王寰安

摘 要：大學(xué)內(nèi)部治理是通過建立董事會(huì)和配置內(nèi)部決策權(quán)力的方式對(duì)校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行直接監(jiān)督，但是受到權(quán)力劃分不清晰、非對(duì)稱信息、成員監(jiān)督意向和能力不足等因素的影響，這種方式很難發(fā)揮有效作用。在這種情況下，我們必須通過外部治理即辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的方式來間接實(shí)現(xiàn)對(duì)校長(zhǎng)行為的約束。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)一方面可以通過大學(xué)利益相關(guān)者的選擇功能向大學(xué)施加有效的資源和生存壓力，從而間接約束校長(zhǎng)的行為，另一方面可以形成公認(rèn)的招生率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率、辦學(xué)收益和成本、辦學(xué)聲譽(yù)等指標(biāo)信息，董事會(huì)借助這些指標(biāo)信息能夠較容易地對(duì)校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理水平和責(zé)任心狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提高大學(xué)內(nèi)部治理效率。我國(guó)大學(xué)治理改革應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注塑造有效的大學(xué)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；董事會(huì)；辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，而學(xué)校治理特別是大學(xué)治理體系建設(shè)必然成為其中的重要內(nèi)容。2013和2014年，教育部陸續(xù)發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》、《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，積極推進(jìn)以章程、理事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等為主要形式的大學(xué)治理改革。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至到2015年6月底，教育部已核準(zhǔn)了全部112所“211工程”高校的章程[1]，華中師范大學(xué)、西南大學(xué)等一些大學(xué)也率先建立了大學(xué)理事會(huì)。上述改革的目的十分明確，就是要落實(shí)大學(xué)的主體責(zé)任，合理劃分大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，健全大學(xué)內(nèi)部管理體制，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)的依法治校、科學(xué)發(fā)展。大學(xué)章程、理事會(huì)作為大學(xué)治理的重要形式，也普遍存在于歐美大學(xué)的治理體系中，因此也受到許多人的關(guān)注和推崇，認(rèn)為這是我國(guó)大學(xué)實(shí)現(xiàn)有效治理的必然手段。但是，上述治理形式在實(shí)際中是否能夠產(chǎn)生預(yù)期的效果？其運(yùn)行是否還依賴其他的相關(guān)條件等等，對(duì)這些問題，我們需要進(jìn)行理性的分析和思考。

一、大學(xué)治理問題的產(chǎn)生

治理概念最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯在20世紀(jì)30年代提出。他們認(rèn)為，隨著股份公司的普遍發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理逐漸替代所有者行使企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能，使企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)分離，在這種情況下，經(jīng)理可能會(huì)違背所有者利益而行事，從而產(chǎn)生企業(yè)治理問題。[2]企業(yè)治理問題出現(xiàn)有兩個(gè)基本原因：首先是企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者的利益是不一致的。企業(yè)所有者追求利潤(rùn)最大化，而經(jīng)理人員只是資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，其收入不等于企業(yè)盈利，因此經(jīng)理人員追求利潤(rùn)最大化的動(dòng)力不足。其次，所有者與經(jīng)營(yíng)者之間存在著信息不對(duì)稱的問題。即經(jīng)營(yíng)者或企業(yè)經(jīng)理人員擁有關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中各種收入和費(fèi)用的真實(shí)信息，而作為委托人的所有者，由于不參與實(shí)際經(jīng)營(yíng)，除非付出很高的成本，否則無法獲得相應(yīng)的信息，這種信息不對(duì)稱使得激勵(lì)不相容有可能成為經(jīng)營(yíng)者侵犯所有者權(quán)益的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。[3]因此有必要設(shè)立治理機(jī)制對(duì)經(jīng)理的活動(dòng)加以約束。所謂的治理機(jī)制，是指所有者對(duì)一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套制度安排。[4]

大學(xué)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也經(jīng)歷了類似的從合并到分離的過程。在早期歷史階段，大學(xué)是一種由師生創(chuàng)建的行會(huì)，規(guī)模很小，以教學(xué)為唯一職能，活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單，因此學(xué)校一般不設(shè)置專職行政人員職位，相對(duì)簡(jiǎn)單的學(xué)校事務(wù)管理由師生兼任，這時(shí)大學(xué)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是合而為一的。隨著近代大學(xué)世俗化和科學(xué)教育的引入，大學(xué)職能和規(guī)模不斷擴(kuò)張，內(nèi)部結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，從而造成學(xué)校管理的復(fù)雜化，這就使師生直接管理的成本不斷上升，在客觀上要求大學(xué)建立一套行政機(jī)構(gòu)、組織和人員來專門處理大學(xué)的管理事務(wù)。[5]這樣，師生管理就逐漸被專業(yè)化管理模式所取代，大學(xué)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)開始出現(xiàn)分離。在現(xiàn)代大學(xué)中，資源籌集和利用、部門協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略規(guī)劃、對(duì)外關(guān)系處理等使大學(xué)管理的復(fù)雜性達(dá)到了一個(gè)新的高度，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了商業(yè)或政府部門[6]，決策所需的知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)越來越高，這就要求將大學(xué)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)完全交由一支高效率的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)來承擔(dān)。在這種分工體系中，教師集中關(guān)注“治學(xué)”，除了部分學(xué)術(shù)事務(wù)由教師提議或者經(jīng)由校長(zhǎng)授權(quán)決策外，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、捐款管理、新課開設(shè)、長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃等一系列“治?！睓?quán)力均屬于以校長(zhǎng)為首的學(xué)校管理層。在這種情況下，校長(zhǎng)對(duì)一所大學(xué)的發(fā)展具有至關(guān)重要的影響。[7][8]但是，大學(xué)的兩權(quán)分離在提高效率的同時(shí)，也帶來了大學(xué)治理問題：首先，大學(xué)校長(zhǎng)和所有者的利益并非一致，如校長(zhǎng)追求的可能是更高的個(gè)人薪酬、更低的勞動(dòng)投入、更多的控制權(quán)力等；其次，大學(xué)校長(zhǎng)和所有者之間也存在非對(duì)稱信息，尤其大學(xué)的復(fù)雜組織特性使經(jīng)營(yíng)管理者擁有所有者無法分享的關(guān)于自己活動(dòng)的專用知識(shí)。[9]上述兩方面因素會(huì)誘發(fā)校長(zhǎng)管理層的諸如偷懶、在職消費(fèi)、片面擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模等機(jī)會(huì)主義行為。因此，大學(xué)也有必要建立一套治理機(jī)制對(duì)校長(zhǎng)管理層行為進(jìn)行有效約束①。

但是與企業(yè)不同的是，大學(xué)通常屬于非營(yíng)利組織，這種非營(yíng)利性會(huì)對(duì)大學(xué)治理構(gòu)成重要影響。非營(yíng)利是一種“禁止分配剩余”原則，即組織的剩余收益（收益超過成本部分）不能被組織的相關(guān)人員包括管理者、董事會(huì)成員以及受托人等分配，而必須留在組織內(nèi)部，用于支持組織從事其成長(zhǎng)規(guī)定的業(yè)務(wù)。[10] “禁止分配剩余”對(duì)大學(xué)治理產(chǎn)生了兩方面的重要影響：第一，大學(xué)不存在像企業(yè)那樣明確的所有者——股東，大學(xué)的所有者其實(shí)是利益相關(guān)者，包括校內(nèi)外的學(xué)生、教職工、校友、私人捐贈(zèng)者、企業(yè)、政府等。這就使得大學(xué)治理中出現(xiàn)了邊界不清和責(zé)任模糊情況，即每個(gè)人都承擔(dān)一些責(zé)任，但沒有任何一部分人對(duì)自己的行為負(fù)全部責(zé)任。每個(gè)人都希望別人努力工作而自己享受，也就是“搭便車”。[11]第二，大學(xué)無法向企業(yè)那樣通過股權(quán)分享來實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的激勵(lì)相容，從而實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)的一種自我激勵(lì)和監(jiān)督，而必須通過構(gòu)建一定的監(jiān)督機(jī)制來對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行約束，因而往往需要付出更高的治理成本。[12]

二、大學(xué)內(nèi)部治理及其局限性

根據(jù)治理理論，信息不對(duì)稱和激勵(lì)不足是大學(xué)治理問題產(chǎn)生的根源。為了有效約束校長(zhǎng)的行為，大學(xué)所有者有必要加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督，但是由于大學(xué)利益相關(guān)者眾多，因此不可能采取全體直接參與方式，而是通常采取在大學(xué)內(nèi)部組建特定的機(jī)構(gòu)和委派相應(yīng)的人員代表的方式來進(jìn)行，如董事會(huì)（Governing Board）、師生共同治理（Shared Governance）等。董事會(huì)是美國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理普遍采用的形式，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)現(xiàn)有的3000多所大專院校，2000多所都建立了董事會(huì)。[13]從角色上看，大學(xué)董事會(huì)是代表利益相關(guān)者行使大學(xué)運(yùn)營(yíng)權(quán)力的受托人。依據(jù)法律或憲章，不論公立私立，董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，基本掌握了學(xué)校所有的法定權(quán)力。[14][15]為了有效行使對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督，需要在董事會(huì)和校長(zhǎng)管理層之間進(jìn)行合理的權(quán)力配置。通常，董事會(huì)將大學(xué)的具體行政、學(xué)術(shù)和運(yùn)營(yíng)等權(quán)力和責(zé)任授予校長(zhǎng)管理層，而自己保留批準(zhǔn)大學(xué)目標(biāo)和任務(wù)、批準(zhǔn)大學(xué)政策和程序、任命、審查和支持校長(zhǎng)，以及對(duì)學(xué)科點(diǎn)、活動(dòng)和資源的監(jiān)督等權(quán)力。[16]這種權(quán)力配置實(shí)際上將大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)力劃分為兩部分：一部分是由董事會(huì)掌握的重大決策、決策批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，可以稱為決策控制權(quán)力；另一部分是由校長(zhǎng)管理層掌握的決策提議、執(zhí)行和一般性決策權(quán)力，稱為決策經(jīng)營(yíng)權(quán)力。[17]按照法馬和詹森的觀點(diǎn)，這種權(quán)力劃分可以形成一種組織內(nèi)部決策的科層控制模式，使代理人難以單獨(dú)采取有利于自己、損害所有者利益的行動(dòng)。[18]特別是由于所有者和經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不對(duì)稱等特點(diǎn)，這種內(nèi)部決策權(quán)力配置可以對(duì)一些重大決策進(jìn)行預(yù)控，避免代理人惡意經(jīng)營(yíng)給所有者造成重大損失。[19]endprint

為了保證董事會(huì)的有效運(yùn)行，大學(xué)董事會(huì)建立了相應(yīng)的保障制度或機(jī)制，主要包括：（1）成員產(chǎn)生辦法。在董事會(huì)成員產(chǎn)生上，美國(guó)私立大學(xué)董事會(huì)主要由校友會(huì)選出、校長(zhǎng)指定或者委員會(huì)自己無限期地任職；在公立大學(xué)，董事會(huì)成員通常要么由政府主管人員任命，要么由公眾選舉產(chǎn)生。[20]成員產(chǎn)生辦法可以在一定程度上對(duì)成員資質(zhì)進(jìn)行限定；（2）任期制。大學(xué)董事通常有任期②，不同大學(xué)的任期有所不同，其中任期較短的為4-5年，任期較長(zhǎng)的可以達(dá)到12年。任期制可以讓成員不斷更新，并將不合格成員剔除出去；（3）專業(yè)委員會(huì)制度。董事會(huì)下面分設(shè)包括學(xué)校財(cái)政委員會(huì)、學(xué)術(shù)事務(wù)委員會(huì)、學(xué)生事務(wù)委員會(huì)、投資委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等若干專業(yè)委員會(huì)，以協(xié)助董事會(huì)進(jìn)行科學(xué)決策。實(shí)踐證明，董事會(huì)在參與學(xué)校重大決策，保證政策導(dǎo)向的合理性，以及內(nèi)外部溝通等方面發(fā)揮了較積極的作用。

但是在實(shí)際中，大學(xué)董事會(huì)的監(jiān)督效能仍然受到諸多因素的制約。首先是權(quán)限劃分問題。清楚的權(quán)限劃分是有效監(jiān)管的前提，但是在實(shí)踐中，董事會(huì)和校長(zhǎng)的權(quán)限通常很難辨別，例如重大決策與一般決策的界限有時(shí)就很模糊，這可能會(huì)導(dǎo)致每一方試圖去壓制另一方占據(jù)優(yōu)勢(shì)，從而給雙方合作帶來很大的麻煩。[21]第二是履責(zé)意向問題。董事會(huì)成員僅僅是利益相關(guān)者的代表，不是利益相關(guān)者本人，所以成員在履職時(shí)可能存在“廉價(jià)投票權(quán)”的問題。詹姆斯·杜德斯達(dá)指出，由于美國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)成員的選舉或任命過程具有濃厚的政治色彩，因此很多董事會(huì)成員往往只對(duì)特定的政治選民或政客而不是對(duì)大學(xué)負(fù)責(zé)。[22]董事會(huì)成員經(jīng)?！安倏v”校長(zhǎng)選聘，使整個(gè)招聘過程偏向他們偏愛的某些內(nèi)部或外部的候選人，有的甚至為了加強(qiáng)自己的控制能力，故意選擇素質(zhì)能力低下的校長(zhǎng)。[23]第三是履責(zé)能力問題。大學(xué)的教學(xué)科研和管理是高度專業(yè)化的活動(dòng)，因此董事會(huì)工作需要成員具有很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和能力。但是現(xiàn)實(shí)情況是，美國(guó)大學(xué)大部分董事會(huì)成員都是來自校外的從事非學(xué)術(shù)職業(yè)如工商企業(yè)董事、律師的非專業(yè)性人士③，這就導(dǎo)致許多大學(xué)董事會(huì)成員缺乏對(duì)高等教育的基本認(rèn)識(shí)，也不理解他們對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，在實(shí)際工作中過度關(guān)注具體管理問題而不是政策問題等等。[24]第四是非對(duì)稱信息問題。由于董事會(huì)工作是兼職性和榮譽(yù)性的，成員的主要工作在院校以外，只有部分時(shí)間在院校[25]，這就使他們很難實(shí)質(zhì)性地全程參與大學(xué)的管理過程，準(zhǔn)確把握校長(zhǎng)管理層的行為信息并實(shí)施監(jiān)管。

大學(xué)內(nèi)部治理還可以采取師生共同治理形式。師生共同治理是指師生和校長(zhǎng)管理層在學(xué)校決策中擁有同等的權(quán)利和責(zé)任，其形式是通過選舉師生代表組建相關(guān)委員會(huì)來參與學(xué)校問題討論和指導(dǎo)學(xué)校行政部門。[26][27]由于師生是學(xué)校最重要的利益相關(guān)者，所以師生共同治理被認(rèn)為具有很強(qiáng)的正當(dāng)性和合理性。但是與董事會(huì)制度相比，師生共同治理面臨的問題甚至更多，除了缺乏必要的時(shí)間和精力投入外，師生也缺乏大學(xué)運(yùn)作的必要信息和專業(yè)背景，所以很難勝任復(fù)雜的學(xué)校管理決策[28]，同時(shí)，與行政管理者相比，由于學(xué)術(shù)自由和終身教職的保護(hù)，教師很難因?yàn)楣芾硎毝馐軕土P，這樣就降低了師生有效履責(zé)的內(nèi)在激勵(lì)[29]。歷史上，美國(guó)一些公立大學(xué)例如密西根大學(xué)一開始就實(shí)行教師管理，但是這種模式很快就被董事會(huì)制度所取代。[30]

在這種情況下，學(xué)校的內(nèi)部治理將面臨著兩難。一方面，充分授予校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力可以有效發(fā)揮校長(zhǎng)的專業(yè)特長(zhǎng)，促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展，但是，由于受不到有效的監(jiān)管，校長(zhǎng)可能會(huì)濫用權(quán)力，損害大學(xué)利益。另一方面，為了約束校長(zhǎng)的行為，董事會(huì)不得不削減校長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力，以此緩解機(jī)會(huì)主義問題，但是，這種權(quán)力削減可能會(huì)阻礙校長(zhǎng)進(jìn)行充分的專業(yè)化決策，導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理質(zhì)量低下，也會(huì)損害大學(xué)的發(fā)展。為了解決上述兩難，我們不能單純地進(jìn)行大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力收放，而要找到另外一種不以犧牲校長(zhǎng)自主經(jīng)營(yíng)管理權(quán)作為代價(jià)的有效約束校長(zhǎng)行為的方式。

三、辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)與大學(xué)外部治理

在內(nèi)部監(jiān)管和約束很難發(fā)揮有效作用的情況下，我們只能借助某種外部治理機(jī)制來解決大學(xué)的治理問題。一種方式是政府從外部進(jìn)行監(jiān)管。政府外部監(jiān)管包括建立專門的機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)和評(píng)價(jià)機(jī)制等監(jiān)督和影響大學(xué)的辦學(xué)行為。在美國(guó)，隨著公眾對(duì)加強(qiáng)高等教育責(zé)任制的呼聲不斷加強(qiáng)，各級(jí)政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)大學(xué)的控制和干預(yù)。以州政府普遍實(shí)行的績(jī)效撥款為例，績(jī)效撥款將政府撥款與公立大學(xué)績(jī)效結(jié)果相聯(lián)系，對(duì)大學(xué)績(jī)效采用學(xué)生學(xué)分、教師的面授課時(shí)、學(xué)生畢業(yè)率等一套量化指標(biāo)來衡量?？?jī)效撥款試圖激勵(lì)大學(xué)不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，但是，由于量化指標(biāo)很難準(zhǔn)確地反映辦學(xué)質(zhì)量，所以這種方式不可避免地對(duì)大學(xué)辦學(xué)產(chǎn)生了許多負(fù)面的影響，如過分重視數(shù)量而忽視質(zhì)量，重視顯性指標(biāo)而忽視隱性指標(biāo)等。聯(lián)邦和州政府要求公共機(jī)構(gòu)信息公開的《陽光法案》（Sunshine Law）、《新聞自由法》（Freedom of Information Act）等法規(guī)也對(duì)大學(xué)的自主管理造成了嚴(yán)重影響。例如，公立大學(xué)校長(zhǎng)招聘過程的公開使新聞媒體可以借助媒體造勢(shì)來左右董事會(huì)的決策過程和結(jié)果，招聘委員會(huì)中的教師也常常受到他們的同事、鄰居、甚至董事會(huì)成員的游說等。[31]總體上，學(xué)者認(rèn)為，由于高等教育任務(wù)深?yuàn)W復(fù)雜，整個(gè)事業(yè)模糊不清，政府對(duì)大學(xué)根本做不到足夠的了解并加以管理協(xié)調(diào)，政府的外部監(jiān)管反而損害了大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)利和空間，不利于大學(xué)的發(fā)展。[32]

另一種約束方式是大學(xué)所面臨的外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)是不同大學(xué)包括公私立大學(xué)、同一等級(jí)大學(xué)在生源、師資、經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)聲譽(yù)等許多方面進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)。[33]這些競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了對(duì)大學(xué)很強(qiáng)的資源和生存壓力，繼而對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)行為產(chǎn)生了重要的約束。首先是生源競(jìng)爭(zhēng)。生源是大學(xué)辦學(xué)的“底線”要求，也關(guān)系到大學(xué)所獲經(jīng)費(fèi)的多寡。在學(xué)生具有充分選擇權(quán)的情況下④，大學(xué)辦學(xué)聲譽(yù)、教育質(zhì)量和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等將成為學(xué)生選擇的主要依據(jù)。為了吸引生源尤其是優(yōu)質(zhì)生源，大學(xué)必須不斷提高教育服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)向?qū)W生提供更多的“獎(jiǎng)補(bǔ)免”機(jī)會(huì)。其次是師資競(jìng)爭(zhēng)。教師質(zhì)量是保持學(xué)校名望和地位的最重要因素。最優(yōu)秀的教師才能吸引最優(yōu)秀的學(xué)生，才能產(chǎn)生最高質(zhì)量的研究成果，才能獲得外界最多的資助。[34]因此，各大學(xué)會(huì)通過各種措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作條件等來吸引優(yōu)秀師資。第三是經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)。2012年，美國(guó)私立大學(xué)（四年制非營(yíng)利）的非政府性經(jīng)費(fèi)比例為83.85%[35]，公立大學(xué)（四年制非營(yíng)利）為60.19%[36]，因此，學(xué)費(fèi)、科研合同經(jīng)費(fèi)、私人捐贈(zèng)、社會(huì)服務(wù)收入等非政府性經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為大學(xué)包括公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)收入的主要來源。這些經(jīng)費(fèi)的獲取過程具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，往往要通過捐贈(zèng)者對(duì)捐贈(zèng)項(xiàng)目和大學(xué)資質(zhì)的仔細(xì)考查，或者經(jīng)過嚴(yán)格的同行評(píng)議機(jī)制等才能實(shí)現(xiàn)，因而大學(xué)辦學(xué)實(shí)力和聲譽(yù)仍然是其中的決定性因素。endprint

上述辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以從兩個(gè)方面促進(jìn)大學(xué)的有效治理：第一，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以直接發(fā)揮利益相關(guān)者的選擇功能。大學(xué)與利益相關(guān)者存在密切的交易關(guān)系，大學(xué)只有持續(xù)不斷地吸收優(yōu)質(zhì)生源、師資，更多的經(jīng)費(fèi)和資源投入等，才能獲得良好的發(fā)展，因此，大學(xué)辦學(xué)必須要考慮利益相關(guān)者的利益，學(xué)校的發(fā)展前景也有賴于對(duì)他們利益要求的回應(yīng)質(zhì)量，否則，大學(xué)就會(huì)面臨資源枯竭和生存危機(jī)，從而對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)的行為產(chǎn)生極強(qiáng)的間接約束作用⑤。與大學(xué)內(nèi)部董事會(huì)相比，這種利益相關(guān)者的監(jiān)督效率更高，主要原因在于利益相關(guān)者的選擇會(huì)涉及自己的切身利益，因而會(huì)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)和決策，同時(shí)這種監(jiān)督不是經(jīng)由某種公共程序或法律機(jī)制，而是通過非正式的利益相關(guān)者的“用腳投票”，因而實(shí)施成本較低。第二，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以匯集大量關(guān)于大學(xué)辦學(xué)績(jī)效和校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理行為的信息，從而有效緩解內(nèi)部董事會(huì)監(jiān)督中的非對(duì)稱信息問題。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)積累大量的利益相關(guān)者的選擇信息，并最終形成市場(chǎng)公認(rèn)的招生率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率、辦學(xué)成本和收益、辦學(xué)聲譽(yù)等指標(biāo)信息，這些指標(biāo)信息能可靠地反映學(xué)校的辦學(xué)績(jī)效和經(jīng)營(yíng)管理水平。因此，借助這些簡(jiǎn)單的指標(biāo)信息，董事會(huì)可以較容易地對(duì)校長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理水平和責(zé)任心狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而緩解非對(duì)稱信息問題。

因此，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)可以在很大程度上替代大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制功能，大大減輕董事會(huì)的管理壓力，同時(shí)，董事會(huì)對(duì)校長(zhǎng)管理層的監(jiān)督和評(píng)價(jià)也可以借助辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)形成的公開指標(biāo)信息進(jìn)行，從而保證大學(xué)內(nèi)部治理過程的透明性、客觀性和低成本，進(jìn)而可以客觀和明確地對(duì)校長(zhǎng)管理層實(shí)施獎(jiǎng)懲。由此，大學(xué)治理獲得了能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于校長(zhǎng)管理層監(jiān)督的外部環(huán)境。實(shí)際上，這種必要的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)條件，就是大學(xué)治理的首要條件和基本機(jī)制⑥。我們可以稱之為大學(xué)外部治理機(jī)制或者利益相關(guān)者通過教育市場(chǎng)對(duì)大學(xué)經(jīng)營(yíng)管理者的間接控制。當(dāng)然，外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)不能完全消除大學(xué)治理過程中的非對(duì)稱信息，而且依據(jù)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)信息對(duì)校長(zhǎng)管理層的獎(jiǎng)懲只是事后的，因此校長(zhǎng)管理層在諸如學(xué)校重大決策中仍然可能采取機(jī)會(huì)主義行為。因此，大學(xué)還必須針對(duì)不同情況創(chuàng)造出一套事前監(jiān)督經(jīng)營(yíng)管理行為的內(nèi)部治理機(jī)制，以最大限度地防范校長(zhǎng)管理層的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)大學(xué)利益相關(guān)者和經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)相容。

四、我國(guó)大學(xué)治理改革的路徑

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)大學(xué)形成了政府所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)高度合一的體制模式，政府既是大學(xué)所有權(quán)的擁有者，又是大學(xué)的具體經(jīng)營(yíng)管理者，大學(xué)的招生、人事、經(jīng)費(fèi)、學(xué)位授予等各種辦學(xué)權(quán)力都由政府統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施。這種大學(xué)體制在特定的歷史時(shí)期對(duì)迅速培養(yǎng)大批國(guó)家需要的人才，滿足工業(yè)化戰(zhàn)略需要起到了重要的作用，但是也存在嚴(yán)重的弊端。由于政府對(duì)大學(xué)實(shí)行僵化的科層控制和命令，導(dǎo)致大學(xué)缺乏辦學(xué)積極性，辦學(xué)效益低下。顯然，針對(duì)傳統(tǒng)大學(xué)體制的弊端進(jìn)行的改革，必須放棄政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)的具體控制，力求讓大學(xué)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。改革開放以后，我國(guó)政府開始對(duì)大學(xué)進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革，主要按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的原則，賦予大學(xué)自主辦學(xué)地位，逐漸將各項(xiàng)辦學(xué)權(quán)力下放給大學(xué)。伴隨對(duì)大學(xué)的放權(quán)，一個(gè)重要的問題是如何保證大學(xué)合理運(yùn)用自主權(quán)力而不被濫用，這就需要完善大學(xué)治理機(jī)制。按照《高等教育法》，我國(guó)政府舉辦的大學(xué)實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，黨委對(duì)學(xué)校工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，包括執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成，而校長(zhǎng)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作“全面負(fù)責(zé)”。從這些法律規(guī)范中可以看出，黨委（尤其是大學(xué)常委會(huì)）實(shí)際上是公立大學(xué)所有權(quán)主體代表機(jī)構(gòu)，享有大學(xué)的決策控制權(quán)，其職能類似于美國(guó)大學(xué)的董事會(huì)，校長(zhǎng)則享有決策經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)行政落實(shí)責(zé)任。不過，與美國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度不同的是，我國(guó)大學(xué)黨委目前并不具有直接任免校長(zhǎng)的權(quán)力，包括大學(xué)校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)，校黨委書記和副書記的任命目前由上級(jí)黨委和政府來進(jìn)行，同時(shí)，從成員構(gòu)成上看，我國(guó)大學(xué)黨委的成員都屬于本校教職工，而美國(guó)大學(xué)董事會(huì)成員多數(shù)屬于校外人士。

上述黨委和校長(zhǎng)之間的權(quán)力劃分使兩者形成了一種類似美國(guó)大學(xué)董事會(huì)和校長(zhǎng)之間的內(nèi)部科層控制關(guān)系，這為約束校長(zhǎng)管理層的行為提供了條件。但是，大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)制度也面臨著一系列因素的制約：首先是職能劃分不清晰的問題。黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長(zhǎng)的“全面負(fù)責(zé)”的邊界在哪里？哪些事項(xiàng)必須交由黨委討論決議，哪些事項(xiàng)只需交由校長(zhǎng)辦公會(huì)討論決議？這些問題在實(shí)際中很難回答清楚，這樣就很容易造成黨委書記和校長(zhǎng)在工作實(shí)踐中的摩擦和沖突，這是導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部黨政矛盾、多頭指揮、互相推諉等問題的重要原因。[37]其次是履責(zé)意向的問題。由于目前黨委核心成員的任命主要依靠上級(jí)黨委和政府，而非本校教職工的推選，這樣可能會(huì)導(dǎo)致成員只對(duì)特定的上級(jí)機(jī)構(gòu)或個(gè)人而非本大學(xué)負(fù)責(zé)，同時(shí)，從身份來看，許多黨委核心成員往往也是大學(xué)的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)，這種雙重身份使他們很難進(jìn)行有效的自我監(jiān)督。第三是非對(duì)稱信息問題。盡管黨委成員都是本校教職工，相比校外人士具有更多的信息優(yōu)勢(shì)，但是，除非黨委成員全程跟隨和參與校長(zhǎng)們的決策經(jīng)營(yíng)，否則在監(jiān)督中依然會(huì)面臨非對(duì)稱信息的困擾。

那么，這是否意味著黨委領(lǐng)導(dǎo)制在大學(xué)治理中的失效呢？答案是否定的，因?yàn)樯鲜鲋卫韱栴}并非黨委領(lǐng)導(dǎo)制所特有的問題，正如本文已經(jīng)討論的，信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容和責(zé)任不對(duì)等的問題在典型的董事會(huì)模式中都是存在的，如果沒有有效的外部辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)及其形成的反映大學(xué)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的充分信息，校長(zhǎng)管理層的機(jī)會(huì)主義行為的問題同樣得不到解決。既然克服大學(xué)治理問題的關(guān)鍵是通過有效的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，因此只要有了這樣的外部條件，就沒有任何理由說，黨委領(lǐng)導(dǎo)制度就不能成為有效的大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制。因此，單純的內(nèi)部治理改革思路以及盲目照搬歐美大學(xué)董事會(huì)模式的做法，都無助于我國(guó)大學(xué)治理機(jī)制建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，相反，我們要重點(diǎn)從塑造大學(xué)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境入手進(jìn)行改革。1978年以來，我國(guó)在促進(jìn)大學(xué)自主辦學(xué)和多元化辦學(xué)上有所進(jìn)展，但是從總體上看，上述改革還遠(yuǎn)未到位，還未形成有效的大學(xué)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)格局：一方面，現(xiàn)有公立大學(xué)在招生、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予、經(jīng)費(fèi)等方面還受到政府的諸多限制，辦學(xué)自主權(quán)不足；另一方面，政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)準(zhǔn)入存在嚴(yán)格的管制，難以形成多元化辦學(xué)局面，尤其是民辦大學(xué)發(fā)展薄弱，無法對(duì)公立大學(xué)構(gòu)成有效競(jìng)爭(zhēng)。辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的不足使利益相關(guān)者無法通過充分選擇給大學(xué)施加強(qiáng)大的辦學(xué)壓力并將這種壓力傳遞到校長(zhǎng)管理層身上，同時(shí)，公開績(jī)效指標(biāo)信息的缺乏也無助于優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督效能。因此，我國(guó)未來大學(xué)治理改革的重點(diǎn)是創(chuàng)造充分的大學(xué)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不僅要通過簡(jiǎn)政放權(quán)切實(shí)落實(shí)大學(xué)的各種自主辦權(quán)力，而且要大力降低大學(xué)辦學(xué)準(zhǔn)入門檻，以此積極推進(jìn)多元化辦學(xué)和競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。endprint

注釋：

①大學(xué)治理還包括學(xué)術(shù)治理的重要內(nèi)容，即如何約束教授和行政管理者在學(xué)術(shù)評(píng)議、教師晉升等學(xué)術(shù)事務(wù)管理活動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義行為，這同樣需要建立相關(guān)的學(xué)術(shù)共同體、同行評(píng)議等治理機(jī)制。筆者認(rèn)為這需要單獨(dú)加以分析，限于篇幅和精力，本文未將其納入分析范疇。

②一些大學(xué)例如哈佛大學(xué)的董事會(huì)成員資格是終身的，愛荷華大學(xué)董事會(huì)成員的任期沒有法定期限。

③根據(jù)一份對(duì)美國(guó)10所著名大學(xué)董事會(huì)成員的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)董事會(huì)成員中校內(nèi)的教授（教師）、管理人員和學(xué)生比例僅為7.4%，來自校外的人士占總數(shù)的92.6%，校外人士中從事學(xué)術(shù)職業(yè)的比例為15%，非學(xué)術(shù)職業(yè)比例為85%，主要為工商企業(yè)董事和律師。

④在美國(guó)，學(xué)生上大學(xué)具有充分的選擇權(quán)利，不僅可以報(bào)考多所大學(xué)，還可以中途在大學(xué)內(nèi)部院系及不同大學(xué)之間自由轉(zhuǎn)學(xué)。

⑤伯頓·克拉克指出，美國(guó)有每年都有一大批院校不得不停辦，主要原因是他們招生不足，同時(shí)又有一大批新院校建立起來。這種接受市場(chǎng)調(diào)節(jié)和監(jiān)管的模式就是以適者生存、不適者淘汰的方式促進(jìn)高等教育發(fā)展的。

⑥伯頓·克拉克認(rèn)為，與美國(guó)的初等、中等教育以及世界其他地區(qū)高等教育相比，美國(guó)的高等教育尤其是研究生教育具有明顯的先進(jìn)性，這主要?dú)w功于美國(guó)高等教育系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)性，而美國(guó)的初等、中等教育以及世界其他地區(qū)的高等教育都未形成同等水平的競(jìng)爭(zhēng)。亨利·羅索夫斯基、戴維·拉伯雷也認(rèn)為，美國(guó)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)有助于克服自滿，鞭策進(jìn)取，銳意改革和創(chuàng)新，精益求精。

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[37] 秦惠民.我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理中的權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)——對(duì)我國(guó)大學(xué)權(quán)力現(xiàn)象的解析[J].中國(guó)高教研究，2009（8）：26-29.endprint