文/秦小建

政府信息公開的憲法邏輯

文/秦小建

在憲法體制的組織和運(yùn)行邏輯下，政府信息公開不能為一個(gè)單維度的“政府—公民”關(guān)系所涵括，公民知情權(quán)所對(duì)應(yīng)的“國(guó)家”義務(wù)，也不能被狹隘地理解成“政府”的公開義務(wù)。同時(shí)，“公開為原則、不公開為例外”的限制性框架，只能置于憲法體制的組織和運(yùn)行邏輯中，結(jié)合各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)與公民的關(guān)系進(jìn)行具體化的理解。否則，這一原則及對(duì)應(yīng)的政府公開義務(wù)就是空洞的，空洞的原則當(dāng)然無(wú)法約束政府。憲法體制的組織和運(yùn)行邏輯，決定了信息公開國(guó)家義務(wù)的具體類型和體系結(jié)構(gòu)。只有在此視野下，才可領(lǐng)會(huì)以公民知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開制度所具有的重大憲法功能，而不是局限于一種以公開促進(jìn)自我規(guī)約的狹窄認(rèn)知。

主權(quán)邏輯與治理邏輯

依據(jù)《憲法》第2條、第3條、第三章，憲法體制的組織和運(yùn)行邏輯以公式表達(dá)為“人民—人大—國(guó)家機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)）—公民”?！叭嗣瘛舜蟆獓?guó)家機(jī)構(gòu)”是主權(quán)邏輯的彰顯，“國(guó)家機(jī)構(gòu)—公民”是治理邏輯的體現(xiàn)。二者耦合成我國(guó)憲法實(shí)施的兩個(gè)互動(dòng)層次。其一，基于人民主權(quán)，作為主權(quán)者的人民選舉產(chǎn)生權(quán)力機(jī)關(guān)，產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)，并制定法律，從而組織和規(guī)范國(guó)家的整體運(yùn)行。主權(quán)邏輯構(gòu)造了國(guó)家的主權(quán)結(jié)構(gòu)，這一主權(quán)結(jié)構(gòu)，既保證主權(quán)權(quán)威的恒在，又以制度化的方式抑制主權(quán)者出場(chǎng)所不可避免的無(wú)序和激情。其二，包括行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等在內(nèi)的國(guó)家機(jī)構(gòu)在主權(quán)邏輯構(gòu)建的憲法體制中各司其職，遵守和適用法律，以強(qiáng)制性的權(quán)力為保障，通過(guò)授予權(quán)利、賦予義務(wù)具體調(diào)整個(gè)體公民之間、個(gè)體公民與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生的法律關(guān)系。所謂治理邏輯，是通過(guò)法律的憲法實(shí)施，即由人大產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)構(gòu)遵守和適用人大制定的法律，以實(shí)現(xiàn)人民意志。主權(quán)邏輯為治理邏輯輸送正當(dāng)性，治理邏輯為主權(quán)邏輯實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性。

在這一憲法邏輯中，政府承擔(dān)的信息公開義務(wù)可對(duì)應(yīng)分解為兩個(gè)層次。一是在“人民—人大—政府”的主權(quán)邏輯下，政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作。據(jù)此，政府應(yīng)當(dāng)向人大主動(dòng)報(bào)告信息，而人大作為人民意志的代議機(jī)構(gòu)，有權(quán)代表人民要求政府公開社會(huì)大眾所普遍關(guān)注的信息。二是在“政府—公民”的治理邏輯下，政府因職權(quán)行使與公民形成行政法關(guān)系，公民的權(quán)利義務(wù)因此受到影響，行政行為與公民個(gè)體之間產(chǎn)生直接或間接的利害關(guān)系。此時(shí)，遵循行政行為的合法性要求，有關(guān)行政行為的信息，應(yīng)當(dāng)向公民公開，公民亦有權(quán)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開。依據(jù)憲法體制的職權(quán)配置關(guān)系，如果政府公開義務(wù)存在偏差，那么公民有權(quán)向上級(jí)政府舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議，并向法院提起行政訴訟。

兩種邏輯的混淆及其后果

現(xiàn)行政府信息公開制度賴以建構(gòu)的“知情權(quán)—政府信息公開義務(wù)”邏輯，混淆了作為主權(quán)者的“人民”與作為政府治理相對(duì)方的“公民”，因而也混淆了有關(guān)憲法體制組織和運(yùn)行的“人民—人大—政府”之主權(quán)邏輯與“政府—公民”之治理邏輯。

這一混淆，漠視了“人民—人大—政府”的主權(quán)邏輯，忽略了政府與作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大在信息公開領(lǐng)域的職權(quán)關(guān)系及義務(wù)配置，致使現(xiàn)行政府信息公開制度與整體憲法體制相脫節(jié)，難以形成制度合力。同時(shí)，由于無(wú)法受到憲法體制的有效規(guī)約，政府的信息公開職權(quán)極易僭越憲法體制的職權(quán)配置，違反國(guó)家機(jī)構(gòu)分工原理。其后果是，既可能因其職權(quán)所限而無(wú)力滿足民眾信息需求，也可能因越權(quán)而陷入恣意，更可能將蘊(yùn)含于分工背后的制約和監(jiān)督消解于無(wú)形。

這一混淆，還為本不應(yīng)在代議政治中直接出場(chǎng)的“人民”提供了巨大的空間，使得“人民”超越人大而直接與政府形成關(guān)聯(lián)，從而與主權(quán)邏輯相抵牾。由于缺乏代議制的整合和過(guò)濾，有關(guān)信息公開的“民意”在“沉默的大多數(shù)”的映襯下，本源是少數(shù)群體和精英階層訴諸抽象的“人民”概念所進(jìn)行的單方面“加工包裝”，看上去擁有強(qiáng)大的道義力量，實(shí)則難以將多元認(rèn)知下的分散民意訴求匯聚成絕大多數(shù)所認(rèn)可的體制性共識(shí)，更無(wú)法轉(zhuǎn)換成實(shí)質(zhì)性的制度壓力，自然難以有效施壓政府。與此同時(shí)，忽略代議渠道而動(dòng)輒訴諸主權(quán)者的民意號(hào)召，常常摻雜著民粹傾向的非理性指責(zé)，擲地有聲的建設(shè)性討論和訴求主張淹沒其間。加之政府治理（尤其是基層）受制于壓力機(jī)制而難以保持常規(guī)化運(yùn)作，信息公開底氣本就不足，民意回應(yīng)體制還不健全，正常的民意表達(dá)和溝通交流管道由此不斷窄化。以主權(quán)者身份自居所發(fā)出的指責(zé)，一旦站在道德制高點(diǎn)上，寬容和理解喪失了土壤，交流和溝通沒有了意義，結(jié)果被提前預(yù)設(shè)，本意在于強(qiáng)化溝通的公開不免演化為情緒化的對(duì)立。

這一混淆，還干擾影響了治理邏輯下“政府—公民”的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)，而這恰恰是公民需求最為迫切、利益關(guān)聯(lián)也是最為直接的方面。由于《政府信息公開條例》（下稱《條例》） 對(duì)主權(quán)邏輯和治理邏輯的混淆，沒有意識(shí)到不同邏輯下信息所具有的不同性質(zhì)及其功能，也無(wú)法體會(huì)到不同性質(zhì)的信息對(duì)不同邏輯下的公民的不同意義，因此沒有設(shè)置有針對(duì)性的制度對(duì)其予以區(qū)分。而籠統(tǒng)的公開義務(wù)，雖增大了那些沒有直接利害關(guān)系的公民獲取信息的機(jī)會(huì)，但降低了有直接利害關(guān)系的公民獲取相關(guān)信息的公開強(qiáng)度，乃至于發(fā)生錯(cuò)位，沖淡了直接利害關(guān)系背后的合法性關(guān)聯(lián)，使得那些關(guān)乎行政行為合法性的信息，得以借助《條例》中有關(guān)例外事項(xiàng)不公開的制度管道從容規(guī)避。當(dāng)下土地規(guī)劃開發(fā)項(xiàng)目中涉關(guān)公民利益的信息公開不足，很大程度上正是利用此種混淆獲得極大的義務(wù)豁免空間。

這一混淆，還可解釋當(dāng)下行政訴訟針對(duì)政府信息公開的救濟(jì)實(shí)效不足的困境。行政訴訟是憲法在治理邏輯下對(duì)行政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)置，它理所當(dāng)然地遵循與治理邏輯相對(duì)應(yīng)的以直接利害關(guān)系為基礎(chǔ)的合法性審查模式。僅僅通過(guò)人為主觀定性，就將某個(gè)與公民無(wú)直接利害關(guān)系的行為認(rèn)定為具體行政行為，實(shí)際上等同于將主權(quán)邏輯硬性塞入治理邏輯，行政訴訟無(wú)法接納，基于“特殊需要”的不設(shè)限申請(qǐng)模式和泛化的知情權(quán)需要，遭遇了行政訴訟圍繞“法律上直接利害關(guān)系”的合法性審查框架的抵抗。

政府信息公開是防范行政專斷的一種具體方式，可謂扣在政府頭上的“緊箍咒”。政府信息公開制度兼具議會(huì)控制與公民參與兩大制度方案，既基于主權(quán)邏輯向代議機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，接受代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督，又順應(yīng)治理邏輯下的公民知情權(quán)訴求履行公開義務(wù)。二者本應(yīng)有序分工，協(xié)調(diào)并致。然而，我國(guó)的這一制度設(shè)計(jì)，卻人為割裂了上述邏輯關(guān)聯(lián)?！稐l例》一方面通過(guò)自我立法全然超脫人大控制，無(wú)視有關(guān)政府信息公開的既定人大體制安排；另一方面則曲解了行政過(guò)程中公眾參與的應(yīng)有定位，透射出政府信息公開制度的“合法性悖論”：以鼓勵(lì)公眾參與為初衷的政府信息公開，本意在于矯正行政過(guò)程的“民主赤字”，但由于與作為正當(dāng)性來(lái)源的主權(quán)邏輯的自我割裂，以及自身的運(yùn)作偏差，陷入一種更深刻的合法性危機(jī)中。

對(duì)應(yīng)制度構(gòu)造

有鑒于此，政府信息公開制度應(yīng)當(dāng)回歸憲法體制的運(yùn)作邏輯，分別對(duì)應(yīng)“人民—人大—政府”的主權(quán)邏輯和“政府—公民”的治理邏輯進(jìn)行制度化構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)其在憲法體制中的特殊價(jià)值和功能承擔(dān)。

基于主權(quán)邏輯，對(duì)于那些與公民個(gè)體沒有直接利害關(guān)系的信息，政府信息公開的首要維度是向人大公開，而人大作為人民的意志代表，經(jīng)過(guò)是否屬于“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”的權(quán)衡之后，向人民公開。這一方式，可借助于人大權(quán)威回應(yīng)實(shí)踐中以“公共利益”為由的義務(wù)規(guī)避困境。另一方面，在“政府—公民”治理邏輯中，區(qū)分直接利害關(guān)聯(lián)的三層次，確證信息與公民個(gè)體的利益關(guān)聯(lián)程度，據(jù)此分別構(gòu)建公開模式。具言之，在基于“法律上利害關(guān)系”的具體行政行為下，信息是行政主體做出行政行為的基本依據(jù)，直接關(guān)系到行政行為的合法性，基于正當(dāng)程序原則，行政行為的所有信息應(yīng)當(dāng)全部向行政相對(duì)人公開，至于其中可能存在的泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)《保守國(guó)家秘密法》《檔案法》及相關(guān)保密協(xié)議等配套制度予以解決。在基于“大范圍法律上利害關(guān)系聚集并與公共利益共存”的土地規(guī)劃開發(fā)等職權(quán)行為下，涉及行為合法性的信息也應(yīng)完全公開，但如與公共利益形成沖突，應(yīng)對(duì)接主權(quán)邏輯交由人大平衡。在基于“公共利益的反射關(guān)系”的環(huán)境保護(hù)、食品安全監(jiān)管、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等情形下，如反射關(guān)系可落實(shí)至特定時(shí)空的公民個(gè)體，則采取“聚合型法律上利害關(guān)系與公共利益并存”模式；如不能落實(shí)到公民個(gè)體，則回歸主權(quán)邏輯的公開模式，并在治理邏輯下借鑒檢察機(jī)關(guān)公益訴訟模式由檢察機(jī)關(guān)提起公益申請(qǐng)。

現(xiàn)行《條例》作為行政法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律規(guī)定或履行國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)而制定的，尚可對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)的以公開促進(jìn)規(guī)范的制度定位。然而，作為行政法規(guī)的《條例》顯然無(wú)法包容主權(quán)邏輯，因?yàn)檫@一關(guān)系已經(jīng)涉及憲法體制安排。并且，公民知情權(quán)與政治權(quán)利的密切關(guān)聯(lián)，決定了以行政法規(guī)作為規(guī)范載體，不符合法律保留原則。此時(shí)，有必要向作為憲法性法律的《政府信息公開法》升級(jí)。但需要補(bǔ)充的是，如果沒有特別的需要，其實(shí)并沒有必要專門制定《政府信息公開法》來(lái)規(guī)范這一關(guān)系，因?yàn)樵诩扔械慕M織法體系和《監(jiān)督法》中，已經(jīng)對(duì)這一關(guān)系做出了具體的制度安排。尤其是《監(jiān)督法》規(guī)定的專項(xiàng)工作報(bào)告制度，實(shí)際上就是這一邏輯的制度化表達(dá)。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授；摘自《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期）