劉宏海

[提要] 近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢頭明顯加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主的形式已難以適應(yīng)新形勢的要求，所以創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式成為研究的重要課題。在眾多的創(chuàng)新嘗試中，土地流轉(zhuǎn)信托尤其值得探討。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);土地信托;農(nóng)村金融

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月15日

一、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式比較優(yōu)勢

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏小。根據(jù)研究組織調(diào)查，僅有1/3的農(nóng)戶和1/10的耕地參與了流轉(zhuǎn)，并且主要是農(nóng)戶自發(fā)進行的低層次流轉(zhuǎn)，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途以及堅持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，按照自愿、依法、有償?shù)脑瓌t，由受托人接受土地承包者的委托，通過必要的程序，將土地承包者擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)委托給受托人，由受托人經(jīng)營管理或使用且收益歸委托人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式。與現(xiàn)有的幾種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式相比，土地信托流轉(zhuǎn)模式具有明顯的特征和比較優(yōu)勢：（1）實現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)徹底分離;（2）土地信托流轉(zhuǎn)是由委托人、受托人以效率為原則依法進行的一種市場選擇行為，突破了原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于村級內(nèi)部的界限，可實現(xiàn)跨行政區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于合作經(jīng)濟組織的誕生和發(fā)展，有利于招商引資、新產(chǎn)品開發(fā)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;（3）由專業(yè)化的土地信托機構(gòu)和中介服務(wù)組織組成規(guī)范的組織管理形式，采用較為科學(xué)的土地經(jīng)營管理方法，使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全性，能促進農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn);（4）可以通過相關(guān)法律約束下的信托契約的設(shè)立，明確信托當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，以保護農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)及其相應(yīng)的經(jīng)濟利益，從而使農(nóng)村土地的社會保障功能始終存在。

二、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式相關(guān)政策法律依據(jù)

信托制度已成為現(xiàn)代資本市場發(fā)展中的一項重要法律制度。它的基本價值在于：以信托財產(chǎn)為核心，通過受托人對信托財產(chǎn)的管理或者處分，實現(xiàn)受益人的受益權(quán)。

構(gòu)建我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度，這是在遵守現(xiàn)行法律、法規(guī)及我國農(nóng)村土地政策的前提下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的一種創(chuàng)新。其一，這符合我國土地管理法、農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等法律、法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定，符合物權(quán)法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的規(guī)定，同時也符合現(xiàn)行信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包制度下的土地使用權(quán)可以成為信托財產(chǎn)，設(shè)立以土地使用權(quán)為信托財產(chǎn)的土地信托流轉(zhuǎn)是合法的，而且土地信托流轉(zhuǎn)中的委托人、受托人和受益人的設(shè)置都可以從信托法中找到依據(jù);其二，符合推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大政方針和我國農(nóng)村現(xiàn)行土地政策。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。由于農(nóng)村土地信托當(dāng)事人信托的只是農(nóng)村土地的使用權(quán)而沒有涉及土地的所有權(quán)和承包權(quán)，這使農(nóng)村土地信托制度可在堅持農(nóng)村土地集體所有和土地承包制度不變的前提下實現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，有利于家庭承包責(zé)任制的穩(wěn)定和發(fā)展，是對我國農(nóng)村基本土地政策的創(chuàng)造性發(fā)展和完善。

三、我國農(nóng)村土地信托現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村土地信托產(chǎn)生的正面效應(yīng)明顯

1、農(nóng)村土地信托增加了多方收益。實行農(nóng)村土地信托的最終目的是為了實現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在農(nóng)村土地信托操作過程中，承包戶將土地經(jīng)營使用權(quán)作為信托財產(chǎn)，委托給土地信托機構(gòu)，由其直接負責(zé)經(jīng)營管理，在信托合同存續(xù)期間內(nèi)，農(nóng)民依法享有合同規(guī)定的信托利益，根據(jù)意愿能夠?qū)⑿磐欣媸芤鏅?quán)依法進行轉(zhuǎn)讓和終止，信托合同存續(xù)期滿后，承包戶收回對土地的經(jīng)營使用權(quán)，農(nóng)民的基本權(quán)益通過土地信托模式得到了全方位保障了。通過農(nóng)村土地信托進行承包地流轉(zhuǎn)，土地承包戶將全部或者部分脫離土地的束縛，轉(zhuǎn)而進城務(wù)工，或者從事其他生產(chǎn)性和服務(wù)性活動，獲得工資收入，同時還獲得來至土地流轉(zhuǎn)的租金、股息或紅利等。家庭承包戶進行土地流轉(zhuǎn)后從事其他生產(chǎn)性或服務(wù)性活動的機會成本無疑小于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的機會成本，農(nóng)村土地信托無疑是增加農(nóng)民收入的一種有效方式。

2、農(nóng)村土地信托推進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過實施土地信托，從法律和制度上保障了土地流入者對土地的經(jīng)營使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)后的違約風(fēng)險大大降低，提升了土地經(jīng)營者的投資信心，使其在不改變土地耕地背景的前提下，扭轉(zhuǎn)之前經(jīng)營分散、種植作物單一、田間管理水平落后等弊端，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。通過實踐證明，農(nóng)村土地信托有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，有效地推動農(nóng)業(yè)集中規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

（二）實施范圍的局限性與使用的有限性并存。我國農(nóng)村土地信托是在保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下施行的。農(nóng)村土地信托作為我國土地流轉(zhuǎn)的新形式，特別是信托作為財產(chǎn)運用的新模式在我國推廣的基礎(chǔ)不牢固，在農(nóng)村地區(qū)沒有形成廣泛的群眾基礎(chǔ)，所以農(nóng)村土地信托在我國尚處于摸索和試行階段。

在現(xiàn)階段情況下，對我國農(nóng)村土地信托的現(xiàn)狀分析具體可以從取得的成效和存在的實際問題兩方面進行分析研究。從土地流轉(zhuǎn)的方式來看，包括代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、土地股份制和土地信托等。在全國土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、土地股份制和其他方式的占比分別為53.65%、21.87%、8.84%、4.84%、4.61%和6.19%。轉(zhuǎn)包和租賃方式在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)中占據(jù)著支配地位，土地流轉(zhuǎn)方式還停留在初級階段，像土地股份制和土地信托等市場化的土地流轉(zhuǎn)方式占比較低，主要是由于農(nóng)村金融發(fā)展相對滯后，對市場化和資本化的運作方式認識不清。

（三）我國推行農(nóng)村土地信托存在的主要問題

1、外部融資瓶頸凸顯。農(nóng)民缺乏資金及可靠的融資渠道是制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素。在土地信托過程中，受托人為了擴大經(jīng)營規(guī)模，集約更多的土地，勢必要向銀信部門申請貸款以籌集更多的經(jīng)營資金，這就需要向銀行提供貸款抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能。但我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準設(shè)定抵押權(quán)，也就是說農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)不可以作為貸款抵押。鑒于國家農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)民土地的嚴格保護，是否可以在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變農(nóng)地性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，以嚴格規(guī)定不超過一定期限的土地使用權(quán)為抵押來貸款融資，使農(nóng)民或經(jīng)營大戶較為方便地獲得急需的啟動資金。解決這一難題，有待新的法規(guī)政策的出臺。

2、承包戶對土地信托認識度過低。信托在我國屬于較為新生的事物，在我國資產(chǎn)管理中的運用還處于起步階段，實際操作經(jīng)驗和相應(yīng)的政策法規(guī)都缺乏完善性，運用范圍局限于金融性理財或融資。由于我國農(nóng)村土地制度的特殊性，特別是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，對農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)進行信托還沒有先例，從目前實施的區(qū)域和情況來看，多數(shù)土地信托只是將一些基本的信托規(guī)制和發(fā)放進行簡單的復(fù)制后機械的運用于土地經(jīng)營使用權(quán)信托上，現(xiàn)實操作缺乏規(guī)范性。關(guān)于如何操作和運轉(zhuǎn)，進行土地流轉(zhuǎn)或愿意進行土地流轉(zhuǎn)的承包戶知之甚少，加之農(nóng)村地區(qū)對外部信息接受在現(xiàn)階段總體較為閉塞，農(nóng)村地區(qū)整體接受教育的年限較少，特別是留守老人和兒童，農(nóng)村廣大地區(qū)對土地信托的了解程度可想而知，這樣也是在農(nóng)村地區(qū)推行和使用土地信托遇到的較大瓶頸。

四、促進農(nóng)村土地信托的政策建議

（一）成立專門的信托監(jiān)管機構(gòu)。土地信托中，可以通過成立專門的信托監(jiān)管機構(gòu)來負責(zé)，該信托監(jiān)管機構(gòu)可以廣泛吸納社會各界人士，保障監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。信托監(jiān)管機構(gòu)不僅需要對信托機構(gòu)的土地經(jīng)營行為進行定期或不定期的監(jiān)督檢查，還需要在市場準入、財務(wù)狀況等方面對其進行全方位的監(jiān)管。作為受托人的信托機構(gòu)必須定期向監(jiān)管部門匯報土地經(jīng)營情況，接受信托監(jiān)管部門的檢查。在對信托機構(gòu)進行監(jiān)督的同時可以引入資信評估制度，加強對信托機構(gòu)的社會監(jiān)督。

（二）完善農(nóng)村土地信托的金融支持。農(nóng)村土地信托中的受托人作為經(jīng)營與管理土地的主體，其主要目的是獲得由土地規(guī)模經(jīng)營帶來的相對較高的收益。在土地信托中往往會涉及到一些貧瘠地，土地信托機構(gòu)在運營信托土地時往往需要通過大量的先期投入，涉及到相應(yīng)的人力物力。隨著土地邊際生產(chǎn)力的逐步降低，相應(yīng)的對土地整理、開放和復(fù)墾的難度也逐步加大，信托機構(gòu)所需要投入的資金量也越大。

（三）加強農(nóng)村土地信托的法律地位。農(nóng)村土地信托制度要想順利實施，需要農(nóng)村土地信托法律的完善。農(nóng)村土地信托作為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式之一，目前還沒有相關(guān)的法律法規(guī)及政策對其進行明確，對農(nóng)村土地信托的合法性必須加以明確，并在法律法規(guī)的指導(dǎo)下規(guī)范完善。只有在法律地位上對農(nóng)村土地信托加以明確，才能為農(nóng)村土地信托的實施和推廣保駕護航，充分顯示其作為新型土地流轉(zhuǎn)方式的絕對優(yōu)勢。在進行農(nóng)村土地信托推廣上必須遵循合法自愿的原則，充分運用信托模式優(yōu)勢。農(nóng)村土地信托的合法性就是在土地承包期限內(nèi)，不違反基本的法律法規(guī)，經(jīng)法定程序施行土地信托;農(nóng)村土地信托的自愿性就是是否通過信托方式進行土地流轉(zhuǎn)完全基于農(nóng)戶的自愿性，不受任何第三方的強制性影響。

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