□ 郭瑋

公務員依法行政能力建設問題研究

□ 郭瑋

依法行政能力如何，反映著公務員（主要指黨政機關事業(yè)單位公務員）的工作能力和水平，直接影響著深入推進依法行政、加快建設法治政府目標的實現(xiàn)。提高公務員的依法行政能力，培育法治思維是關鍵，以強化制度建設規(guī)范權力運行。內(nèi)化于心：重點培育對憲法法律的信仰與尊崇；外化于行：提高法律實踐的能力和水平；固化于制：強化制約監(jiān)督體系，營造良好法治環(huán)境。以期把提高公務員法治思維和依法行政能力的要求，轉化為深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的具體方法和途徑。

公務員；依法行政能力；研究

《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出法治政府建設的總體目標：“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！辈⑻岢觥叭嫣岣哒ぷ魅藛T法治思維和依法行政能力”的要求。公務員依法行政能力建設無疑是法治政府建設的重要內(nèi)容，這些論述對提高公務員的法治思維和依法行政能力提出了新要求。黨領導下的公務員隊伍依法行政能力建設，作為加強黨的執(zhí)政能力建設的重要內(nèi)容，關系到黨的執(zhí)政能力建設能否在國家行政系統(tǒng)得到有效貫徹與落實。

一、提高公務員依法行政能力的重要性

黨的十八屆四中全會提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。”十八屆五中全會提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為指導，進一步明確“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展”。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權力思維，其實質(zhì)是各級領導干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔法律責任。依法行政能力是公務員依法履行行政管理職責、提供公共服務、實現(xiàn)行政工作目標過程中應具備的素養(yǎng)和水平。法治思維是依法行政能力的重要組成部分，公務員只有培育法治思維，才能自覺和主動提高依法行政能力。

1.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏偉目標，而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要內(nèi)涵就是推進國家治理體系和治理能力的法治化，重點是加快建設法治政府，關鍵是提高公務員的法治思維和依法行政能力。法治政府要求從管理向治理轉變，讓市場法無禁止即可為，讓政府法無授權不可為、法定職責必須為。公務員作為政府工作人員，掌握著一定國家公權力，其決策直接影響著公共利益。調(diào)研顯示，在“怎么評價公務員依法行政能力”上，有77.0%的調(diào)查對象認為，“能力一般，尚需提高”。公務員的法治思維和依法行政能力如何，反映著公務員的工作能力和水平，影響著深入推進依法行政、加快建設法治政府目標的實現(xiàn)，直接決定著法治政府建設的成效與質(zhì)量。適應新形勢對法治政府建設的新要求，就要善于運用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會關系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、規(guī)范發(fā)展行為，提高依法行政水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.加快建設法治政府的衡量標準和基本目標

建設法治政府是一項事關國家全局和長遠發(fā)展的系統(tǒng)工程?！毒V要》明確提出“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”，并將“依法行政能力普遍提高”作為建設法治政府的重要衡量標準?！毒V要》根據(jù)全面建成小康社會的新形勢和全面依法治國的新要求，明確提出建設法治政府的七個方面的主要任務和具體措施。其中，第七個主要任務和具體措施是：“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。政府工作人員特別是領導干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學法守法用法的模范，法治思維和依法行政能力明顯提高，在法治軌道上全面推進政府各項工作?！闭ぷ魅藛T隊伍中公務員人數(shù)最多，組織相對健全，處在服務群眾、服務基層、服務發(fā)展的前沿，也是社會關注的焦點，作為政府決策的具體制定者、組織者和執(zhí)行者，其素質(zhì)能力高低直接關乎政府決策的落實情況，其法治思維和依法行政能力強弱直接關系到法治政府建設的質(zhì)量和效率。

3.互聯(lián)網(wǎng)時代法治政府依法行政的現(xiàn)實需要

隨著計算機技術、網(wǎng)絡技術的日新月異，社會發(fā)展到了全新的互聯(lián)網(wǎng)時代。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，與2014年相比，2015年我國互聯(lián)網(wǎng)有了進一步發(fā)展，其新特點主要表現(xiàn)為網(wǎng)民數(shù)量增多、互聯(lián)網(wǎng)普及率進一步提升、手機網(wǎng)民規(guī)模增加。截至2015年6月，我國網(wǎng)民數(shù)量達6.68億，半年新增網(wǎng)民共計1894萬人。互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率為48.8%，較2014年底提升了0.9%。截至2015年6月，我國手機網(wǎng)民數(shù)量達5.94億，較2014年12月增加3679萬人。網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的人群占比由2014年12月的85.8%提升至88.9%。與此同時，網(wǎng)民中的黨政機關事業(yè)單位領導干部占比由2014年12月的0.4%提升至0.5%，一般職員占比由2014年12月3.4%提升至4.9%。近年來，上海市黨政機關事業(yè)單位運用互聯(lián)網(wǎng)技術，通過上海發(fā)布、上海教育、上海市級機關工委微平臺等眾多新媒體，及時發(fā)布權威信息，快速應對重大輿情，回應群眾關切，努力提供實用資訊，信息公布的速度和力度得到眾多網(wǎng)友的普遍認可，這些成績的取得勢必要求公務員提升法治思維與依法行政能力。如果公務員法治思維與依法行政能力欠缺，有可能導致網(wǎng)絡輿情危機，從而影響社會的安全與穩(wěn)定。因此，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展迫切要求提高公務員的依法行政能力。

4.公務員依法履職的素質(zhì)和能力基礎

建設法治政府的前提是政府工作人員依照憲法法律依法辦事，如果公務員對法律的精神、原則、內(nèi)容、程序等把握較弱，建設法治政府的目標更無從談起。所以，提高依法行政能力是每一個公務員依法履職的素質(zhì)和能力基礎。新形勢下，以科技為先導的經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)以及以此為基礎的政治，構建了不同于傳統(tǒng)的、高度復合的現(xiàn)代環(huán)境。在這個公共環(huán)境下，公共力量發(fā)揮得越充分越靈活，則競爭與發(fā)展就越有獨特優(yōu)勢。由此可見，能否有效抓住和充分利用公共力量，已成為競爭致勝、戰(zhàn)略致勝、科學發(fā)展的關鍵。而這樣的公共力量最主要依賴的重點就是公務員的素質(zhì)和能力。公務員的素質(zhì)和能力，就是在現(xiàn)代行政環(huán)境中依法運用國家公權力和其它公共資源以科學有效地履行行政職能、治國理政、服務群眾、推進社會科學發(fā)展、實現(xiàn)公平與效率的專門才干，其實質(zhì)就是依法并創(chuàng)造性地管理國家事務、公共事務，履行行政職能的行政能力和職業(yè)勝任特征。它直接代表了政府的執(zhí)政能力和施政水平，直接決定著法治政府的效能、效率、效用和效果，成為國家的核心競爭力。這樣，公務員在憲法法律范圍內(nèi)運用公共權力的素質(zhì)和能力就成為公務員隊伍建設的核心和關鍵。公務員只有自覺運用法治思維和法治方式，才能將憲法法律的實施外化為依法行政的行為，才能更快、更有效地推動法治政府建設目標的實現(xiàn)。

二、新形勢下提高公務員依法行政能力的對策思考

歷史經(jīng)驗表明：“法令行則國治，法令馳則國亂?！惫珓諉T作為推進法治政府建設的關鍵，正確的法治意識、深厚的法律知識和良好的法治思維是其履職的基礎。因此，把帶頭遵法學法守法用法作為樹立法治意識、培育法治思維的關鍵，以強化制度建設，規(guī)范權力運行，使其內(nèi)化于心、外化于行、固化于制，造就一支具有法治素養(yǎng)和法治意志的治國理政公務員隊伍，這是建設法治政府對公務員依法行政能力的新要求。

1.內(nèi)化于心：重點培育對憲法法律的信仰與尊崇

一是創(chuàng)新學習方式。自1986年“一五普法”以來，我國的普法教育已開展了29年，但教育方式較單一，多為宣傳式的講座、報告會。調(diào)研顯示，75.6%的公務員認為參加“現(xiàn)場庭審”形式的學法活動比較有效。因此，除了專題講座，還要以問題為導向，增加研討式教學和現(xiàn)場教學，如研討交流、黨員論壇、情景模擬、案例教學、網(wǎng)絡教學等等，開展法律知識競賽、憲法日千人宣誓、參觀警示教育基地等活動也有利于調(diào)動參與者的學法熱情。

二是豐富學習內(nèi)容。以往的普法教育注重法條培訓，忽視法理傳輸；注重公法學習、忽視私法傳授。法條與法條之間是有機聯(lián)系而非簡單并列的，每一法條背后都有深刻法理，法治思維的培養(yǎng)正是源于對法理的深入理解。學法必須懂法理，對私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)學習，則構成了法律學習體系，行政學院、干部學院、高校、干部教育培訓機構等在公務員教育培訓課程設置中增加法治教育單元，有助于改善法律知識碎片化、零散化現(xiàn)象，防止公務員在依法行政中對法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。

三是細化學習方法。一般情況下，黨政機關事業(yè)單位公務員往往事務多、任務重、壓力大，不僅要建立一個長期的、具有整體性的法治培訓規(guī)劃，公務員自身也要重視學習方法的改進與學習時間的保證。突出分層分類，領導干部在中心組學習中增加法治內(nèi)容，增強針對性與時效性；普通公務員在學習內(nèi)容上需做到單位有規(guī)劃、個人有計劃，在時間安排上做到集中學習與見縫插針相結合。

2.外化于行：提高法律實踐的能力和水平

一是繼續(xù)深化行政體制改革。改革開放以來，我國先后進行了7次機構改革，尤其是2013年的大部制改革，通過精簡機構、轉變職能、簡政放權、統(tǒng)一效能，取得了很大成績，機構和職能的整合更加合理，降低了政府成本。改革已進入攻堅期和深水區(qū)，全面深化改革還要向縱深領域拓展，不斷沖破思想觀念障礙、突破利益固化藩籬。應按照加快建設法治政府的要求進一步加大改革的內(nèi)驅動力，從機制上避免選擇性執(zhí)法。

二是健全依法決策機制。首先，要健全決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序公正、過程公開、責任明確，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式讓群眾廣泛參與，聽取意見。其次，還要完善決策制度，建立健全調(diào)查研究制度、重大決策合法性審查機制、專家審查制度、決策公開制度、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等，正確處理決策過程中不同利益主體的不同訴求，并通過適當方式保證群眾的有效參與。

三是加強公信力建設。推動改革不斷向縱深拓展，上海司法改革立足于讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，制定了《上海法院司法改革試點工作實施方案》及20余項配套制度規(guī)定，入額法官提薪43%，酬薪與專業(yè)化等級相匹配，擺脫了以往與行政級別掛鉤的酬薪制度。市檢察院、市公安局等重點改革工作都在逐漸推進。公務員要堅持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚正義、樹道義，弘揚社會主義核心價值觀和中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德。一手抓法治，一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，才能提高依法行政能力，不超越行政權力的邊界，為政府事業(yè)和人民群眾服務。

3.固化于制：強化制約監(jiān)督體系，營造良好法治環(huán)境

一是在考核中設立依法行政指標。建立依法行政考核指標體系相關法律制度，由國家出臺行政考核相關法律，訂立行政考核指標藍本，根據(jù)實際訂立具體的行政考核指標。樹立依法行政考核在政府績效考核中的權威，將法治建設成效評估納入政績考核評價的大系統(tǒng)，適當增加權重系數(shù)。設定科學的依法行政考核指標體系，嚴格按照建設法治政府的整體目標和要求進行設定，緊密圍繞考評對象的法定職權和執(zhí)法任務進行設定，前者為共性指標，后者為個性指標。明確依法行政考核指標體系的對象和范圍，完善依法行政考核指標體系的內(nèi)容和標準，并倡導公眾參與，注重依法行政考核指標體系的結果運用，明確規(guī)定依法行政考核結果與獎勵懲處、干部任免掛鉤，考核為優(yōu)秀的要給予表彰獎勵，同時還要規(guī)定相應的懲處措施，形成全新的考核機制。

二是把法治標準納入干部任免體系。衡量公務員任免的法治標準包含兩方面內(nèi)容：自身法治素養(yǎng)和遵法學法守法用法狀況、依法行政狀況。把法治觀念強不強、法治素養(yǎng)好不好作為衡量和識別干部德才的重要標準和重要條件，使其落地、落細、落小、落實，把能不能遵守憲法法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。把依法行政狀況作為衡量政績的具體指標，提拔重用嚴守黨紀、恪守國法的干部。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育、督促整改，問題嚴重或違法違紀的，依法依紀嚴肅處理。

三是全面推進政務公開。讓公權力在陽光下運行，以公開為常態(tài)，不公開為例外，限制、約束公權力，促進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開，以公開透明的行政行為取信于民，讓法治的陽光照射到公權力運行的每一角落，并在維護公共利益的前提下反射給公眾，形成對公務員依法行政行為合法性監(jiān)督的不竭動力。

[1]（德）黑格爾.法哲學原理[M].范揚，張企泰，譯.北京：商務印書館，1982．

[2]（美）博登海默．法理學——法律哲學與法律方法[M]．鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004．

[3]馬凱.加快建設中國特色法治政府[J].求是，2012，（1）．

[4]姜明安.法治、法治思維與法律手段——辯證關系及運用規(guī)則[J].人民論壇，2012，（14）．

責任編輯：趙春燕

郭瑋，上海市松江區(qū)行政學院講師。研究方向：基層黨建、公共管理理論。

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2095-5103（2016）03-0037-03