連片,便于總體規(guī)劃開(kāi)發(fā)的留用地。委托企業(yè)開(kāi)發(fā)形式,是由村集體通過(guò)主動(dòng)招商,選擇具有開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)及實(shí)力的企業(yè),委托其對(duì)留用地進(jìn)行整體規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)。村集體不承擔(dān)資金籌措和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),主要通過(guò)租金收入實(shí)現(xiàn)收益的長(zhǎng)期和穩(wěn)定。土地作價(jià)入股形式,是由村集體將留用地估值后與社會(huì)力量合作,對(duì)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),合作雙方根據(jù)約定的比例分享投資收益,實(shí)現(xiàn)土地資本化。這種形式大都用于合作開(kāi)發(fā)酒店、大型購(gòu)物商場(chǎng)、寫(xiě)字樓、學(xué)生公寓、圖書(shū)館、體育場(chǎng)館等投資相對(duì)較大、回報(bào)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。

2.新型留用地開(kāi)發(fā)利用模式。由于上述傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用模式無(wú)法解決村集體享受留用地收益最大化問(wèn)題,各利益主體通過(guò)繼續(xù)博弈,圍繞留用地進(jìn)行商品住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè),探索出了收儲(chǔ)出讓這種新型的留用地開(kāi)發(fā)利用模式:即由村集體將留用地交由政府儲(chǔ)備,變成國(guó)有建設(shè)用地后,由政府組織出讓,村集體獲得“貨幣+物業(yè)”或純物業(yè)的收益。這種模式本質(zhì)上仍屬于合作開(kāi)發(fā)利用范疇,把它單獨(dú)作為一種模式剖析,主要是它與傳統(tǒng)的留用地開(kāi)發(fā)利用存在很大區(qū)別:通過(guò)政府收儲(chǔ)環(huán)節(jié)解決了留用地不能用于住宅開(kāi)發(fā)的限制,對(duì)于吸引社會(huì)資本開(kāi)發(fā)利用留用地、提高留用地的開(kāi)發(fā)價(jià)值起到極大促進(jìn)作用,留用地開(kāi)發(fā)利用績(jī)效異常明顯,達(dá)到了政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)和村集體三方共贏。①政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能,可以解決市場(chǎng)上的居住、商業(yè)用地需求問(wèn)題,從本來(lái)沒(méi)有土地收益的留用地出讓中獲得土地出讓金收益。村集體不但獲得現(xiàn)金收益,同時(shí)獲得了相當(dāng)?shù)淖≌?、?xiě)字樓和商鋪等物業(yè),使被征地農(nóng)民分享開(kāi)發(fā)帶來(lái)的資產(chǎn)升值,并保障長(zhǎng)期收益。開(kāi)發(fā)企業(yè)以相對(duì)便宜的價(jià)格取得經(jīng)營(yíng)性土地。參見(jiàn)謝理、鄧毛穎:《多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開(kāi)發(fā)新模式探討——以廣州市外圍區(qū)為例》,載《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。

綜上,留用地開(kāi)發(fā)利用模式的演進(jìn)在很大程度上是相關(guān)利益主體共同博弈的結(jié)果。而利益主體之間的博弈結(jié)果提出了對(duì)制度變遷的需求,需求導(dǎo)致了新制度的產(chǎn)生②[美]道格拉斯·C·諾斯:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》,杭行譯,上海:格致出版社2008年版,第68頁(yè)。。

(二)存在不足

不同模式的留用地開(kāi)發(fā)利用成效各異,在不同階段和不同區(qū)域都有適用空間,但無(wú)論是傳統(tǒng)還是新型的開(kāi)發(fā)利用模式,都無(wú)法解決目前普遍存在的留用地低效利用以及留用地開(kāi)發(fā)利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應(yīng)問(wèn)題,而且與村集體合作的市場(chǎng)主體整體滿意度也不高。具體表現(xiàn)在:

1.土地利用低效。目前,留用地大都用于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等,這在自主開(kāi)發(fā)利用模式中占了絕大多數(shù)比例。此類(lèi)項(xiàng)目大都由村集體自負(fù)開(kāi)發(fā)成本、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),在盡快開(kāi)發(fā)取得收益驅(qū)使下,村集體大都缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃,加上來(lái)不及等政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào),導(dǎo)致這些項(xiàng)目普遍小而雜,產(chǎn)業(yè)檔次低,同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng),土地利用率較低。如廣州市“三舊”改造中,約90%以上的“三舊”用地來(lái)自于村集體,其中村級(jí)留用地占比較大③唐鍵、李珍貴、王慶賓、王柏源:《因地制宜地穩(wěn)妥推進(jìn)留地安置——基于對(duì)10余省份留地安置的調(diào)研》,載《中國(guó)土地科學(xué)》2014年第4期。。與之相反的是,雖然收儲(chǔ)出讓模式可以進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā),但是,對(duì)留用地的區(qū)位要求比較高,一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且區(qū)位優(yōu)越,適用范圍很窄,全面推廣存在較大難度,在留用開(kāi)發(fā)利用中所占比例極小。

2.市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在土地資源配置中起到?jīng)Q定性作用。出于擔(dān)心留用地沖擊政府壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)的考慮,已實(shí)施留用地安置政策的省市大都嚴(yán)禁留用地直接進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā),而商品住宅開(kāi)發(fā)是公認(rèn)的回報(bào)周期短、投資回報(bào)較高的項(xiàng)目,嚴(yán)重影響了留用地土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。即便在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較多作用的收儲(chǔ)出讓模式中,由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)可以接近于協(xié)議出讓的方式、以低于市場(chǎng)平均的價(jià)格取得經(jīng)營(yíng)性用地,降低了土地成本,導(dǎo)致很多開(kāi)發(fā)企業(yè)不再?gòu)墓_(kāi)一級(jí)土地市場(chǎng)上獲取開(kāi)發(fā)用地,在一定程度上沖擊了政府主導(dǎo)的土地一級(jí)市場(chǎng),也進(jìn)一步壓縮了中小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)拿地的渠道和成長(zhǎng)空間④為了與村集體達(dá)成協(xié)議拿到留用地,需要房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)投入不菲的前期資金、較長(zhǎng)的時(shí)間成本以及可能失敗的風(fēng)險(xiǎn),因此基本成為大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的“專(zhuān)利”,中小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)很難與他們競(jìng)爭(zhēng)。而在土地一級(jí)市場(chǎng),中小房地產(chǎn)企業(yè)由于出讓地塊的價(jià)格較高等原因,也很難與大型房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。,容易導(dǎo)致大型房地企業(yè)囤地,實(shí)質(zhì)上對(duì)市場(chǎng)機(jī)制在土地資源中發(fā)揮主導(dǎo)作用也造成了沖擊。

3.土地違法現(xiàn)象較多。一方面,留用地開(kāi)發(fā)利用涉及的各種行政審批手續(xù)也較多,從前期招商到最終投入使用,開(kāi)發(fā)周期短則2至3年,長(zhǎng)則3至5年;另一方面,村干部任期一般3年一屆,都希望任內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)留用地開(kāi)發(fā)利用見(jiàn)到成效以取得連任機(jī)會(huì),這也導(dǎo)致他們?cè)谥\劃開(kāi)發(fā)利用時(shí)更多著眼于短期行為,這與留用地開(kāi)發(fā)利用按正常開(kāi)發(fā)程序所需周期較長(zhǎng)形成沖突,實(shí)踐中,很多村集體為了盡快獲得收益,在還沒(méi)辦理好有關(guān)行政審批手續(xù)時(shí)就動(dòng)工建設(shè),或者邊辦理邊施工,從而容易造成違法用地、違法建設(shè),也使得政府和村集體之間互信基礎(chǔ)動(dòng)搖,影響留用地的開(kāi)發(fā)利用。

4.存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。留用地項(xiàng)目由于進(jìn)入門(mén)檻低、收益高等特點(diǎn),越來(lái)越受投資商青睞,并被視為尚未開(kāi)發(fā)的“價(jià)值洼地”。但相對(duì)于從土地一級(jí)市場(chǎng)拿地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),留用地開(kāi)發(fā)利用存在較多的不確定性和風(fēng)險(xiǎn):一是政策風(fēng)險(xiǎn)。如政府制定的留用地開(kāi)發(fā)利用有關(guān)的土地管理、產(chǎn)業(yè)、稅收等重要政策變動(dòng),造成合作開(kāi)發(fā)出現(xiàn)大變數(shù)甚至夭折。二是誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。主要是村集體主動(dòng)違約,或因利益分配,如在合作開(kāi)發(fā)模式中,有些村集體不參與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)而只是收取租金,村集體因無(wú)法分享高額的經(jīng)營(yíng)收益而無(wú)理要求參與分配不成進(jìn)而強(qiáng)行違約;或因村干部更迭,新官不理舊事,導(dǎo)致撕毀已談好的合作協(xié)議。三是廉政風(fēng)險(xiǎn)。在留用地開(kāi)發(fā)利用中,村民懷疑暗中操作進(jìn)而舉報(bào)黨政干部貪腐的情況時(shí)有發(fā)生,有的甚至爆發(fā)群體性事件,很多開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也因此而被叫停。上述風(fēng)險(xiǎn)的存在,給外來(lái)資本帶來(lái)很大的不確定性,增加了交易成本,導(dǎo)致外來(lái)資本對(duì)進(jìn)入留用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)持謹(jǐn)慎態(tài)度,更難以吸引高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)入,使得大規(guī)模開(kāi)發(fā)案例相對(duì)較少。

二、留用地開(kāi)發(fā)利用的制度約束及其利益博弈

目前,留用地開(kāi)發(fā)利用方面還存在不足,說(shuō)明其面臨一系列制度因素的約束,而這些約束的背后正是各利益主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈。

(一)中央政府與地方政府的利益博弈:國(guó)家上位法缺位,導(dǎo)致地方的探索實(shí)踐遇到制度創(chuàng)新天花板

我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》等國(guó)家層面立法未規(guī)定留地安置方式。目前已實(shí)施留地安置的地方政府大多通過(guò)規(guī)范性文件或規(guī)章予以規(guī)定,法律效力不高,不少留用地開(kāi)發(fā)利用的操作辦法甚至與上位法沖突,如有的地方將工業(yè)、商業(yè)用途的留用地以劃撥或協(xié)議出讓方式進(jìn)行供地,這明顯與經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行“招拍掛”的國(guó)家法律規(guī)范相違背。實(shí)踐中,因相關(guān)規(guī)定模糊或缺失,還存在留用地土地價(jià)值評(píng)估難、留用地指標(biāo)價(jià)格核難、集體性質(zhì)的留用地抵押難、產(chǎn)權(quán)分割難等問(wèn)題。因此,上位法缺位的先天不足導(dǎo)致留用地開(kāi)發(fā)利用制度無(wú)法進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì),有關(guān)制度設(shè)置在各地探索實(shí)踐中始終無(wú)法自成體系。因此,已實(shí)施留地安置的地方政府都期盼中央政府可以通過(guò)立法形式明確留地安置的法律地位,而迄今都未明確,正是背后的利益博弈在起作用。目前已實(shí)施留地安置的省市大都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地資產(chǎn)較高,留用地的開(kāi)發(fā)利用效益有保障;而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地方,因其土地資產(chǎn)尚未顯化,留用地的效益不明顯,對(duì)被征地農(nóng)民的保障作用不突出。在土地財(cái)政背景下,地方政府一直存在通過(guò)土地征收轉(zhuǎn)用擴(kuò)大新增建設(shè)用地加快城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,以便增加地方財(cái)政收入的沖動(dòng);而中央政府出于確保糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)考慮,一直強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控新增建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張以嚴(yán)格保護(hù)耕地。因此,如果國(guó)家層面明確全國(guó)都實(shí)施留地安置,很可能會(huì)導(dǎo)致那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地方借機(jī)擴(kuò)大新增建設(shè)用地,不利于耕地保護(hù)和農(nóng)民利益的維護(hù)。

(二)地方政府與村集體的利益博弈:行政權(quán)力強(qiáng)調(diào)命令管控和政府主導(dǎo),忽略了政務(wù)服務(wù)和權(quán)益保障

1998年《土地管理法》修訂,確立了以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式,總體而言,實(shí)施至今,對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立規(guī)范有序的土地管理秩序起到了應(yīng)有的作用。但是此次修訂也呈現(xiàn)出明顯的“國(guó)家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念”①?gòu)埱Х钍澜?《如何修改〈土地管理法〉——中國(guó)土地制度改革的原則、理念與建議》,載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第6期,第63-64頁(yè)。,使得各級(jí)政府和土地行政主管部門(mén)更多地強(qiáng)調(diào)管理與控制,而對(duì)與維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益有關(guān)的服務(wù)職能則較為輕視,造成現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力對(duì)土地利用各環(huán)節(jié)的干預(yù)色彩較為濃重,尤其是在地方政府層面。在留用地開(kāi)發(fā)利用中,對(duì)于地方政府而言,出于對(duì)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的謀劃,以及實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃需要,更傾向于將留用地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌管理,力求通過(guò)行政權(quán)力的主導(dǎo),將留用地作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套用地,實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、增加村集體財(cái)產(chǎn)性收益、緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足與土地的節(jié)約集約利用一舉四得的目標(biāo),不希望看到區(qū)域內(nèi)的留用地開(kāi)發(fā)利用出現(xiàn)“村村冒煙”、遍地開(kāi)花的局面。因此,地方政府認(rèn)為在留用地開(kāi)發(fā)利用中加強(qiáng)統(tǒng)籌管理和政府主導(dǎo)成了應(yīng)有之義,具體表現(xiàn)在:

一是留用地落地之前,其規(guī)劃選址、用途設(shè)定、用地報(bào)批幾乎全依賴(lài)政府主導(dǎo)進(jìn)行。二是留用地落地之后,項(xiàng)目的選擇、開(kāi)發(fā)建設(shè),也是離不開(kāi)政府的牽頭、協(xié)調(diào)和指導(dǎo),如在合作開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備出讓兩種模式中,政府還參與到留用地合作開(kāi)發(fā)中合作方的選擇,如合作雙方成立項(xiàng)目公司,必須經(jīng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、區(qū)政府(管委會(huì))審批,只有得到政府認(rèn)同才能開(kāi)展項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)。另外,政府還要發(fā)揮政府公信作用,協(xié)調(diào)合作主體與村集體之間的關(guān)系,在村集體內(nèi)部達(dá)成多數(shù)意見(jiàn)過(guò)程中發(fā)揮推動(dòng)和協(xié)調(diào)作用。三是留用地開(kāi)發(fā)利用涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等多個(gè)職能部門(mén)行政審批手續(xù),存在流程煩瑣、環(huán)節(jié)交叉、辦理時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題,如果沒(méi)有政府的全力支持和主導(dǎo)將是不可想象的。上述情況,充分說(shuō)明政府主導(dǎo)了留用地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程,造成留用地開(kāi)發(fā)利用效益的實(shí)現(xiàn)取決于政府的高效行政審批,反之,很可能取得較少的收益,甚至無(wú)法取得效益。

對(duì)于村集體而言,通過(guò)留用地開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)留用地價(jià)值利益最大,最大限度分享土地增值收益,進(jìn)而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,讓被征地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益是其目標(biāo)。因此,村集體既要求留用地區(qū)位要盡可能好,還要求規(guī)劃用途盡可能滿足村集體需求,同時(shí)在盡快取得開(kāi)發(fā)收益驅(qū)動(dòng)下,要求地方政府在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面盡可能且快速向村集體傾斜。

因此,在上述過(guò)程中,地方政府與村集體的利益博弈也很明顯:地方政府出于傳統(tǒng)的土地行政管理權(quán)力行使路徑依賴(lài),在留用地開(kāi)發(fā)利用中過(guò)多地強(qiáng)調(diào)管控和行政主導(dǎo);而村集體期望政府不要管得太寬、太嚴(yán),應(yīng)該主動(dòng)作為、切實(shí)做好政務(wù)服務(wù),制定偏向村集體的留用地開(kāi)發(fā)利用政策,以便吸引更多合作開(kāi)發(fā)主體。

(三)村集體與被征地農(nóng)民的利益博弈:村集體主體地位虛化,導(dǎo)致村民合法權(quán)益無(wú)法保障

已實(shí)施留地安置的省市基本都規(guī)定留用地應(yīng)當(dāng)以被征地村集體的名義進(jìn)行登記,不得以個(gè)人名義登記,嚴(yán)禁將留用地分配到本村村民①例如,《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》(粵府辦[ 2009]41號(hào))第九條就是如此規(guī)定。。但由于村集體主體地位虛化情形較為普遍②《土地管理法》第10條從法律層面對(duì)土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行了明確,但權(quán)屬不清特別是所有權(quán)主體不明的問(wèn)題始終困擾著農(nóng)村土地制度的運(yùn)行,從而導(dǎo)致諸如農(nóng)民權(quán)利不斷受到侵犯、土地征收補(bǔ)償矛盾重重等突出問(wèn)題,參見(jiàn)郭志軍:《全面深化改革背景下農(nóng)村土地物權(quán)制度的改革與完善》,載《理論探索》2014年第6期。,集體土地沒(méi)有明確的人格化的產(chǎn)權(quán)主體,在集體土地收益分配過(guò)程中,集體與農(nóng)民的收益分配關(guān)系不明確、不規(guī)范、不公開(kāi)、不合理,農(nóng)民的集體收益分配權(quán)難以得到有效保障③夏鋒:《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期保障走向:物權(quán)化改革與對(duì)應(yīng)收入》,載《改革》2014年第3期。。這在留用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收益分配中表現(xiàn)的比較突出,在留用地土地價(jià)值顯化的沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)尤為明顯:留用地開(kāi)發(fā)利用涉及的土地資產(chǎn)和資金往來(lái)較大,加之有相當(dāng)數(shù)量的村集體沒(méi)有建立完善的重大事項(xiàng)議事決策制度、公開(kāi)透明的村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)審計(jì)制度等監(jiān)督機(jī)制,使得被征地農(nóng)民強(qiáng)烈要求量化留用地資產(chǎn)并分配到個(gè)人,以維護(hù)留用地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中的收益權(quán),使得村集體和被征地農(nóng)民之間利益分配的矛盾日益明顯。另一方面,留用地資產(chǎn)無(wú)法量化,使得被征地農(nóng)民在留用地開(kāi)發(fā)利用中應(yīng)有的參與權(quán)被削弱,甚至知情權(quán)都無(wú)法保證,導(dǎo)致一些村干部在留用地開(kāi)發(fā)利用中以村集體的名義行漠視甚至侵害被征地農(nóng)民權(quán)益之行為,不少村干部與合作開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行臺(tái)底下交易,串通謀取私利。比如在留用地開(kāi)發(fā)利用較為活躍的廣東省佛山市,其兩級(jí)法院于2010—2012年審結(jié)的40件涉村干部犯罪案件中,比較集中的犯罪領(lǐng)域是村干部對(duì)征地留用地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行違規(guī)違法操作①《廣東珠三角部分村官身家上億貪腐驚人》,載http: / / news.xinhuanet.com/ legal/2014-02/08/ c_126100676_2.htm,最后訪問(wèn)日期2015年10月17日。。

因此,在目前農(nóng)村基層治理還亟待加強(qiáng)的前提下,在那些組織管理水平較差、控制力較弱的村集體,上述利益博弈表現(xiàn)得尤為明顯,成為一些留用地閑置無(wú)法開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)建設(shè)半途流產(chǎn)的主要原因。

三、留用地開(kāi)發(fā)利用制度創(chuàng)新的路徑

青木昌彥將制度定義為博弈均衡路徑的概要表征,制度的形成是行為主體和利益主體在多次重復(fù)博弈后逐步確立的②[日]青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海:遠(yuǎn)東出版社2001年版,第28頁(yè)。。基于前述對(duì)留用地開(kāi)發(fā)利用利益博弈的分析,應(yīng)著重從利益主體之間利益共贏出發(fā),從完善相關(guān)制度安排和建立配套制度兩方面加快實(shí)現(xiàn)留用地開(kāi)發(fā)利用制度的創(chuàng)新。

(一)完善相關(guān)制度安排

1.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,明確留地安置為國(guó)家法定的安置補(bǔ)償方式。留地安置在各地探索和實(shí)踐中已積累了很多的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法,2014年中央1號(hào)文件也肯定了留地安置的政策地位,因此,把體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的政策上升為法律也是順理成章的事。建議從保護(hù)農(nóng)民土地增值收益和實(shí)施多元安置途徑入手,在《土地管理法》修訂中明確留地安置為國(guó)家層面的安置補(bǔ)償方式?？紤]到全國(guó)各地的實(shí)際情況,在條款的具體表述上,訂明留地安置作為一項(xiàng)可供選擇的方式。然后,再通過(guò)《土地管理法實(shí)施條例》的修訂以及專(zhuān)門(mén)制定相應(yīng)的規(guī)范性文件,從實(shí)體和程序兩方面,把留地安置的各項(xiàng)主要制度安排做出細(xì)致而明確的規(guī)定,確保有法可依。內(nèi)容主要包括:留地安置的比例,留用地的性質(zhì),留用地的用途、開(kāi)發(fā)利用方式、供地方式,留用地使用權(quán)的登記確權(quán)、流轉(zhuǎn),留用地的開(kāi)發(fā)收益分配、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及保障措施等。留地安置法律化后,留用地開(kāi)發(fā)利用制度的構(gòu)建就具備了法源基礎(chǔ)。

2.減少行政權(quán)力干預(yù),在留用地開(kāi)發(fā)利用中確立以維護(hù)和保障留用地開(kāi)發(fā)利用權(quán)益為核心的行政權(quán)力行使模式。在留用地開(kāi)發(fā)利用中,政府及其行政主管部門(mén)不應(yīng)簡(jiǎn)單套用耕地保護(hù)管理那一套,一味強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌管理和政府主導(dǎo),依賴(lài)命令和管控手段,而是應(yīng)回歸到維護(hù)和保障被征地村集體盡快實(shí)現(xiàn)留用地開(kāi)發(fā)權(quán)益上來(lái),減少那些名為加強(qiáng)統(tǒng)籌管理實(shí)質(zhì)上是行政干預(yù)的具體行政行為,強(qiáng)化政務(wù)服務(wù):一是建立確保政府按時(shí)兌現(xiàn)留用地的約束機(jī)制。地方政府應(yīng)通過(guò)銜接好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,安排專(zhuān)項(xiàng)新增建設(shè)用地指標(biāo)、加快辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)等方面工作,確保留用地的落地。二是建立留用地開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)審批制度,通過(guò)優(yōu)化整合相關(guān)行政許可及審批手續(xù)、減少辦理環(huán)節(jié),縮短審批時(shí)限等,提升行政效能;同時(shí),政府應(yīng)指導(dǎo)并規(guī)范項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)中涉及的中介服務(wù)。三是建立政府參與留用地開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單制度。主要是厘定行政權(quán)力和市場(chǎng)之間的邊界,確保行政權(quán)力不干涉村集體、合作開(kāi)發(fā)主體在留用地開(kāi)發(fā)利用中自主權(quán)、知情權(quán),確保依法行政。

3.結(jié)合農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,量化被征地農(nóng)民在留用地資產(chǎn)中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。目前,全國(guó)正在大力推進(jìn)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作,各地也在著力推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革,鼓勵(lì)村集體在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,量化成員權(quán)所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益,推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)股份合作制改革③王世元:《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》,北京:中國(guó)大地出版社2014年版,第172頁(yè)。。具體在留用地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題上,可以建立社區(qū)股份制,使失地農(nóng)民以股份的形式獲取留用地的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)①杜茂華、湯鵬主:《農(nóng)村征地留用地模式分析及政策建議》,載《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》第10卷第1期。,從而實(shí)現(xiàn)量化被征地農(nóng)民在留用地資產(chǎn)中經(jīng)濟(jì)權(quán)益的目標(biāo)。同時(shí),應(yīng)建立與上述產(chǎn)權(quán)制度改革匹配的工作機(jī)制:一是在村集體基礎(chǔ)上,成立股份合作制、股份公司等留用地開(kāi)發(fā)利用經(jīng)營(yíng)實(shí)體,統(tǒng)一開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)村集體名下的留用地資產(chǎn),避免被征地農(nóng)民在取得留用地資產(chǎn)量化權(quán)益后,與其他合作開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行分散開(kāi)發(fā)。二是優(yōu)化和改善村集體內(nèi)部重大事項(xiàng)決策和管理機(jī)制,保障被征地農(nóng)民對(duì)留用地開(kāi)發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)。比如,應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)規(guī)定,依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國(guó)有留用地使用權(quán)或出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體留用地使用權(quán),須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意才可行。三是實(shí)行留用地開(kāi)發(fā)投入和收益分享財(cái)務(wù)公開(kāi)機(jī)制,保障被征地農(nóng)民對(duì)留用地開(kāi)發(fā)利用各主要環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)。

(二)建立相關(guān)配套制度

1.制訂規(guī)范和促進(jìn)留用地開(kāi)發(fā)投資制度。第一,建立清晰且可操作的準(zhǔn)入機(jī)制,搭建相關(guān)公共交易平臺(tái),發(fā)揮合作開(kāi)發(fā)主體和村集體雙向選擇作用,減少村民對(duì)于合作開(kāi)發(fā)主體選擇方面的猜疑,也使得合作開(kāi)發(fā)主體對(duì)合作開(kāi)發(fā)的前景有基本的預(yù)判。第二,建立開(kāi)發(fā)利用協(xié)議備案機(jī)制,并將村集體履約情況與政府在留用地開(kāi)發(fā)利用中的稅費(fèi)優(yōu)惠相掛鉤,發(fā)揮政府對(duì)村集體遵守合作協(xié)議的監(jiān)督作用。前文所述,政府應(yīng)減少行政權(quán)力干預(yù)留用地開(kāi)發(fā)利用,但是應(yīng)有的監(jiān)管作用不能缺位,針對(duì)村集體一旦村集體換屆或部分強(qiáng)勢(shì)的村民不認(rèn)賬就撕毀協(xié)議等慣常做法,備案機(jī)制將可以發(fā)揮保護(hù)合作開(kāi)發(fā)主體合法權(quán)益的作用。第三,建立雙向退出機(jī)制,讓合作開(kāi)發(fā)主體和村集體在各自出現(xiàn)違約情況時(shí),可以循退出機(jī)制及時(shí)退出合作,及時(shí)止損。

2.建立留用地開(kāi)發(fā)利用涉及的合作開(kāi)發(fā)主體的選擇、有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管(政府返還的土地出讓金、政府支付的收儲(chǔ)成本、置換物業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金、租賃收益等)、留用地價(jià)值評(píng)估、留用地上蓋物產(chǎn)權(quán)分割、收益分配及其管理等系列配套制度。

3.建立有別于一般土地開(kāi)發(fā)利用的稅費(fèi)制度。鑒于留用地開(kāi)發(fā)利用主要涉及土地和房屋的建設(shè)、交易和租賃,需要繳納房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、土地使用稅、土地增值稅、城鄉(xiāng)建設(shè)維護(hù)費(fèi)、教育費(fèi)附加等,不少情況下還可能重復(fù)計(jì)收,因此,政府部門(mén)在稅費(fèi)征收時(shí)應(yīng)該考慮留地安置作為一種增加被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的新型安置措施的特殊性,盡可能在不違反大原則情況下,少取多予。

四、余 論

留用地開(kāi)發(fā)利用中的利益博弈,基本圍繞如何發(fā)揮留用地價(jià)值最大化來(lái)展開(kāi),其背后的實(shí)質(zhì)則是,集體建設(shè)用地使用權(quán)在暫時(shí)無(wú)法和國(guó)有建設(shè)用地使用同權(quán)同價(jià)前提下,如何在現(xiàn)有集體建設(shè)用地使用管理大的制度框架下,通過(guò)重復(fù)博弈形成的制度創(chuàng)新,盡可能地使廣大的被征地農(nóng)民可以分享土地的增值收益,進(jìn)而保障自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。但是,要真正解決被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償問(wèn)題,還是要朝增加他們的財(cái)產(chǎn)性收益這個(gè)大方向闊步邁進(jìn),更多從土地用益物權(quán)制度的改革著手,賦予農(nóng)民土地用益物權(quán)的主體地位,并在此基礎(chǔ)上建立公平合理共享的土地增值收益分配制度。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)]

[中圖分類(lèi)號(hào)]D9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1000-5072(2016)03-0051-07

[作者簡(jiǎn)介]羅偉洲(1980—),男,廣東普寧人,華南理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士生,主要從事土地房產(chǎn)法研究。

[收稿日期]2015-11-11