王紅

[摘 要]2016年全國旅游工作會議確立了“全域旅游”發(fā)展戰(zhàn)略，2016年2月，海南獲批成為唯一的一個省級示范區(qū)，文章分析指出海南旅游業(yè)面臨著旅游消費者服務(wù)需求不斷升級與旅游市場主體服務(wù)創(chuàng)新乏力的矛盾；旅游者“自由行”散客出行方式需求與旅游基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)滯后的矛盾；境內(nèi)外旅游者消費趨勢與海南國際旅游島“國際化與本土化”形象模糊的矛盾；從政府與市場關(guān)系視角，文章探析了這些矛盾的原因，并創(chuàng)新性提出相應(yīng)的對策：以市場機制活力釋放為核心，實現(xiàn)市場主體培育者角色、市場規(guī)制者角色的創(chuàng)新與互動；市場為導向，優(yōu)化政府服務(wù)市場的績效。

[關(guān)鍵詞]“全域旅游示范區(qū)”；旅游業(yè)政府與市場關(guān)系；海南全域旅游建設(shè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.205

在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念之下，2016年全國旅游工作會議確立了“全域旅游”的發(fā)展戰(zhàn)略。實施全域旅游，是一項改革創(chuàng)新工程，重在圍繞適應(yīng)旅游發(fā)展兩個綜合需求（綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綜合執(zhí)法需求），改革創(chuàng)新旅游體制，從旅游市場監(jiān)管、旅游公共服務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)促進、擴大旅游開放、旅游管理體制和基礎(chǔ)制度等推進綜合改革。全域旅游的改革創(chuàng)新過程，離不開旅游業(yè)發(fā)展中政府與市場關(guān)系的優(yōu)化。

2016年2月1日，國家旅游局公布了我國第一批“全域旅游示范區(qū)”，海南省作為唯一一個省級示范區(qū)，對“全域旅游”發(fā)展戰(zhàn)略的實施給予了充分的重視，海南省委副書記、省長劉賜貴表示：推進全域旅游，是關(guān)系海南長遠發(fā)展的全新課題。海南將從供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高度看待此項工作，全面推進海南全域旅游創(chuàng)建。

結(jié)合供給側(cè)改革的背景，從政府與市場關(guān)系視角探析海南全域旅游的建設(shè)路徑，對海南國際旅游島的建設(shè)有著緊迫的現(xiàn)實意義，也是我國旅游業(yè)全域旅游理論充實的必需。

1 海南“全域旅游示范區(qū)”建設(shè)進程中旅游市場的主要矛盾探析

國家旅游局在《關(guān)于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》（旅發(fā)[2015]182號）中，提出6項“全域旅游示范區(qū)”的考核標準；李今早局長強化了四項基本標準，即：旅游對當?shù)亟?jīng)濟和就業(yè)的綜合貢獻達到一定水平；建立旅游綜合管理和執(zhí)法體系；“廁所革命”及其他公共服務(wù)建設(shè)成效明顯；建成旅游數(shù)據(jù)中心。對比考核標準，海南在建設(shè)“全域旅游示范區(qū)”進程中，旅游市場凸顯出以下矛盾。

1.1 旅游消費者服務(wù)需求不斷升級與旅游市場主體服務(wù)創(chuàng)新乏力的矛盾

休閑、度假旅游階段，旅游消費者對服務(wù)的需求不斷升級。首先，消費者需要誠信的服務(wù)產(chǎn)品，大批出境旅游者“狂購”行為背后，折射出國內(nèi)商業(yè)服務(wù)體系中的誠信缺失問題，海南旅游業(yè)發(fā)展中各類危機事件的陰影尚在，游客對海南旅游業(yè)誠信形象的需求無法有效滿足；其次，消費者需要獨創(chuàng)有特色的服務(wù)產(chǎn)品，中國旅游市場過多的仿制產(chǎn)品，已經(jīng)無法滿足旅游消費者升級的服務(wù)需求。海南旅游市場“零負團費、低團費”的長期存在，從一個側(cè)面淋漓盡致地顯現(xiàn)出海南旅游市場主體服務(wù)創(chuàng)新缺乏壓力、動力與能力。

1.2 旅游者“自由行”散客出行方式需求與旅游基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)滯后的矛盾

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年，我國國內(nèi)旅游市場中，自由行占比高達90%，而2003年國內(nèi)旅游自由行僅占比31.8%。我國旅游市場中自由行這一旅游方式正在被越來越多的消費者所青睞。

“自由行”的散客出行，對旅游目的地交通導引系統(tǒng)、公共交通體系；金融、醫(yī)療、治安等旅游基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求比團隊出行依賴更多，需求更大。然后，海南針對散客出行的旅游基礎(chǔ)設(shè)施依然有待完善。例如，在海南許多市縣，的士尚未規(guī)范運營，“滴滴打車”等方便出行的軟件也未應(yīng)用，旅游專線車覆蓋率相對偏低，無法滿足散客旅游者的出行便利性需求；此外，醫(yī)療、金融等基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)水平也嚴重滯后于散客旅游者的需求。

1.3 境內(nèi)外旅游者消費趨勢與海南國際旅游島“國際化與本土化”形象模糊的矛盾

2008年金融危機后，國際旅游者來華旅游消費潛量備受挑戰(zhàn)；隨著我國居民收入水平的提升，出境旅游人次增長迅速。海南建設(shè)國際旅游島期間，面臨國際旅游者市場份額有待提升；國內(nèi)旅游者面臨境外旅游目的地激烈競爭的外部環(huán)境。在這一背景之下，需要創(chuàng)新突出海南“國際化與本土化”特色品牌形象。

與此相對應(yīng)的，海南國際化元素并未增加，本土化形象也未能凸顯，這使得海南吸引的國內(nèi)旅游消費者中北京、上海等一線城市高端市場不斷萎縮；國際旅游者比例也未能如期提升。作為自然旅游資源大省，海南在旅游業(yè)國際化發(fā)展以及啟動內(nèi)需中的作用發(fā)揮尚未實現(xiàn)突破。

2 政府與市場關(guān)系視角下海南“全域旅游示范區(qū)”建設(shè)進程中現(xiàn)存問題的原因探析

2.1 政府培育市場戰(zhàn)略滯后

培育旅游市場的實踐中，海南政府部門選擇通過招商引資、資金項目申報等手段進行市場主體的有效培育，然而，政府培育市場的目的不應(yīng)該僅僅是通過引入優(yōu)秀品牌增加旅游業(yè)的收入，應(yīng)該是在此基礎(chǔ)之上，對于市場機制活力的激發(fā)，只有海南旅游市場具備了市場活力，海南旅游可持續(xù)發(fā)展才能是有源之水、有本之木。即，政府培育市場的關(guān)注點應(yīng)該從盈利能力強勁市場主體培育轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰴C制活力的激發(fā)上。

海南旅游業(yè)發(fā)展中，在急需有助于激發(fā)旅游市場活力，充分發(fā)揮市場機制的市場培育戰(zhàn)略設(shè)計。

2.2 政府服務(wù)市場中的市場導向有待提升

在散客比例不斷提升，成為消費趨勢背景之下，海南旅游業(yè)針對散客出行的公共服務(wù)系統(tǒng)并未進行統(tǒng)籌設(shè)計與總體規(guī)劃，未能以旅游消費者為導向；在資訊信息日益發(fā)達、自媒體傳播影響力不斷擴大的背景之下，海南旅游目的地整體形象打造中的難點是顧客的認同，在知曉、了解、喜愛、偏好、信賴、購買的傳播目標中，企業(yè)期待政府在形象設(shè)計與傳播實施中，有效實現(xiàn)消費者信賴，而不僅僅是在知曉、了解層面相對更有影響力的整體形象宣傳片設(shè)計與傳播，海南旅游業(yè)整體形象設(shè)計與傳播中的游客及旅游企業(yè)需求導向有待強化。

事實上，旅游公共服務(wù)的設(shè)計與實施，是具有較強專業(yè)性的工作，需要實現(xiàn)專業(yè)分析與管理，在目前旅游管理部門的職能設(shè)計與組織機構(gòu)構(gòu)成體系之下，離開智庫決策參考、政府購買、市場生產(chǎn)、相關(guān)主體評估的創(chuàng)新，政府在公共服務(wù)市場化供給中，存在各種條件以及資源配置的限制。

2.3 政府規(guī)制市場戰(zhàn)略缺乏可持續(xù)發(fā)展的深化

針對海南旅游市場出現(xiàn)的，久為游客詬病的宰客、欺客、以次充好等違法違規(guī)行為，市場規(guī)制的目標首先是通過專業(yè)的司法、執(zhí)法工作，實施對違法、違規(guī)行為的查處。有效執(zhí)法本身即是對違法行為的一種威懾。然而，海南旅游市場的違規(guī)、違法行為，有其特殊的成因，部分違規(guī)行為與旅游市場機制不健全環(huán)境中形成的異化產(chǎn)業(yè)價值鏈有關(guān)。例如，非法天價銷售海鮮的不良商販向的士司機賄賂，最終損害消費者，類似案例的形成，除了唯利是圖、違法追求暴利之外，市場誠信機制不健全，旅游市場信息不對稱的市場失靈嚴重，市場競爭機制難以淘汰這類非法海鮮餐廳也是原因之一。

政府市場規(guī)制只有在立法環(huán)節(jié)進行有效創(chuàng)新，通過法制手段為市場機制作用的有效發(fā)揮奠定良好的外部制度環(huán)境，從而促進正常市場競爭、優(yōu)勝劣汰機制作用的發(fā)揮，在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合執(zhí)法，有效打擊違法違規(guī)行為，才能促進旅游市場的可持續(xù)發(fā)展，回歸政府扮演守夜人，規(guī)制市場的根本——維護正常的商業(yè)秩序。如果正常商業(yè)秩序尚未成為主導，加大對非正常商業(yè)秩序行為的打擊，往往會是事倍功半的。

3 海南建設(shè)“全域旅游示范區(qū)”進程中政府與市場關(guān)系優(yōu)化戰(zhàn)略探析

3.1 以市場機制活力釋放為核心，實現(xiàn)市場主體培育者角色、市場規(guī)制者角色的創(chuàng)新與互動

我國轉(zhuǎn)軌進程中，不斷推進中國特色市場經(jīng)濟體制的建設(shè)離不開市場主體以及市場機制的培育。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革。通過市場化改革激發(fā)經(jīng)濟活力，需要盡快釋放市場機制的活力、社會資本的活力、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力。海南旅游業(yè)發(fā)展中，成熟的市場需求背景之下，已有市場主體缺乏市場創(chuàng)新的動力、能力與壓力，市場機制活力釋放是目前政府與市場關(guān)系的核心挑戰(zhàn)。

3.1.1 以市場機制活力釋放為核心，創(chuàng)新政府的市場培育者角色扮演

市場機制活力的釋放，需要供需機制、價格機制、競爭機制與風險機制的共同作用。要使海南旅游市場主體具備原創(chuàng)性創(chuàng)新的壓力與動力，競爭機制作用發(fā)揮至關(guān)重要。

（1）啟動海南旅游市場主體自有營銷渠道的培育工作，減少市場信息不對稱

旅游市場產(chǎn)品信息傳播的完善性、有效性是競爭機制發(fā)揮作用的前提。海南作為旅游目的地，旅行社的發(fā)展主要依托于地接社的業(yè)務(wù)；各旅游市場主體面向散客的島外自主營銷力度一直相對較弱。旅行社領(lǐng)域的組團社業(yè)務(wù)板塊外部依賴性、旅游市場主體（特別是旅游吸引物類市場主體）自設(shè)營銷終端的缺乏，使旅游市場的信息不對稱性更加凸顯。

海南旅游業(yè)發(fā)展至今，知名旅游品牌不斷涌現(xiàn)，但依然有許多市場主體品牌定位模糊、市場吸引力有限，創(chuàng)新乏力；與國際知名海島相比較，海南市場主體的創(chuàng)新速度遠遠滯后于市場需求的升級。自身品牌設(shè)計與創(chuàng)新基礎(chǔ)較弱的公司，依賴外部中間商營銷，往往容易陷入低價競爭，品牌劣化的怪圈。

海南眾多旅游市場主體需要市場導向意識的強化。通過加大對各個主體島外自設(shè)營銷終端的培育，可以通過企業(yè)管理創(chuàng)新的引導，促使各市場主體研究目標客源市場的需求特征與趨勢，跟蹤客人消費的滿意度，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新。

旅游行業(yè)具有范圍經(jīng)濟的規(guī)律，國際大型旅游集團多為涉及交通、住宿、景區(qū)（點）、旅行社行業(yè)的范圍經(jīng)濟主體。海南作為旅游目的地，旅游品牌競爭力的增強，離不開符合范圍經(jīng)濟規(guī)律的大型旅游公司的發(fā)展。通過對旅游市場主體島外自身營銷終端培育力度的加強，可以引導島內(nèi)企業(yè)與島外客源組織中間商的戰(zhàn)略合作，形成具有范圍經(jīng)濟的聯(lián)合體，對海南旅游市場主體做大、做強形成積極引導。

（2）依托數(shù)據(jù)中心建設(shè)，促進海南旅游服務(wù)品質(zhì)、旅游價格的征信體系的設(shè)立

市場信息不對稱環(huán)境之下，信譽、品牌的重要性越發(fā)凸顯，旅游市場誠信體系的建立，需要被市場認可的征信體系，依托市場化且具有權(quán)威性的征信體系，競爭機制可以更有效地發(fā)揮作用。

為優(yōu)化市場競爭，結(jié)合旅游消費者需求與旅游市場信息不對稱的特點，海南在“全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建階段，需要重點關(guān)注以下市場的誠信。

服務(wù)品質(zhì)誠信，海南旅游業(yè)發(fā)展中，服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)創(chuàng)新是與其他東南亞海島與國際旅游目的地相比最大的短板，通過基于游客滿意度的服務(wù)品質(zhì)誠信體系的建立，激勵與強化海南旅游產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)的競爭。

價格誠信，價格誠信問題是旅游市場運營中，出現(xiàn)問題較多的領(lǐng)域，通過價格誠信體系的建立，激勵價格誠信的企業(yè)并引導消費者選擇誠信企業(yè)。以穩(wěn)固海南旅游價格領(lǐng)域的良性競爭。

培育海南旅游市場誠信機制，需要政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者的共同參與，政府可以通過市場征信主體及其體系的培育，促進旅游市場誠信機制的形成。依托數(shù)據(jù)中心建設(shè)，政府提供旅游數(shù)據(jù)公共服務(wù)，促進旅游市場征信主體的形成、發(fā)展，從而有效建立海南旅游市場的誠信體系，優(yōu)化市場競爭。

3.1.2 探索特區(qū)“生態(tài)保護”“創(chuàng)新誠信”領(lǐng)域立法突破

政府有效扮演市場規(guī)制者角色，是保障市場機制作用的基礎(chǔ)，海南作為中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，在立法上具有一定的自主權(quán)，圍繞市場機制活力充分釋放的需求，海南可以在規(guī)制市場中進行更多的創(chuàng)新探索。

新加坡被公認為花園城市，環(huán)境清潔優(yōu)美，實際新加坡在20世紀60年代，也曾建筑破敗不堪、垃圾遍地，借助“嚴厲的法律約束”+“鞭刑”+“嚴厲地執(zhí)行”展開的環(huán)境治理工作取得了成功，“嚴厲處罰”成為新加坡保持美麗的“另一只手”。

良好的生態(tài)、不斷創(chuàng)新的誠信企業(yè)是海南“全域旅游”可持續(xù)發(fā)展的根本。海南省政府可以學習新加坡花園城市建設(shè)的經(jīng)驗，在加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品供給的同時，細致研究論證，在環(huán)境保護、誠信經(jīng)營領(lǐng)域進行立法創(chuàng)新，借助法律手段，營造良好的市場環(huán)境，以實現(xiàn)供給側(cè)改革，引導市場供給升級，促進市場供需結(jié)構(gòu)的均衡，促使市場競爭良性有序發(fā)展，以充分激發(fā)市場機制的活力。

3.1.3 探索政府市場培育者角色與市場規(guī)制者角色的互動

我國建設(shè)市場經(jīng)濟進程中，市場主體及市場機制需要在漸進過程中實現(xiàn)從無到有的轉(zhuǎn)變，市場機制的完善程度對市場規(guī)制的效果產(chǎn)生著明顯制約。

3.2 以市場為導向，優(yōu)化政府服務(wù)市場的績效

中國（海南）改革發(fā)展研究院的研究指出：未來5～10年，服務(wù)型消費的增長不僅速度快，而且呈現(xiàn)潛力大、規(guī)模大的突出特點。旅游休閑消費領(lǐng)域正在快速成長，每年都能帶來萬億元級別的市場空間。海南旅游業(yè)發(fā)展正逢迅速增長的市場需求環(huán)境，是否能真正以市場為導向，以政府服務(wù)市場切實績效為決策標準，是海南能否抓住這一戰(zhàn)略機遇期的關(guān)鍵。

3.2.1 跳出部門看旅游，強化旅游業(yè)戰(zhàn)略性公共服務(wù)的作用

“十三五”時期，我國轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨突出歷史性特點：經(jīng)濟下行與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾與風險因素日益增多，壓力明顯加大；同時，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級蘊含巨大發(fā)展?jié)摿εc市場空間。“十三五”期間，基本形成以服務(wù)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基本形成戶籍人口城鎮(zhèn)化、基本形成消費為主導的經(jīng)濟增長格局、基本形成以服務(wù)貿(mào)易為重點的對外開放新格局將成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的基本趨勢。

海南旅游業(yè)發(fā)展中，需要從以旅游業(yè)為龍頭的服務(wù)業(yè)的開放與快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、滿足國內(nèi)市場不斷升級消費需求的視角著手，形成大旅游發(fā)展戰(zhàn)略，這也正是對“全域旅游”戰(zhàn)略的推進。海南省及各市縣，在“十三五”期間，如何融入我國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)性調(diào)整的大潮，需要科學、系統(tǒng)、專業(yè)的研究與論證。

在旅游業(yè)戰(zhàn)略性公共服務(wù)的制定過程中，如何跳出部門利益，形成符合旅游行業(yè)規(guī)律，同時適應(yīng)我國宏觀環(huán)境的戰(zhàn)略，對旅游業(yè)的快速發(fā)展，至關(guān)重要，是影響最為深遠的公共服務(wù)，離開戰(zhàn)略性公共服務(wù)，旅游業(yè)政府對市場的服務(wù)將形式多過內(nèi)容，難以有效促進旅游行業(yè)的發(fā)展。

3.2.2 形成與旅游市場結(jié)構(gòu)與競爭規(guī)劃一致的旅游基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

作為服務(wù)游客的旅游基礎(chǔ)設(shè)施，需要根據(jù)游客結(jié)構(gòu)及其需求特征進行布局與設(shè)計。在道路交通、游客到訪中心的設(shè)計中，海南需要強化對散客出行消費者、老年銀發(fā)旅游者的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；此外，海南作為國際旅游島，面臨激烈的熱帶海島競爭，需要在基礎(chǔ)設(shè)施的標識語言、無障礙通道等方面，提升基礎(chǔ)設(shè)施的國際化水平。

旅游基礎(chǔ)設(shè)施是硬件與軟件的結(jié)合，在升級需求背景之下，旅游基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量成為影響旅游者滿意度的關(guān)鍵因素。旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)主體多為國企，實際運營中，國企在服務(wù)質(zhì)量提升方面往往面臨動力與能力缺乏的困境，成為制約旅游公共產(chǎn)品質(zhì)量的短板。海南還需要在旅游基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量上進行規(guī)劃設(shè)計，以市場化手段提升公共設(shè)施的服務(wù)效率與服務(wù)水平。

3.2.3 推進政府購買旅游公共產(chǎn)品服務(wù)

“全域旅游”的建設(shè)中，旅游公廁等旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游整體形象設(shè)計與實施等建設(shè)必不可少。這些產(chǎn)品社會化、市場化是大勢所趨。政府應(yīng)通過公共產(chǎn)品購買公開化、公正化和效益最大化的創(chuàng)新，推進政府購買旅游公共產(chǎn)品服務(wù)進程。

首先，政府需要結(jié)合整體戰(zhàn)略及旅游公共產(chǎn)品需求的科學分析，明確旅游業(yè)公共產(chǎn)品供給的標準與考核要求；其次，需要充分引入競爭機制，通過加大政府向社會購買公共產(chǎn)品服務(wù)的力度，鼓勵各類企業(yè)以及各種公益性社會組織參與；最后，依法對政府公共產(chǎn)品購買范圍、程序規(guī)范化、制度化、透明化，接受各方監(jiān)督，充分發(fā)揮競爭機制作用，引入市場主體，提升公共服務(wù)產(chǎn)品的供給效率。

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