張 宏 （無錫錫東新城商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)管理中心，江蘇 無錫 214000）

特定區(qū)域綜合管廊的市場化運(yùn)營管理模式
——以蘇南某開發(fā)區(qū)綜合管廊項(xiàng)目為例

張 宏 （無錫錫東新城商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)管理中心，江蘇 無錫 214000）

綜合管廊具有造價(jià)高、運(yùn)營管理難等特點(diǎn)。文章以蘇南某開發(fā)區(qū)的綜合管廊為例，描述了特定范圍內(nèi)綜合管廊的市場化運(yùn)營管理模式，分析了該項(xiàng)目在市場化運(yùn)營、政府主導(dǎo)機(jī)制、近遠(yuǎn)期規(guī)劃等方面的借鑒意義，并指出了我國綜合管廊建設(shè)在法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、行業(yè)壟斷等方面的問題。

特定區(qū)域；綜合管廊；運(yùn)營管理模式

綜合管廊是一種新型市政基礎(chǔ)設(shè)施，使管線“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，它解決了管線直埋帶來的諸多難題，是市政管線建設(shè)的趨勢(shì)和方向。由于綜合管廊的建設(shè)成本高，管理難度大，綜合管廊一般僅布設(shè)在市政管線主通道上，很少在小區(qū)域范圍布設(shè)。江蘇蘇南某開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)特征較為集中、管線需求較為一致的某小型區(qū)域，以城市道路下部空間綜合利用為核心，圍繞城市市政公用管線布局，進(jìn)行了綜合管廊合理布局和優(yōu)化配置，城市地下空間得到合理、有效利用，獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會(huì)效應(yīng)。

該區(qū)域面積約9km2，是以電動(dòng)汽車新能源研發(fā)制造為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，為該開發(fā)區(qū)傾力打造的，集科技研發(fā)、清潔生產(chǎn)等功能于一體的新型發(fā)展區(qū)。區(qū)域內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施工程由路橋、河道、景觀綠化、路燈、綜合管廊等組成。在規(guī)劃階段，相關(guān)部門考慮了該區(qū)域企業(yè)的同質(zhì)性和對(duì)市政管線需求的相似性，決定“開”字型布置地下綜合管廊（后因使用需要，在“開”字型下部新增一段，見圖1），綜合管廊的布置主要以超高壓電力電纜、供水及供熱干管走向?yàn)橐罁?jù)，規(guī)劃服務(wù)地區(qū)的干線管廊系統(tǒng)；以高壓電力電纜、供水及供熱配管走向?yàn)橐罁?jù)，規(guī)劃服務(wù)地塊的支線管廊系統(tǒng)；以干管和支管的混合走向?yàn)橐罁?jù)，規(guī)劃兼具上述功能的干支混合管廊系統(tǒng)，形成管廊的層次化，以更好的為管線和地塊服務(wù)。實(shí)現(xiàn)市政管線“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”的目標(biāo)。

圖1 該區(qū)域的綜合管廊實(shí)際分布圖

綜合管廊規(guī)劃全長約7.8km，工程總投資8.755億元。管廊位于道路中分帶或兩側(cè)綠化帶下方，埋深約5m～9m，按功能需要分單艙、雙艙兩種斷面形式，除中間橫向通道設(shè)置為單倉外，其余均為雙倉布局(見圖2)。單艙斷面尺寸為3.4m×3.6m，規(guī)劃長度1.8km；雙艙斷面尺寸6.2m×3.1m，規(guī)劃長度6km。按使用功能需求，該管廊布置了供電(20kV、35kV、110kV、220kV)、通信、供水、供熱等綜合管線，內(nèi)設(shè)DN500給水管一根、電力管線5～7層、信息管線兩層，并預(yù)留1根真空垃圾收集管位及2根大直徑管位。管廊共設(shè)7座端部井、37座通風(fēng)口、39座投料口及52處管線引出口。管廊內(nèi)設(shè)置機(jī)電照明、通風(fēng)、排水、監(jiān)控、消防等設(shè)施（圖3）。

圖2 綜合管廊的兩種斷面形式

整個(gè)系統(tǒng)由位于管廊中部的控制中心集中控制?？刂浦行挠玫丶t線1803m2，建筑面積791m2。地下一層為配電房，一層為中控室、值班室、衛(wèi)生間，二層為辦公室、會(huì)議室（圖4）。

圖3 管廊內(nèi)部

圖4 控制中心

綜合管廊自2010年12月起開工建設(shè)，土建工程于2013年9月完成，控制中心于2014年2月完成，2015年12月完成聯(lián)動(dòng)調(diào)試整體移交運(yùn)營維護(hù)單位。周邊的開閉所電纜、管廊外電電纜、路燈、下穿通道電纜、周邊企業(yè)的外電電纜、周邊企業(yè)的給水管線等均已入駐。

該工程以開發(fā)區(qū)下屬的控股公司為主導(dǎo)，按PPP 模式（管線單位參股）組建管廊公司，首期注冊(cè)資本為1億元，控股公司占60%、市水務(wù)集團(tuán)占20%、市供電公司占15%，中國電信、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、江蘇有線電視等管線單位合計(jì)占5%。與此同時(shí)，“管廊公司”也在積極尋找其他合作伙伴，希望通過大股東轉(zhuǎn)讓股份或增資擴(kuò)股的形式吸引民營資本。目前，開發(fā)區(qū)的市容市政管理部門受市政府委托，已經(jīng)就綜合管廊的特許經(jīng)營權(quán)與管廊公司簽訂了PPP特許經(jīng)營框架協(xié)議，協(xié)議中明確管廊公司獲得地下綜合管廊特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期限為25年，管廊公司享有投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、銷售的權(quán)利。“管廊公司”以政府授予的特許經(jīng)營權(quán)為保證，通過多渠道籌集資金用于管廊建設(shè)。與此同時(shí)，該項(xiàng)目還爭取了部分中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，目前，該部分資金已撥付至建設(shè)單位，用于償還項(xiàng)目初期貸款，做到了?？顚Ｓ?，保證中央財(cái)政資金安全規(guī)范使用。

在收益方面，該管廊擬盡快推行入廊收費(fèi)制度。目前，管廊公司正在進(jìn)行入廊收費(fèi)的測算工作，初步設(shè)計(jì)思路是按照綜合管廊分路段、分艙位類型進(jìn)行工程造價(jià)核算并作為收費(fèi)基準(zhǔn)，根據(jù)入廊管線的性質(zhì)、管線的截面尺寸，按照各類入廊管線的一次性直埋成本為依據(jù)再加上各管線在管廊的使用壽命周期內(nèi)更換費(fèi)用的方法進(jìn)行收費(fèi)。市財(cái)政、市容市政、發(fā)改委、物價(jià)局等部門也在積極開展配合和相關(guān)保障工作，開展入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，制定完善的入廊收費(fèi)制度。

綜合管廊建設(shè)完成后，移交管廊公司的市政服務(wù)部門進(jìn)行日常運(yùn)營維護(hù)管理。在收費(fèi)制度尚未實(shí)施前，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)由財(cái)政部門以城市維護(hù)費(fèi)形式支出，運(yùn)營服務(wù)部門每2年通過市場化招投標(biāo)來確定管廊管養(yǎng)承包單位，并按照招標(biāo)文件要求對(duì)管養(yǎng)承包單位進(jìn)行日常管理、考核及費(fèi)用結(jié)算，每月根據(jù)考核的結(jié)果按時(shí)撥付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用?？己酥饕蚤_發(fā)區(qū)管理部門制定的《市政綜合管廊運(yùn)維管理辦法》為依據(jù)，明確各方管理職責(zé)，按照招標(biāo)文件要求制定管廊管養(yǎng)制度與標(biāo)準(zhǔn)，包含值班巡視制度、設(shè)施設(shè)備保養(yǎng)及維修制度、入廊管線施工與驗(yàn)收管理制度、應(yīng)急預(yù)案制度、管養(yǎng)檔案管理制度等，確保綜合管廊科學(xué)規(guī)范、長效有序管理。

與此同時(shí)，各管線單位對(duì)管廊的運(yùn)營維護(hù)工作進(jìn)行研究，測算運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，對(duì)綜合管廊日常維護(hù)工作所發(fā)生的人工費(fèi)、電費(fèi)、維修費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行測算。將綜合管廊日常維護(hù)費(fèi)用根據(jù)各類管線占用空間比例，由各管線單位合理分?jǐn)偟脑瓌t，確定各類管線運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)相關(guān)工作制度的起草制定工作正在開展，如《地下管線管理辦法》、《管廊巡檢維護(hù)制度》、《管廊專項(xiàng)運(yùn)營制度》、《管廊保護(hù)方案》、《管廊專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、《管線入廊標(biāo)準(zhǔn)》、《入廊需知》等。

綜合管廊作為新生事物，與之相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及多個(gè)專業(yè)，許多領(lǐng)域仍需在實(shí)踐中摸索。同時(shí)，管廊的工程造價(jià)高，入廊的管線單位一般為獨(dú)立的條線部門，周邊地塊的企業(yè)需求不盡相同，各類管線的入廊時(shí)間也有差異，各方的利益協(xié)調(diào)困難重重，該綜合管廊項(xiàng)目的成功建成及運(yùn)營模式，具有諸多的借鑒意義。

首先，市場化是綜合管廊運(yùn)營管理的大方向。該案例采用“國有開發(fā)公司控股、管線企業(yè)參股”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，按“特許經(jīng)營權(quán)”的模式運(yùn)行，并根據(jù)授權(quán)框架協(xié)議約定了25年的特許經(jīng)營期限，公司獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧。盡管框架協(xié)議并未細(xì)化收取使用費(fèi)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)和核定、投資回收率及投資回收期、項(xiàng)目物權(quán)屬性等內(nèi)容，但在運(yùn)營管理上，已在市場化的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。根據(jù)協(xié)議，綜合管廊內(nèi)的管線由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)日常維護(hù)和管理，各專業(yè)管線公司向項(xiàng)目公司支付使用費(fèi)、維護(hù)費(fèi)和更換修理費(fèi)。對(duì)于管廊、管線的建設(shè)費(fèi)用，管線取消直埋后減少的費(fèi)用等如何計(jì)算，也在通過市場化的方式進(jìn)行博弈。

第二，現(xiàn)階段政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用不可或缺。從《物權(quán)法》的角度來說，政府擁有城市道路紅線范圍內(nèi)的所有物權(quán)，市政管道作為政府管理的社會(huì)公共資源，政府在建設(shè)過程中理應(yīng)處于主導(dǎo)地位。從經(jīng)營性質(zhì)來看，綜合管廊也具有一定的公益性。綜合管廊的建設(shè)，沒有中央財(cái)政資金的補(bǔ)貼，沒有當(dāng)?shù)貒Y的強(qiáng)力介入，很難實(shí)施。此外，綜合管廊內(nèi)的管線盡管是經(jīng)營性的，但多是壟斷性行業(yè)，如果沒有政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)，作為綜合管廊的建設(shè)單位又不具備管線綜合及建設(shè)計(jì)劃安排等協(xié)調(diào)管理職責(zé)的話，將會(huì)造成建設(shè)與管理上的混亂。該案例中，地方政府引導(dǎo)主要管線部門參股，形成“政府主導(dǎo)、管線單位配合”的良好運(yùn)營和管理機(jī)制，為其它地方提供了良好的借鑒。

第三，推進(jìn)時(shí)仍需細(xì)致規(guī)劃、謹(jǐn)慎實(shí)施。綜合管廊造價(jià)高，管線入駐的時(shí)間不一致，在建設(shè)時(shí)又不能分期修建。這就要求管線綜合規(guī)劃時(shí)對(duì)總體容量進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測，在考慮近期使用需求的同時(shí)，為遠(yuǎn)期的發(fā)展預(yù)留適當(dāng)?shù)目臻g。另一方面，以該案例來看，每公里1.1億元的投資成本，即使對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南來說，也是巨大的壓力。在財(cái)政資金不那么雄厚的城市，推行綜合管廊會(huì)更加困難。因此，在當(dāng)?shù)谿DP達(dá)到一定水平、發(fā)展受土地限制，或規(guī)劃新建城市，或在大城市CBD地區(qū)，地標(biāo)性建設(shè)區(qū)域，以及城市主干路、大型市政設(shè)施經(jīng)過的地區(qū)，才可適合考慮綜合管廊建設(shè)。

江蘇的蘇南是全國經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地區(qū)，不僅具備了建設(shè)綜合管廊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，事實(shí)上市場也有這樣的需求，蘇南某開發(fā)區(qū)小區(qū)域的綜合管廊建設(shè)與運(yùn)營管理實(shí)踐，為綜合管廊在國內(nèi)的運(yùn)用，做出了許多開創(chuàng)性的工作。但在另一方面，我們也可以看到，綜合管廊的建設(shè)，仍有許多問題需要在更高層面予以解決。

在法律層面，我國對(duì)地下空間利用方面的法律不夠完善，綜合管廊的市場化行為缺乏可靠的法律基礎(chǔ)。綜合管廊的投資巨大，如果綜合管廊的所有權(quán)性質(zhì)、使用辦法不明確，那么民間資本就找不到清晰的進(jìn)入途徑，各管線單位入廊與否也處于失控狀態(tài)，地下管線的規(guī)劃聯(lián)通無據(jù)可依。從該案例來看，盡管該市制訂了《地下管線管理辦法》、《管廊專項(xiàng)運(yùn)營制度》等一系列管理辦法，但本該由法律來規(guī)范的行為則以行政手段來執(zhí)行，其力度有待市場檢驗(yàn)。

在技術(shù)規(guī)范方面，目前管線建設(shè)管理辦法主要由各管線對(duì)應(yīng)的行業(yè)管理部門制訂，且多考慮直埋或架空方式。在《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》中，概括性地提出了綜合管廊的規(guī)范性條件，但除電力行業(yè)做了相應(yīng)跟進(jìn)外，其他管線行業(yè)應(yīng)者寥寥。在該案例的建設(shè)過程中，管廊建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位根據(jù)現(xiàn)有不同專業(yè)的國家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了綜合協(xié)調(diào)，在后期運(yùn)營管理中，運(yùn)營管理部門也是依靠自己制訂的《管廊保護(hù)方案》、《管廊專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、《管線入廊標(biāo)準(zhǔn)》等辦法，綜合管廊仍處在規(guī)范缺失的狀態(tài)。

在管線綜合方面，破除壟斷任重道遠(yuǎn)。綜合管廊的建設(shè)、運(yùn)營管理過程，實(shí)質(zhì)也是投資主體和管理體制的改革過程，社會(huì)化、專業(yè)化的管理模式將取代既有的條塊分割為基礎(chǔ)的舊模式。技術(shù)形態(tài)的變革也將推動(dòng)新利益格局的形成。綜合管廊涉及的電力、給水、燃?xì)?、通信等行業(yè)，均是市場壟斷或市場化程度較低的行業(yè)，實(shí)施綜合管廊，將觸及壟斷行業(yè)的權(quán)力和利益。與此同時(shí)，地方與條線的組織關(guān)系，也需要一次新的重塑。

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1007-7359（2016）05-0094-03

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.025

張宏（1979-），男，江蘇無錫人，畢業(yè)于江蘇理工大學(xué)，學(xué)士，工程師。