□ 涂小雨

治理現(xiàn)代化視域中的制度邊界、設(shè)計(jì)與運(yùn)轉(zhuǎn)

□ 涂小雨

制度完善是指制度體系的完整性與協(xié)調(diào)性，從總體上來(lái)說(shuō)，制度完善考查的是制度的密度與制度的融合度，既體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化中的事實(shí)判斷（在既定的制度框架之內(nèi)），也體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化中的價(jià)值判斷（制度的導(dǎo)向問(wèn)題）。具體到中國(guó)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，制度完善問(wèn)題就顯得更為緊迫和重要。這是因?yàn)?，中?guó)的治理現(xiàn)代化不僅需要不斷樹立制度的權(quán)威，還需要不斷構(gòu)建科學(xué)有效、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的制度體系，這是發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的題中應(yīng)有之義，也是在新的歷史起點(diǎn)上提升國(guó)家治理的現(xiàn)代性和中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的科學(xué)性的內(nèi)在要求。

制度邊界；制度設(shè)計(jì)；制度運(yùn)轉(zhuǎn)

一、制度邊界

制度是有邊界的，從制度本身來(lái)講，制度分為正式制度與非正式制度，正式制度主要包括國(guó)家法律法規(guī)、制度規(guī)定等強(qiáng)制性制度，非正式制度就是指約定俗成的但沒(méi)有正式以書面或以成文形式規(guī)范的制度，包括傳統(tǒng)制度、慣例、習(xí)俗等，這些非正式制度雖然沒(méi)有正式的強(qiáng)制力約束，但是依然包括了違反這些非正式制度的懲戒規(guī)則，比如由于破壞大家共同遵守的習(xí)俗、慣例，可能會(huì)受到約定俗成的強(qiáng)制退出、排斥進(jìn)入或者提高進(jìn)入成本等，甚至最終被逐出共同體。正式制度受到國(guó)家強(qiáng)制力、組織強(qiáng)制力的保障，違反正式制度必然面臨責(zé)任追究。諾斯指出：“正式規(guī)則僅僅是制度的一個(gè)部分。我們關(guān)注兩種制度類型及其實(shí)施特征，而制度的實(shí)施特征受非正式制度的嚴(yán)重影響，比如習(xí)慣、習(xí)俗和傳統(tǒng)（North,1990）。阿羅（Arrow,1990）對(duì)此做出了敏銳的觀察，他發(fā)現(xiàn)，如果交易雙方離開了商業(yè)道德的約束，基于專業(yè)化分工和合同的經(jīng)濟(jì)體系的功能就不能夠正常發(fā)揮出來(lái)。如果離開了商業(yè)道德，期待獲得凈物質(zhì)收益的每一個(gè)人總是在尋求收益大于欺騙成本的可能性，從而實(shí)施欺騙，因此，正式制度實(shí)施的外在表象（警察和法庭）和非正式的對(duì)策因素（如重復(fù)交易中的聲譽(yù)）并不能夠說(shuō)明存在社會(huì)秩序。”

制度邊界最大的敵人是權(quán)力，能對(duì)制度侵蝕和損害的最重要的因素就是權(quán)力，而權(quán)力背后則是人的因素。權(quán)力如果越界，就會(huì)對(duì)制度造成致命損害。在不受制約的權(quán)力面前，一切制度規(guī)定都會(huì)黯然失色，無(wú)足輕重。比如蘇共領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫1962年在會(huì)見(jiàn)創(chuàng)作知識(shí)分子的會(huì)見(jiàn)中“用了很長(zhǎng)時(shí)間教蘇聯(lián)知識(shí)分子明白事理。他在閉幕詞中講了一通意味深長(zhǎng)的話：‘你看，’他說(shuō)道，‘我們當(dāng)然在這里聽了你們的發(fā)言，也談了談，可是由誰(shuí)來(lái)拍板呢？在我國(guó)，應(yīng)當(dāng)由人民來(lái)拍板?？扇嗣袷钦l(shuí)呢？那就是黨。黨是誰(shuí)呢？是我們。我們就是黨。也就是說(shuō)，我們要來(lái)拍板。我來(lái)拍板，明白嗎？’‘明白，’下面齊聲回答。‘我還要換了方式給你們講。往往是這樣：上校同將軍爭(zhēng)論開了，上校講得頭頭是道。對(duì)。將軍聽著，聽著，似乎沒(méi)有什么可反駁的。上校讓他感到厭煩了，他便站起身來(lái)說(shuō)道，聽著，你是上校，我是將軍。向右——轉(zhuǎn)，齊步——走！上校轉(zhuǎn)身走開，去執(zhí)行了。好吧，你們是上校，我呢，對(duì)不起，我是將軍。向右——轉(zhuǎn)，齊步——走！’”非正式規(guī)則，特別是在政治文化系統(tǒng)中約定俗成的慣例對(duì)法律制度和政策體系的侵蝕也會(huì)挑戰(zhàn)制度的邊界。在政治體系中，蘇聯(lián)自列寧開始建立了肅反工作機(jī)制，這一工作機(jī)制游離于國(guó)家法律之外，甚至凌駕于國(guó)家政權(quán)之上，一直延續(xù)到戈?duì)柊蛦谭驁?zhí)政時(shí)期。肅反工作機(jī)制對(duì)于蘇聯(lián)的整個(gè)社會(huì)生活和政治體制運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，雖然肅反工作人員自認(rèn)為是在維護(hù)國(guó)家體制的安全。這樣一種非正式國(guó)家制度安排比正式的國(guó)家制度威力更強(qiáng)大，影響更深遠(yuǎn)。比如到了勃列日涅夫時(shí)期，原本讓人生畏的肅反體制已經(jīng)有所收斂，但是仍然堅(jiān)不可摧，還深深地介入到了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的權(quán)力架構(gòu)之中?！皶r(shí)隔不久，就發(fā)生了勃列日涅夫無(wú)法承受的事情：蘇斯洛夫去世。他是黨內(nèi)事實(shí)上的老大。此人一去世，可以同安德羅波夫勢(shì)均力敵地相抗衡的人沒(méi)有了。黨的官員失去了自己最強(qiáng)有力的庇護(hù)人。然而對(duì)安德羅波夫來(lái)說(shuō)，輝煌勝利的時(shí)刻已經(jīng)來(lái)臨。他緩慢地、然而堅(jiān)定不移地邁向自己的目標(biāo)。短短幾個(gè)星期就成了事實(shí)上的政治局的主人。戈?duì)柊蛦谭蚝退燃缍ⅰ?qiáng)有力的二人組合。毫無(wú)疑問(wèn)，安德羅波夫和戈?duì)柊蛦谭蚨急绕渌霞一锔叱鲆活^。兩人配合默契，開始準(zhǔn)備對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行清洗。然而小心謹(jǐn)慎卻起了克制作用：勃列日涅夫仍然健在，盡管全部權(quán)力都掌控在安德羅波夫手中——布爾什維克和肅反工作者仿佛已聯(lián)為一體。肅反工作者的中央委員會(huì)和布爾什維克的肅反委員會(huì)公開地歡欣雀躍，因?yàn)樗麄兘K于獲得了對(duì)于國(guó)家的完全控制，也實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)袖列寧的夢(mèng)想：每個(gè)肅反工作者都是共產(chǎn)黨人，每個(gè)共產(chǎn)黨人都是肅反工作者。”在這種體制下，不要說(shuō)普通公民，各級(jí)官員，甚至中央高層官員無(wú)不戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、度日如年。法律的權(quán)威幾乎等于零，恐懼與服從、盲目與僵化、瘋狂與扭曲構(gòu)成了彼時(shí)政治社會(huì)生態(tài)的主色調(diào)。根本上是因?yàn)?，制度喪失了邊界，制度因而也就不存在了。因?yàn)闆](méi)有無(wú)邊界的制度，邊界喪失或者邊界被侵犯而無(wú)能為力的制度不能稱之為真正的制度。

制度邊界應(yīng)該清晰可辨，且易于掌握。邊界的模糊一是故意為之，這樣可以打制度的擦邊球；二是制度設(shè)計(jì)本身的問(wèn)題，如缺乏監(jiān)控機(jī)制、考核機(jī)制，這樣就導(dǎo)致制度本身的不完善、不協(xié)調(diào)導(dǎo)致出現(xiàn)制度漏洞。所謂鉆法律的空子、鉆制度的漏洞，說(shuō)明法律和制度需要不斷完善，但更重要的是法律和制度在現(xiàn)實(shí)中常常沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。制度的邊界就是制度框架運(yùn)行的范圍和流程，在范圍和流程之外，制度是不存在的。言外之意，制度并不能約束所有社會(huì)現(xiàn)象和人的行為，但是在其范圍和流程之內(nèi)，則必須以制度為根本準(zhǔn)則。在這里，制度就是強(qiáng)制性的游戲規(guī)則，只提供給邊界之內(nèi)的人去遵守。相對(duì)于文化和文明的邊界，制度的邊界具有實(shí)體性和非人格化的特征。文化或文明之間的界限，主要是由一系列復(fù)雜的既定生活環(huán)境、心理結(jié)構(gòu)、歷史傳承、宗教歸屬形成的，具有主觀性、先在性的特征。亨廷頓指出：“在一個(gè)文化有其重要性的世界里，排就是部族群體，團(tuán)就是民族，兵種就是文明全世界的人在更大程度上根據(jù)文化界線來(lái)區(qū)分自己，意味著文化集團(tuán)之間的沖突越來(lái)越重要；文明是最廣泛的文化實(shí)體；因此不同文明集團(tuán)之間的沖突就成為全球政治的中心?！敝贫冗吔绺嬖V我們，人的行為甚至思想都要以理性為基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的制度對(duì)于企圖越出其邊界的行為進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，甚至伴隨著懲戒措施。“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，便不能有自由而無(wú)秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威。在那些處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家里，恰恰缺少了權(quán)威，那里的政府不得不聽任離心離德的知識(shí)分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學(xué)生的擺布?！敝贫冗吔缢坪跏窍拗屏巳说淖杂?，使人的言行被固定在一定的范圍之內(nèi)，這是否真正合理，仍然有待考證。但人的自由如果沒(méi)有任何界限，人類的生活秩序能否維持，人能否安全有效地安排自己的生活就更加值得懷疑。

二、制度設(shè)計(jì)

制度不是孤立的，制度往往形成體系，在配置完整、功能齊備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、有效銜接的制度體系框架內(nèi)，才談得上發(fā)揮制度的治理功能。孤立的制度往往由于功能單一而失去生命力，比如如果想要建立一項(xiàng)社會(huì)治理機(jī)制，更具體一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，比如建立社會(huì)信用機(jī)制，就需要銀行、國(guó)家安全、民政、社會(huì)治安等部門的相互配合協(xié)作。從2015年開始，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行更嚴(yán)格的個(gè)人重大事項(xiàng)申報(bào)制度，并且堅(jiān)持一年一申報(bào)，申報(bào)事項(xiàng)不斷細(xì)化，幾乎囊括了官員的全部個(gè)人生活：財(cái)產(chǎn)、配偶子女等。在之前也有官員個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)，但是由于只有申報(bào)而無(wú)嚴(yán)格的審核，導(dǎo)致形同虛設(shè)、流于形式?，F(xiàn)在的個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)需如實(shí)，如有隱瞞即追查到底，并且追究責(zé)任，直至啟動(dòng)黨紀(jì)政紀(jì)甚至司法懲戒機(jī)制。而手段則是由組織部門、房地產(chǎn)管理、公安、銀行、保險(xiǎn)、國(guó)家安全等部門統(tǒng)一審核，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，一查到底。這在某種程度上形成了一個(gè)官員接受有效監(jiān)督的制度體系，使不廉潔、不純潔的干部無(wú)法進(jìn)入到共產(chǎn)黨的中高級(jí)官員隊(duì)伍中來(lái)，在進(jìn)口設(shè)置了嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，每年所有中高級(jí)干部都要申報(bào)一次，這樣中高級(jí)官員隊(duì)伍中隱藏的腐敗分子和對(duì)黨不忠誠(chéng)者將無(wú)處遁形，徹底暴露于黨組織和人民的監(jiān)督之下，這樣就能逐步形成一個(gè)廉潔的黨風(fēng)政風(fēng)，構(gòu)建良好的政治社會(huì)生態(tài)。

在制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，往往出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”“顧頭不顧腚”的情況。如果原有的制度體系比較完善，個(gè)別制度需要革新時(shí)往往會(huì)在制度體系的大框架內(nèi)進(jìn)行，不會(huì)對(duì)整個(gè)體系的穩(wěn)定造成威脅，也能在整體上帶動(dòng)整個(gè)制度體系不斷完善。但是如果原有的制度體系比較松散，或者說(shuō)原有的制度雜亂無(wú)章、沒(méi)有形成有機(jī)的整體，那么在制度變革的過(guò)程中，往往一個(gè)制度的變化與其他制度的改進(jìn)毫不相干，甚至相抵啎，造成顧此失彼左支右拙。由此來(lái)看，似乎制度設(shè)計(jì)只是一個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題，實(shí)則不然，制度設(shè)計(jì)更重要的還是一個(gè)程序性和價(jià)值性的問(wèn)題。制度注重程序，符合既定程序制定出來(lái)的規(guī)則才能稱之為制度，這是技術(shù)層面的含義，同時(shí)，制度是好是壞，代表什么價(jià)值導(dǎo)向，蘊(yùn)涵什么價(jià)值判斷，則是制度生命力更深層次的根源。制度能夠代表價(jià)值，是由于制度是民主化的產(chǎn)物，是需要眾人參與的過(guò)程。制度能否代表最大多數(shù)人民的利益，是檢驗(yàn)制度民主化的根本標(biāo)準(zhǔn)。我們知道，西方的政治參與體制具有獨(dú)特的歷史發(fā)展路徑，特別是最終形成的代議制、多黨制、三權(quán)分立、總統(tǒng)制等，具有強(qiáng)大的生命力。那么，是否可以把這些政治制度直接搬到中國(guó)的政治制度中來(lái)，為我所用呢？否！民主的發(fā)展需要一定的條件和土壤，看待制度的好壞還需要有寬廣的歷史視野，不能因?yàn)闅W美的政治制度目前發(fā)展態(tài)勢(shì)相對(duì)較好，就認(rèn)為是可以適用于全球的法寶。這是其一。其二，不同的民主制度的形成具有特殊的文化土壤，適合美國(guó)的制度未必適合中國(guó)，適合英國(guó)的制度未必適合俄羅斯。這就是馬克思主義分析觀察問(wèn)題的辯證法——具體問(wèn)題具體分析。因此，制度設(shè)計(jì)，從大的國(guó)體、政體到小的管理制度、人事制度等，都需要植根本土文化土壤，挖掘本土精神資源。適合自己的，才是最好的。這絕不是為落后辯護(hù)，更不是為保守助力。到目前為止，走資本主義道路的國(guó)家是大多數(shù)，但真正發(fā)展態(tài)勢(shì)相對(duì)較好的不還是歐美的少部分發(fā)達(dá)國(guó)家嗎？就這一點(diǎn)就可以判明，社會(huì)主義絕非異端另類，資本主義更不是萬(wàn)能的，資本主義道路并不是人類社會(huì)唯一可以選擇的發(fā)展道路。

制度設(shè)計(jì)的方式和范圍決定了其科學(xué)性與協(xié)調(diào)性。自上而下的制度設(shè)計(jì)，可以稱之為純粹的頂層設(shè)計(jì)，集中決策層的智慧和能力。自下而上的制度設(shè)計(jì)，可以稱之為純粹的群眾參與，海量的群眾智慧和利益訴求推動(dòng)制度的成型和完整。沒(méi)有完全不顧群眾意愿的制度設(shè)計(jì)，也沒(méi)有完全根據(jù)群眾分散的、片面的、零碎的意愿直接設(shè)計(jì)出高超的制度。因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)本身是制度創(chuàng)新的一種方式，需要設(shè)計(jì)出來(lái)的一定是嶄新的制度，盡管有可以參考的歷史前提和實(shí)踐基礎(chǔ)，但是仍然需要制度創(chuàng)新。如果參考一定的制度框架和范本就可以設(shè)計(jì)出一種新型的制度，那么這只能稱之為制度的整合，還談不上創(chuàng)新意義上的制度設(shè)計(jì)。憑借人類現(xiàn)有的智慧，同時(shí)還要受制于人自利本性的桎梏，要設(shè)計(jì)出符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、符合人類自身利益的制度體系確實(shí)非常困難。因此，制度設(shè)計(jì)需要高度的前瞻性。如果事事都要親力親為之后才能發(fā)現(xiàn)背后的規(guī)律和本質(zhì)，那么人類制度設(shè)計(jì)的成本也就太高了。大的制度框架出來(lái)之后，要保持一定的穩(wěn)定性，如果需要不斷修修補(bǔ)補(bǔ)，說(shuō)明整體制度框架不科學(xué)，缺乏預(yù)見(jiàn)性。從憲法制度來(lái)說(shuō)，美國(guó)立國(guó)以來(lái)，盡管世界格局和基本國(guó)情發(fā)生了重大變化，但二百多年來(lái)憲法基本保持了穩(wěn)定，只是增添了幾個(gè)重要的修正案而已。這一點(diǎn)確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)，因?yàn)榉€(wěn)定是制度最為重要的優(yōu)越性之一，制度經(jīng)常變動(dòng)就已經(jīng)背離了制度的初衷。追根溯源，美國(guó)的憲政體制主要是從其母國(guó)——英國(guó)沿襲而來(lái)，只不過(guò)是結(jié)合美國(guó)的國(guó)情做了全面的改造，使英國(guó)的憲政體制優(yōu)點(diǎn)與美國(guó)移民國(guó)家的現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)了完美結(jié)合。中國(guó)當(dāng)下強(qiáng)力推進(jìn)的全面深化改革，著力點(diǎn)就是在制度上實(shí)現(xiàn)重大突破，推進(jìn)國(guó)家治理能力的提升，堅(jiān)持的原則就是在中國(guó)特色社會(huì)主義基本制度的框架下，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，把頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河結(jié)合起來(lái)。既要發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也要廣泛發(fā)動(dòng)群眾，把自上而下和自下而上有機(jī)結(jié)合。

三、制度運(yùn)轉(zhuǎn)

制度的建立和完善是有成本的，但制度成本主要體現(xiàn)在如何實(shí)現(xiàn)制度框架的有效運(yùn)轉(zhuǎn)上。制度邊界是為制度確立范圍和界限，更是為權(quán)力規(guī)定了基本遵循，而制度設(shè)計(jì)是為了更好地發(fā)揮制度的引領(lǐng)作用，最終制度是否科學(xué)、體系是否完整、效果是否顯著還要看制度運(yùn)轉(zhuǎn)情況如何。制度不是孤立的，制度運(yùn)轉(zhuǎn)在不同國(guó)家、不同歷史時(shí)期、不同文化環(huán)境是完全不同的。在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)這樣一種奇怪的情況，制度的設(shè)計(jì)十分精妙、科學(xué)、完善，制度的設(shè)計(jì)者也都具有高超的智慧和高度的道德操守，但是在制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中卻處處掣肘，受到各種各樣的干擾和阻撓。這是為什么呢？這根本上是由于制度本身脫離了實(shí)際，即制度體系內(nèi)部有嚴(yán)重的脫節(jié)。制度的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境不是靜止不動(dòng)的封閉環(huán)境。中國(guó)古代的成語(yǔ)故事“刻舟求劍”“守株待兔”講的大致就是這個(gè)道理。所以在很多制度出臺(tái)之前，由于不善于或者不愿意采納群眾意見(jiàn)，僅僅依靠所謂的專家團(tuán)隊(duì)、官員領(lǐng)導(dǎo)，效果往往都大打折扣。就像毛主席早在1941年《<農(nóng)村調(diào)查>的序言和跋》中所強(qiáng)調(diào)的：“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點(diǎn)，就不能得到起碼的知識(shí)?！敝贫冗\(yùn)轉(zhuǎn)最終要依靠人力實(shí)行，這或許是制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的一個(gè)悖論。制度是由人制定的，必定摻雜著人性的考量與計(jì)謀，但制度制定出來(lái)之后又獨(dú)立于人的控制，具有非人格化的強(qiáng)制性特征。但最后，推進(jìn)制度的實(shí)行，考察制度的成效，最終還要靠人。制度從制定、執(zhí)行到考核，都是由人來(lái)完成的。這就使制度本身存在著道德上的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿思染哂械赖碌耐獠考s束，同時(shí)也會(huì)在制度的框架內(nèi)突破道德的界限。在現(xiàn)代社會(huì)，制度一方面約束公職人員，另一方面約束社會(huì)大眾。第一等重要的是國(guó)家公職人員能否遵循制度的要求，其次才可能讓社會(huì)大眾一體遵行。中國(guó)古代的皇權(quán)制度運(yùn)轉(zhuǎn)或許也能給今天的國(guó)家治理有所啟示。如清康雍乾三朝，國(guó)家治理能力達(dá)到封建社會(huì)的一個(gè)高峰，形成了歷史上著名的“康乾盛世”。在這個(gè)時(shí)期，皇帝對(duì)于皇權(quán)制度運(yùn)轉(zhuǎn)中起到至關(guān)重要作用的人臣的考察與選拔，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洌瑫r(shí)又認(rèn)為道德可以偽裝，但才能無(wú)法偽裝，既不能有德無(wú)才，也不能有才無(wú)德，特別是把官員的才干放到了一個(gè)更加重要的地位來(lái)看待。如雍正強(qiáng)調(diào)“用人要‘明試以功’，就是要對(duì)官員進(jìn)行業(yè)績(jī)考察，看其能否勝任；二是提出‘惟才一字，不能假借’，言外之意就是操守可以偽裝，而才能卻裝不出來(lái)，因此，對(duì)有才之人當(dāng)珍惜之?！边@是因?yàn)椋赫J(rèn)為，“官德是可以通過(guò)訓(xùn)導(dǎo)教育改善的，但才能卻非朝夕可得，所以，對(duì)有才之人他都要給予機(jī)會(huì)，極力保全?！绷硗猓@個(gè)時(shí)期考察官員“皆尚實(shí)政，最惡虛名”。特別是對(duì)于部分官員沽名釣譽(yù)、政務(wù)不勤的，則嚴(yán)加申飭。如“在中國(guó)傳統(tǒng)政治中，靈芝、甘露、麒麟、鳳凰等一直被視為‘祥瑞’之物，是統(tǒng)治者‘治國(guó)有道’的佐證?！槿稹某霈F(xiàn)，也會(huì)被史家記入史書。但是，康熙帝對(duì)于所謂‘祥瑞’卻有不同的認(rèn)識(shí)?？滴醯鄄⒉徽J(rèn)同史書所記之‘祥異’是福瑞的說(shuō)法，并說(shuō)地言豐稔、家給人足才是最大‘祥瑞’。一句‘無(wú)益于國(guó)計(jì)民生’，尤其體現(xiàn)了他一貫崇尚實(shí)政的執(zhí)政風(fēng)格”。在制度約束的同時(shí)，在這一時(shí)期也尤其注重對(duì)官員操守、胸懷的考察，使皇權(quán)的實(shí)施主體——各級(jí)官吏受到了更加嚴(yán)苛、全面的監(jiān)督、考察。“雍正帝有一個(gè)非常精辟的論斷，即‘任勞易，任怨難’……從雍正帝的角度看，官員能否‘任怨’，關(guān)系到能否‘秉公辦事’，也即能否實(shí)心實(shí)政?！惫倘唬谌酥紊鐣?huì)里，人往往在治國(guó)理政中發(fā)揮著更為重要的作用，制度似乎被玩弄于股掌之間，但同時(shí)，無(wú)論如何官員的執(zhí)政行為是在一定的制度框架內(nèi)進(jìn)行的，就是皇帝本人也要一定程度上受到制度、成法和規(guī)矩的制約。

如何精巧的制度設(shè)計(jì)都無(wú)法完全避免在制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的搭便車行為。在現(xiàn)在霧霾如此嚴(yán)重的當(dāng)下，大家都明白是發(fā)展模式出了問(wèn)題，并且這是一個(gè)非常典型的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。其中之一就是因?yàn)楫a(chǎn)能過(guò)剩。我們知道，既然是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，就完全可以通過(guò)市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手自動(dòng)調(diào)節(jié)產(chǎn)能的過(guò)剩，過(guò)剩產(chǎn)能自動(dòng)退出市場(chǎng)豈不是市場(chǎng)的天然潛規(guī)則嗎？但由于目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各地的GDP增量、與各級(jí)官員的升遷有直接關(guān)系，在中央政府統(tǒng)一調(diào)控產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題時(shí)就遇到了重重阻力。因?yàn)殡m然霧霾嚴(yán)重，但是卻無(wú)法追究責(zé)任，因?yàn)殪F霾產(chǎn)生的原因眾多，大家好像幾乎都有份，這似乎變成了一個(gè)法不責(zé)眾的困局。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，相當(dāng)多的高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)勢(shì)必需要轉(zhuǎn)型調(diào)整，關(guān)停并轉(zhuǎn)是基本出路。中央政府確定方案之后，要求各地根據(jù)工業(yè)發(fā)展情況上報(bào)需要砍掉產(chǎn)能的部分，但應(yīng)者寥寥。因?yàn)榇蠹抑溃车舻漠a(chǎn)能雖然是砍掉了污染，但同時(shí)砍掉的卻是GDP。因此，大家基本上都消極應(yīng)對(duì)，除非中央政府采取強(qiáng)硬手段，否則難以推行。因此，通過(guò)這一過(guò)程，我們可以看到，從發(fā)現(xiàn)污染源頭，到整治污染政策出臺(tái)，表面上看不應(yīng)存在什么障礙，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——解決問(wèn)題——制度創(chuàng)新的路徑在這里似乎行不通。如果不能出臺(tái)更為強(qiáng)硬的措施，如果沒(méi)有堅(jiān)決果敢的意志，污染之苦、霧霾之害不知道還要持續(xù)多少年，所謂的結(jié)構(gòu)性矛盾這樣的托辭都無(wú)法解決實(shí)際存在的問(wèn)題。

[1]李·J·阿爾斯頓，斯瑞恩·艾格森，道格拉斯·C·諾斯.制度變遷的經(jīng)驗(yàn)研究[M].楊培雷，譯.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2014.

[2][俄]亞歷山大·雅可夫列夫.霧靄：俄羅斯百年憂思錄[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[4][美]塞繆爾·P·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].北京：新華出版社，2010.

[5]毛澤東選集，第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6]劉鳳云.朱批——康雍乾用人與吏治[M].北京：人民出版社，2014.

[7]陶建武.國(guó)家能力與治理發(fā)展：分析框架的構(gòu)建與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的例證分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2016，（2）.

責(zé)任編輯：李姬

本文系2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“制度執(zhí)行力與治理現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BKS034）的階段性成果。

涂小雨，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部博士后，中共河南省委黨校、河南行政學(xué)院決策咨詢部副主任，副教授。主要從事制度領(lǐng)導(dǎo)與治理現(xiàn)代化研究。

D630

A

2095-5103（2016）03-0004-04