張倩

要想真正促進民辦教育繼續(xù)發(fā)展壯大，僅靠一部法律是遠遠不夠的

67歲的王國欣穿著一件寬大的舊毛衣，坐在辦公桌前，神情隱忍且疲憊。他這樣評價自己過去15年的辦學(xué)歷程：“這是一條戴著枷鎖的不歸路?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2016/11/22/caij201631caij20163144-1-l.jpg" style="">

在民辦教育領(lǐng)域浸染了八年、曾參與創(chuàng)辦多所國際學(xué)校的法政國際教育中心主任賈大明則一臉輕松，回憶起八年的從業(yè)經(jīng)歷，他說自己非常有成就感，因為將不少學(xué)生送進了哈佛大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校和普林斯頓大學(xué)等世界名校。

兩人境遇相似的地方是，10月31日公布的民辦教育促進法修正案三審稿像一顆炸彈一樣在他們的“朋友圈”炸開。

對民辦學(xué)校的分類管理是此次修法的重點，未來的中國民辦學(xué)校將被明確分為兩類——“營利性”和“非營利性”，非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇歸于哪一類，而義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校則只能為非營利性質(zhì)。

一周以后，修正案在第十二屆人大常委會第二十四次會議上審議通過，并將于2017年9月1日起施行。

王國欣表示，分類管理可以剔除名為非營利、實以營利為目的的投機資本，但他同時認為，新法重在限制，未真正起到促進民辦教育發(fā)展的作用。2003年，民辦教育促進法（下稱《促進法》）正式施行后，有從業(yè)者評論稱：“教育產(chǎn)業(yè)的春天來了?！比缃瘢鎸π薷暮蟮姆?，一位民辦教育資深從業(yè)者感慨：“冬天重新來臨?！?/p>

在這13年間，中國民辦學(xué)校的數(shù)量已從6萬余所增加至16萬余所，在校生從1400萬人增加到4600萬人，要想真正促進民辦教育繼續(xù)發(fā)展壯大，僅靠一部法律是遠遠不夠的。

營利與非營利的模糊邊界

此次修法的最大突破在于明確民辦學(xué)校可以“營利”。

圍繞著“教育能否營利”的問題，一直存在激烈爭論。有人認為，一些民辦學(xué)校以“貴族學(xué)校”的名義牟取暴利，損害家長的權(quán)益，助長了獲得教育機會的不平等；也有人認為，民間資金進入教育領(lǐng)域，在經(jīng)費、師資等方面彌補了政府投入的不足，是壯大中國教育的一條出路。

13年前，《促進法》立法過程中，各方也無法達成一致。最終的法律條文進行了妥協(xié)處理，一方面強調(diào)“民辦教育屬于公益性事業(yè)”，另一方面留下口子，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。

但法律出臺后，沒有任何規(guī)章制度明確出資人獲得“合理回報”的界限、金額及方式，這一條文最終停留在紙面上。

2001年，王國欣創(chuàng)辦精誠教育集團并擔任董事長，據(jù)他稱，自己辦學(xué)這么多年從未取得過任何“合理回報”。不止他，多位民辦教育的負責(zé)人表示，自從創(chuàng)辦學(xué)校之初，便已經(jīng)主動選擇不要求任何回報，并將學(xué)校注冊為非營利性機構(gòu)。

民辦教育一直在一種曖昧環(huán)境中發(fā)展著。它們因為公益性要求，大多注冊為非營利機構(gòu)。同時，許多民辦學(xué)校實際行為則與營利性機構(gòu)并無二致，不少投資辦學(xué)者利用模糊的政策性，通過各種方式取得學(xué)校的舉辦權(quán)或經(jīng)營權(quán)，成功實現(xiàn)了對學(xué)校財權(quán)的控制并獲得利益回報。

一位民辦教育從業(yè)者對《財經(jīng)》記者表示：“民辦學(xué)校通過購買服務(wù)等各種方式可以對學(xué)校資本進行轉(zhuǎn)移?！痹谒磥?，這是行業(yè)內(nèi)的“明規(guī)則”。

得益于此，近十多年間，各方資本也爭相進入。北京、杭州、成都等地多家民辦教育機構(gòu)實現(xiàn)上市。

更有甚者，在缺乏有效監(jiān)管的前提及非營利性的身份掩護下，部分民辦學(xué)校的行為因一味追求利益而變形。多家民辦學(xué)校的官方網(wǎng)站上，宣傳頁的標語為“專家辦學(xué)、名師執(zhí)教”，以此來吸引生源。但上述民辦教育資深從業(yè)者透露：“為了追求利益的最大化，部分學(xué)校會對師資進行包裝，誤導(dǎo)公眾的選擇以擴大生源?！?/p>

因此，教育界也有學(xué)者認為，此次修法是試圖為民辦教育界提供一次正本清源的機會。剔除非營利性民辦教育領(lǐng)域內(nèi)的投機資本，是修法的主要目的之一。

北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍表示，從法律上明確“營利”和“非營利”的區(qū)分，可對現(xiàn)在非營利性質(zhì)民辦學(xué)校從事的關(guān)聯(lián)交易等營利行為進行規(guī)范，鼓勵真正以非營利為目的的捐資辦學(xué)者，也可使以營利為目的的資本通過正常途徑獲得收益，幫助他們規(guī)避相應(yīng)的法律風(fēng)險。

教育部副部長朱之文在答記者問時同樣表示，分類管理從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，也有利于政府落實差別化的扶持政策。

王國欣也認可，如果政府給予認真辦教育的人及從事事實營利行為的辦學(xué)者同樣政策待遇，會讓前者寒心。

如何應(yīng)對“明規(guī)則”，金錦萍建議，非營利性的民辦教育應(yīng)進行信息公開，進而對關(guān)聯(lián)交易行為進行規(guī)范。

更多民辦教育從業(yè)者說，他們對產(chǎn)業(yè)前景和將采取的措施，會觀望一段時間。

重點在組織屬性還是教育質(zhì)量

在分類管理的基礎(chǔ)上，修訂后的《促進法》規(guī)定，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校必須為非營利性質(zhì)，圍繞這一規(guī)定存在較大爭議。

吳以群2002年與妻子從美國回北京創(chuàng)業(yè)，他們的獨生子2006年出生于北京，擁有北京戶籍，目前就讀于北京一所民辦小學(xué)。

談及為兒子的擇校路，吳以群表示，優(yōu)先考慮學(xué)校的辦學(xué)理念，其次是教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)。他認為，相關(guān)部門應(yīng)考慮改善公辦教育的服務(wù)，而非將精力放在限制民辦教育方面。

創(chuàng)辦了多所小學(xué)和中學(xué)的怡海教育集團董事局主席王琳達說，不會因為新法而退出義務(wù)教育領(lǐng)域。但她同時表示，民辦教育產(chǎn)業(yè)要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要提供比公辦學(xué)校更加優(yōu)質(zhì)的教育，以獲得市場的青睞，但這需要資金保障。

教育界普遍擔憂，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校“非營利”的強制要求，會遏制這一領(lǐng)域的投資辦學(xué)熱情。

一直以來，公辦學(xué)校提供的教育在數(shù)量及質(zhì)量兩方面均存在不足，這為民辦教育發(fā)展提供了土壤，各類民辦學(xué)校中，民辦中小學(xué)的生源也最為充足。

一線城市中，很多民辦中小學(xué)的招錄比達到了2∶1，部分甚至達到3∶1，從這個數(shù)據(jù)看，這些城市的民辦學(xué)校數(shù)量再增加一倍，才能基本滿足市場的需求。

教育部副部長朱之文答記者問時表示，義務(wù)教育的屬性決定了其不適合由營利性的民辦學(xué)校來實施，否則就有可能影響義務(wù)教育政府責(zé)任的落實，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展，甚至加重人民群眾的負擔。

但朱之文同時稱，現(xiàn)有收費較高的民辦學(xué)?？梢园凑辙k學(xué)成本、市場需求等因素，根據(jù)各地具體辦法來確定收費標準，保持自己的辦學(xué)特色，只要符合非營利性民辦學(xué)校的法律要求，可以繼續(xù)舉辦。

這反映出政府對其提供的義務(wù)教育資金是否發(fā)揮作用存有擔憂，即對提供義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，政府擔心其投入的資金沒有全部用來實施義務(wù)教育，比如被用來給股東分紅。

“這是對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的誤解，學(xué)校的組織屬性和產(chǎn)業(yè)方面的促進措施應(yīng)該分開對待，不同的財稅政策應(yīng)建立在組織屬性方面。”金錦萍認為，在做好教育評估、確定財產(chǎn)規(guī)則和確認政府資金專款專用的前提下，公眾如何選擇應(yīng)該交給市場決定。

據(jù)了解，歐洲部分國家早期在政府采購教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)時也均限制在非營利性機構(gòu)，但目前同時向營利性機構(gòu)開放。

這一轉(zhuǎn)變意味著這些國家已忽略機構(gòu)的組織屬性問題，而轉(zhuǎn)向判斷機構(gòu)提供的服務(wù)是否能夠滿足社會的標準和需求。

此外，金錦萍認為在教育產(chǎn)業(yè)方面政府應(yīng)該考慮教育的特殊性，給予民辦義務(wù)教育與公辦教育同樣的待遇。現(xiàn)實情況是，民辦教育在稅收、財政補貼及制定收費標準等方面受到了很多鉗制。比如，政府給予公辦學(xué)校教師較高的補貼，使公辦學(xué)校教師的工資與民辦學(xué)校教師工資基本持平，而民辦學(xué)校教師工資支出在總支出中的占比高于三分之一，這使得民辦學(xué)校在爭奪優(yōu)質(zhì)師資方面喪失競爭力。

重塑民辦教育信心

在北京多所民辦小學(xué)的介紹手冊中，創(chuàng)辦者都雄心勃勃地寄語家長與社會：“我們要打造民辦教育的百年品牌”。

王琳達稱，現(xiàn)在不敢講這種話了。除了義務(wù)教育，民辦教育的其他教育階段也面臨不確定的未來。

新修訂的民辦教育促進法，對已經(jīng)舉辦的民辦學(xué)校而言，選擇非營利性意味著最初投資目的失敗，投資方將面對漫漫成本回收路；選擇“營利性”意味著要納稅、買地，民辦教育前期投入大、利潤低且成本回收周期長等特點決定了投資和經(jīng)營者需要承擔巨大財務(wù)壓力。西安歐亞學(xué)院院長兼創(chuàng)始人胡建波說：“如果選擇營利性，許多學(xué)校會因資金問題陷入困境?！?/p>

對于從業(yè)者的擔憂，金錦萍建議，考慮到民辦教育已成為公立教育的有力補充，立法者應(yīng)體諒民辦教育投資者的立場，通過政府購買或捐資辦學(xué)者出資的方式，為以營利為目的的資本退出民辦教育領(lǐng)域開辟通道。

基于教育行業(yè)的特殊性，她也建議，給予營利性民辦教育特殊的產(chǎn)業(yè)政策，如稅收及相關(guān)的政策優(yōu)惠等。

與新出臺的三審稿相比，浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華更支持二審稿。

在他看來，全國人大常委會在對民促法修正案（二次審議稿）的說明中指出對修正案施行前設(shè)立的民辦學(xué)校給予合理補償，對于保證民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)進行很重要。

在美國，政府以教育券的形式將補貼學(xué)費發(fā)給家長，教育券的數(shù)額一般為當?shù)禺斈甑纳逃M數(shù)，這一政策為私立學(xué)校提供了經(jīng)費資助，保證了私立學(xué)校與公立學(xué)校享有同等的政府資助待遇，也保證了私立學(xué)校與公立學(xué)校享受政府的公平對待。

此外，美國鼓勵和支持公立學(xué)校民營、私人或私營公司可以承包經(jīng)營公辦學(xué)校，運用企業(yè)的管理機制和方法，來經(jīng)營學(xué)校，促進教育質(zhì)量的提高。而且政府選擇主動改善私立中小學(xué)的辦學(xué)條件，以擴大社會成員對不同學(xué)校的選擇余地。

日本早在1952年，便出資20多億日元，幫助90%的私立學(xué)校重建校園，1970年則改組“私立學(xué)校振興財團”，負責(zé)對私立學(xué)校的資助。20世紀80年代后，借助民間力量來發(fā)展原本屬于國家責(zé)任的義務(wù)教育，促進私立中小學(xué)的發(fā)展，并實行公私滲透、公私合作等做法，通過改變過去公、私立學(xué)校截然分開的做法。

在不斷的發(fā)展過程中，私立學(xué)校對日本整體國民教育的普及與提高做出了巨大貢獻。