田媛

摘 要：戈爾報告的發(fā)表是新公共管理運(yùn)動的一個重大事件。我國目前正處在改革的攻堅階段，讓市場發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個度，政府需要正確把握和理解，從而轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建一個靈便、高效率、清廉的政府形象。而戈爾報告的發(fā)表和實(shí)行，對于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革的深化，對于處理好政府與市場，以及社會的關(guān)系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控機(jī)制，形成促進(jìn)我國發(fā)展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的參考價值。

關(guān)鍵詞：戈爾報告；重塑政府

一、時代背景

（一）國際背景

20世紀(jì)后二十年代，財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)倒逼大多數(shù)西方國家必須進(jìn)行政府改革，重新定位政府角色。其中改革理念具有代表性、普遍性的國家有英國（1979）、美國（1980）澳大利亞（1983）、新西蘭（1984）。[1]進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，許多國家快速加入到新的產(chǎn)業(yè)革命的進(jìn)程中，信息化、社會化、知識經(jīng)濟(jì)化的、經(jīng)濟(jì)全球化的時代已悄然到來。在新的歷史條件下，政府寄希望于行政改革從而提高公共政策和公共管理的質(zhì)量。通過行政改革，割除體制、機(jī)制弊端，使政府管理不僅能夠順應(yīng)時代的變遷，而且能夠在其中發(fā)揮重大的作用，自然而然地成為了政府必不可少的職能。恰是在這樣的歷史條件下，重塑政府運(yùn)動在西方各國開始普遍開展。

（二）國內(nèi)背景

20世紀(jì)80年代末，龐大的聯(lián)邦赤字、冗雜的程序、機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲頓等給各州套上了枷鎖，而華盛頓政府卻對此沒有采取任何措施，得過且過無所作為。當(dāng)時《時代》周刊封面高掛：政府死亡了嗎？[2]可見美國民眾對華盛頓政府的信任度已經(jīng)成為歷史最低。因此，政府急需改革。1993年克林頓政府上臺，順應(yīng)時代要求，政府開始大規(guī)模改革即“重塑政府運(yùn)動”，其背后指導(dǎo)性文件就是由戈爾所主持的國家績效評價委員會報告——戈爾報告。

二、重塑政府的特點(diǎn)、價值標(biāo)準(zhǔn)、十大原則

重塑政府的特征可以從以下三個方面看：第一，政府角色和職能的重新定位；第二，重塑政府的方向標(biāo)是成為企業(yè)化政府；第三，提升政府行政效率是重塑政府的目的。重塑政府的價值標(biāo)準(zhǔn)也可以從以下三個方面談：第一，注重政府行政效率；第二，把企業(yè)部門體制納入到政府績效管理中；第三，將企業(yè)職業(yè)化的管理、績效評估和顧客導(dǎo)向等理念引入公共行政理念中。而重塑政府的十大原則，是新的政府典范和標(biāo)準(zhǔn)，即：（1）政府宏觀調(diào)控而不是參與各個行政環(huán)節(jié)中；（2）政府需要放權(quán)給下級部門；（3）引入競爭機(jī)制，提高行政效率；（4）改變照章辦事，死板的行政方式；（5）注重政府投入效果；（6）重新定位政府角色，滿足顧客需求；（7）做有責(zé)任心、廉潔自律的政府；（8）注重各大事件的預(yù)防；（9）政府成為參與和協(xié)作的角色；（10）成為市場化運(yùn)營的政府。[3]

三、戈爾報告

（一）戈爾報告的內(nèi)容

美國總統(tǒng)比爾.克林頓說，《改革政府》這本書值得每個當(dāng)選官員閱讀，它給了我們很多政府改革的指導(dǎo)性意見。戈爾副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)一個小組花了6個月時間研究才發(fā)表了戈爾報告，是克林頓政府精簡機(jī)構(gòu)計劃的第一個措施。戈爾報告通過對比英國、新西蘭和澳大利亞的革新舉措，表明發(fā)展新公共管理方面美國在已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于這些國家。瞬息萬變的世界、高速發(fā)展的信息技術(shù)，使得臃腫的等級制度的官僚作風(fēng)，已經(jīng)不適應(yīng)全球性、競爭性的世界，若要再次復(fù)興整個國民政府，那么政府向企業(yè)化運(yùn)營改革已經(jīng)勢不可擋。戈爾報告中最重要的內(nèi)容就是政府改革的四個方面的原則：

1、消除冗雜多余的行政環(huán)節(jié)。政府需要從以前重視過程轉(zhuǎn)向以注重效果的系統(tǒng)，不再糾結(jié)于特別繁瑣卻沒有任何作用的行政環(huán)節(jié)，通過簡化政府辦事程序，提高政府行政效率，從而脫離主要依靠規(guī)制的系統(tǒng)成為以效率和效果為目標(biāo)的企業(yè)化運(yùn)營的政府。

2、顧客領(lǐng)先。顧客領(lǐng)先原則，就是把人民當(dāng)做顧客對待。政府需要重新定位自己的角色，拋棄以往官僚式作風(fēng)，以我為主的行政方式，而是將人民的舒適度和滿意度為第一位，通過民意調(diào)查等手段來聆聽人民的真實(shí)想法，修整和完善各個基礎(chǔ)操作乃至整個行政體制。顧客領(lǐng)先，其主要就是運(yùn)用市場激勵，來促使政府將民眾擺在第一位。

3、權(quán)利下放。[4]高效的企業(yè)型政府不再將權(quán)利緊緊抓在自己手里，而是不斷下放權(quán)利給各個層級，使切近民眾的一線工作人員能夠發(fā)揮更多的自主性，更多的解決實(shí)際中碰到的難題。

4、簡化政府工作流程。高效的企業(yè)型政府始終在努力尋找能讓政府少花錢、多辦事的方法，像重新設(shè)計工作流程，檢查項目和流程存在的問題，這都是政府一般使用的方法。通過資金貸款和長期的資本投資來提高生產(chǎn)力，先進(jìn)科學(xué)方法和工具的應(yīng)用，也是減少花費(fèi)的有效途徑。

以上這些原則是政府改革聯(lián)邦官僚體制根基的基本，也是組織行事的原則。這些原則相互適應(yīng)配合，少了哪一款就會失去整個的效用。要創(chuàng)造一個能造福納稅人的政府，我們必須履行這四條原則。

（二）戈爾報告的成就

我們可以從四個方面來談戈爾報告的成就：

成就一：戈爾報告的發(fā)表和運(yùn)行時克林頓政府改革的重大舉措，克林頓政府重塑政府的改革注重基層平民、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、開展信息技術(shù)革命與保守的政治勢力斗爭，在美國的現(xiàn)代政府改革中，濃重地寫下了自己的篇章。它提高了美國人民的士氣，平衡了預(yù)算，造就了美國史上最長的經(jīng)濟(jì)增長期，充分提高了民眾的就業(yè)率。

成就二：戈爾報告的發(fā)表也是新公共管理運(yùn)動的一個重大事件。新公共管理是當(dāng)代社會前進(jìn)的必然所經(jīng)歷的一個過程，為以后的管理實(shí)踐模式做了深厚的積淀。企業(yè)化政府機(jī)制的運(yùn)營、政府由臃腫到精簡，政府層級的重新建構(gòu)，顧客優(yōu)先理念的確立，以績效考核為基礎(chǔ)的政府的出現(xiàn)等方面創(chuàng)造性的舉措，無疑，無論戈爾報告在新公共管理理論還是實(shí)踐模式中都是不可遺忘的一筆。

成就三：在這個時期，戈爾報告的改革理論、改革思維、改革政策的影響，拉丁美洲、亞洲、東歐以至非洲的許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期的國家處于追趕發(fā)達(dá)國家，實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的目的，以及受國內(nèi)矛盾的驅(qū)使，也都啟動了相同或相近的各種政策。

（三）戈爾報告的批判

自從戈爾報告的發(fā)展以及新公共管理的出現(xiàn)，便一直受到來自各方面的批評，經(jīng)過總結(jié)，主要有以下幾個方面：第一，批評者認(rèn)為，公共生活中的“顧客”不是簡單的購買商品者，他們是這個國家的人民，是政治的參與者，也是政府的授權(quán)人，所以把人民簡單的看成“顧客”是不合理的。而且公共部門作為公共產(chǎn)品的提供者，不可能滿足人民提出的任何要求，而是滿足大多數(shù)人民的公共訴求。第二，批評者認(rèn)為，政府的公共社會價值是政府存在的基礎(chǔ)，若將公共部門和企業(yè)部門的“逐利價值”混淆，那么就已經(jīng)背離和扭曲了政府部門的社會公益價值。新公共管理的通則論根本性地、錯誤性地忽視了公共行政的最基本的民主政治的“公共性”，而這種做法必然導(dǎo)致公共行政的價值背離社會公益性的本質(zhì)屬性。而若政府社會公益性的遺失將直接造成政府管理正當(dāng)性的遺失，最終導(dǎo)致整個公共管理的價值喪失。第三，批評者認(rèn)為，新公共管理主義本質(zhì)就是“新泰勒主義”[5]，只是形式上花哨而已，只不過是將其他各個學(xué)派的理論融合的升級版而已。

歸根結(jié)底，對于這些批評性分析在某些方面是成立的，但并不讓人信服，至少新公共管理為政府改革注入了新的血液。但新公共管理模型已經(jīng)創(chuàng)建起來，人們將朝著更加優(yōu)化新公共管理的方向前進(jìn)。公共部門人員需要創(chuàng)造新的提供商品的模式和服務(wù)方法，為實(shí)現(xiàn)狀況的結(jié)果負(fù)責(zé)。他們將進(jìn)行風(fēng)險管理而不是回避風(fēng)險，而回避風(fēng)險是行政的特征之一。[6]

四、對中國行政改革的啟示

啟示一：我國目前正處在改革的攻堅階段，讓市場發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個度，政府需要正確把握和理解，從而轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建一個靈便、高效率、清廉的政府形象。目前我國政府部門機(jī)構(gòu)臃腫，官僚作風(fēng)盛行，管理體制中存在許多詬病，而且存在嚴(yán)重的向上而不向下的作風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害到了政府的公眾形象，急需進(jìn)行政府改革，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的政府職能和政府角色，做人民真正需要的服務(wù)者。而戈爾報告的發(fā)表和實(shí)行，對于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革的深化，對于處理好政府與市場，以及社會的關(guān)系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控機(jī)制，形成促進(jìn)我國發(fā)展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的參考價值。

啟示二：有大量財政經(jīng)費(fèi)的部門以及尋租機(jī)會很大的職位，都會成為權(quán)力追逐的對象和目標(biāo)，這是目前我國行政部門中普遍存在的問題，歸根結(jié)底，造成這種局面的緣由是因?yàn)槲覈审w制不健全，不能有效牽制權(quán)力的運(yùn)用過程。目前我國的法治建設(shè)往往跟不上經(jīng)濟(jì)建設(shè)，行政建設(shè)的步伐，現(xiàn)存在的許多法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的需要，許多問題甚至無法可依。我國的行政法建設(shè)比較落后，這與傳統(tǒng)政府觀念密不可分。這使得行政相對人的權(quán)益不能得到保證。戈爾報告中的許多措施是賦予下級政府更多的裁量權(quán)，目的是為了提高行政效率，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在我國行政法制不健全的情況下，容易造成缺乏約束力，政府行為及政府決定有較大的隨意性，追求個人利益的最大化，因此，十八屆四中全會提出依法治國是很有必要的。

啟示三：提倡公共決策民主化，借鑒參與模式。[7]參與模式主要就是強(qiáng)調(diào)基層工作人員和人民在公共決策中發(fā)揮的作用。公共決策中的民主主要體現(xiàn)為公民對公共決策的影響和參與，是將公民自己的利益問題轉(zhuǎn)化為決策問題，或者是在行政決策中能夠發(fā)出自己的聲音，被采納到?jīng)Q策意見中。

啟示四：公共服務(wù)部門中推行競爭機(jī)制，值得借鑒。公共服務(wù)是政府為滿足公眾利益需要從事的活動，它是公共行政最直接的價值體現(xiàn)，在此意義上，公共服務(wù)中的民主不應(yīng)該成為主觀上的障礙，適當(dāng)引入競爭機(jī)制有利于提高行政效率，改變官僚式作風(fēng)，更切近和滿足人民的利益。

總言而之，由一個國家得行政環(huán)境歸納出來的管理模式，不可能馬上得以普遍實(shí)行，或者照搬到另外一個國家行政環(huán)境中。一個理論或一種管理模式，必須要因地制宜，與實(shí)際情況相結(jié)合，因此建立和改革中國的行政體制就必須立足中國國情，以開放姿態(tài)吸收國外的先進(jìn)管理思想，有選擇的吸收利用，建立起適應(yīng)中國國情的行政管理。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊博，謝光遠(yuǎn)：論“公共價值管理”：一種后新公共管理理論的超越與限度[J].政治學(xué)研究， 2014，（5）：22-26.

[2] 周曉麗：新公共管理：反思、批判與超越——兼評新公共服務(wù)理論[J].公共管理學(xué)報， 2005，（5）：52-53.

[3] 陳振明：評西方的“新公共管理范式”[J].中國社會科學(xué)， 2000，（11）：9-11.

[4] 黃健榮，楊占營：新公共管理批判及公共的價值根源[J].中國行政管理， 2004，（2）：25-27.

[5] 譯周敦仁：（美）戴維.奧斯本、特德蓋布勒：改革政府[M].上海譯文出版社，2006 .

[6] 張國慶：公共行政學(xué)（第三版）北京：北京大學(xué)出版社 ，2008.