□ 文/王世虎 羅世興 袁國華

英國頁巖氣礦業(yè)權管理啟示

□ 文/王世虎 羅世興 袁國華

隨著近年來北海石油和天然氣產(chǎn)量持續(xù)下降，英國能源需求缺口不斷擴大，2015年英國能源對外依存度高達45%，其中原油對外依存度為57%，天然氣對外依存度為52%。為了應對能源挑戰(zhàn)，英國油氣勘探開發(fā)重點開始從常規(guī)油氣轉向非常規(guī)油氣，頁巖氣也被列為保障英國能源安全和落實碳減排的重要選項。而英國在油氣勘探開發(fā)領域具有上百年的發(fā)展歷史，其成熟的管理模式值得我國借鑒。

英國頁巖氣勘探現(xiàn)狀及礦業(yè)權管理制度

英國地質調(diào)查局（British Geological Survey）和能源與氣候變化部（Department of Energy and Climate Change）聯(lián)合開展調(diào)查顯示，英國富含頁巖區(qū)域主要分布在英格蘭北部鮑蘭-霍德爾盆地（Bowland-Hodder Basin）、英格蘭南部威爾德盆地（Weald Basin）和蘇格蘭中央平原地區(qū)（Midland Valley of Scotland）。2014年6月美國能源信息署發(fā)布《頁巖油和頁巖氣技術可采資源報告》顯示，英國頁巖氣潛在技術可采資源量為2.74萬億立方英尺。2014年英國地質調(diào)查局完成了3個盆地頁巖氣資源潛力評價工作，其報告顯示，鮑蘭- 霍德爾盆地頁巖氣資源量為23萬億-65萬億立方英尺。按北美通用頁巖氣采收率8%-20%計算，頁巖氣技術可采資源量為1.8萬億立方英尺-13萬億立方英尺；蘇格蘭中央平原盆地頁巖氣資源量為1.4萬億立方英尺；英格蘭南部威爾德盆地以頁巖油為主，頁巖氣資源潛力不大。2014年7月，英國能源部啟動第14輪陸上油氣許可招標，分兩批實施，第一批招標向企業(yè)提供27個油氣區(qū)塊；2015年12月，石油天然氣監(jiān)督局（原能源部職能部門）拿出132個油氣區(qū)塊進行第二批招標。這159個油氣區(qū)塊中75%區(qū)塊是針對非常規(guī)頁巖油氣。當前英國頁巖氣產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，還沒有開始商業(yè)性投產(chǎn)。

在英國，頁巖氣管理模式與常規(guī)油氣一樣，主要受1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1991年頒布的《規(guī)劃和補償法》、1995年頒布的《環(huán)境法》、1998年頒布的《石油法》、2008年頒布的《能源法》、2014年頒布的《石油（勘探開發(fā)）許可條例》等法律法規(guī)管理。根據(jù)《石油法》規(guī)定，石油和天然氣屬于英國皇室所有，由能源部代理行使所有權，頁巖氣等油氣礦產(chǎn)地表權和地下權是分離的，即土地所有者并不擁有土地之下油氣資源。

英國負責頁巖氣管理的部門主要有能源部、地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境署、健康與安全委員會等機構。為加強油氣監(jiān)管，2015年4月1日，英國政府新成立石油天然氣管理局。作為能源部下屬一個獨立執(zhí)行機構，其專職負責管理陸上和大陸架油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關活動，包括頁巖氣區(qū)塊許可招標、流轉和退出、油氣鉆探和開采、油氣田選址和油氣井建設和退役、水力壓裂、碳儲存和天然氣存儲等許可管理權，而能源部僅負責制定油氣政策、海上油氣勘探開發(fā)環(huán)境和油氣設施退役監(jiān)管。《2015—2016財年能源法案》提議石油天然氣管理局將以能源部全資控股國有公司形式進行運作，主要目標是最大化經(jīng)濟回收英國石油和天然氣資源，改善油氣投資環(huán)境，培育具有可持續(xù)性和最具競爭力的行業(yè)管理者。

礦業(yè)權設立與獲取及許可和稅費管理體制

1996年英國對油氣許可管理體系進行改革，將原來勘探、評估、開發(fā)、生產(chǎn)4個許可證合為1個，即石油勘探開發(fā)許可證。目前許可證種類主要有以下4種：陸上油氣勘探分為石油勘探開發(fā)許可證、陸上勘探許可證兩種；海上油氣勘探分為海洋生產(chǎn)許可證、海洋勘探許可證兩種。

依據(jù)《石油法》，陸上石油勘探開發(fā)許可證和海洋生產(chǎn)許可證，具有在許可區(qū)域內(nèi)開展系列勘查活動和開發(fā)礦產(chǎn)資源專屬排外權，涵蓋從勘探、評估、開發(fā)建設、生產(chǎn)到井退役全過程權利。為促進頁巖氣勘探開發(fā)，根據(jù)2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》，英國新設立陸上勘探許可證，不具有專屬排外權，礦業(yè)權人只能在許可范圍內(nèi)開展地震探測活動，以出售地震測量數(shù)據(jù)為目的。

頁巖氣礦業(yè)權主要通過競爭性招標程序來獲得，此外還有通過招標申請、海洋勘探許可證申請和補充地震調(diào)查許可證申請等方式。通常情況下，油氣區(qū)塊招標每年舉行一次。石油天然氣管理局通過綜合考評招標人工作計劃方案、企業(yè)資質、資金能力、環(huán)境意識、地質工程施工等條件，擇優(yōu)確定和授予許可證。在英國，油氣招標區(qū)塊面積采用國家地形測量地理網(wǎng)格100千米作為基本單位區(qū)塊。一般情況下，石油勘探開發(fā)許可證涵蓋區(qū)塊面積100-1000平方千米。

礦業(yè)權人通過招標程序獲得石油勘探開發(fā)許可證后，并不意味著有權立刻開展鉆探活動。根據(jù)英國現(xiàn)行法律，礦業(yè)權人（許可證持有人）需要得到一系列行政許可，并與利益相關方達成協(xié)議。在此基礎上，石油天然氣管理局才會批準企業(yè)鉆探申請。以英格蘭為例，礦業(yè)權人在獲準進行鉆井前需要完成幾方面工作。一是通過競爭性招標獲得石油勘探開發(fā)許可證。二是與利益相關方磋商并獲得土地準入。在礦產(chǎn)規(guī)劃許可和環(huán)境許可審批之前，礦業(yè)權人必須與資源所在地社區(qū)和利益相關方做好申請前磋商工作，并達成相關協(xié)議，包括土地準入、土地使用補償?shù)取Ｔ陔y以達成土地準入?yún)f(xié)議情況下，根據(jù)1998年《石油法》和1966年《礦山作業(yè)設施和支持法》相關條款，礦業(yè)權人可以申請法院強制判決獲得土地準入權。如果沒有獲得土地所有者同意或法院判決而進入他人土地，屬于侵犯他人財產(chǎn)。三是獲得環(huán)境許可。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中環(huán)境影響評價要求，地方礦產(chǎn)規(guī)劃部門決定一個頁巖氣勘探項目是否需要開展環(huán)境影響評價（Environmental Impact Assessment）。如果需要，根據(jù)1995年《環(huán)境法》和2010年《環(huán)境許可條例》，礦業(yè)權人需要向地方環(huán)境部門提交頁巖氣勘探環(huán)境影響評價報告和環(huán)境許可申請。規(guī)劃鉆探井需要進行水力壓裂活動，礦業(yè)權人還必須開展環(huán)境風險評估。如果符合《環(huán)境法》及相關環(huán)境標準規(guī)定，地方環(huán)境部門授予環(huán)境許可證。此外，如果頁巖氣鉆探需要進入或穿過煤層，還需要獲得煤炭管理部門批準。如果需要進行水力壓裂活動，礦業(yè)權人還必須單獨提交水力壓裂規(guī)劃申請。四是履行提前告知義務。根據(jù)相關法律法規(guī)，鉆探開始前礦業(yè)權人需要履行以下義務：將地面鉆井詳細計劃告知英國地質調(diào)查局，并簽署地質資料歸檔協(xié)議（包括巖心樣品、測錄井、完井報告等）；至少提前21天將鉆井詳細設計方案和勘探作業(yè)計劃告知健康與安全委員會；告知環(huán)境部門取水井鉆井詳細計劃和保護方案，并披露水力壓裂化學試劑使用信息。

頁巖氣勘探開發(fā)一般包括勘探、評估和開發(fā)、生產(chǎn)3個階段，每個階段都有許可期限。

在勘探階段，2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》規(guī)定將陸上石油勘探開發(fā)許可證勘探年限從6年調(diào)減至5年，目的是激勵礦業(yè)權人加大勘查投資。勘探期限屆滿后，礦業(yè)權人未履行合同規(guī)定工作任務，許可合同將自動終止。如果完成勘探工作計劃和并取得重大進展，礦業(yè)權人可申請進入評估和開發(fā)階段，但必須削減50%許可面積。在評估和開發(fā)階段，陸上石油勘探開發(fā)許可證開發(fā)年限為5年。在評估和開發(fā)期滿后，除非能源國務大臣批準油田生產(chǎn)規(guī)劃，否則許可合同將自動終止。在生產(chǎn)階段，陸上石油勘探開發(fā)許可證的生產(chǎn)年限為20年，生產(chǎn)年限屆滿后，礦業(yè)權人可以申請延長生產(chǎn)期限，但是石油天然氣管理局保留重新考慮合同中有關延長許可年限、面積和租金等條款權利。

為促進油氣資源開發(fā)，幫助企業(yè)擺脫與眾多土地所有者進行復雜的告知和協(xié)商程序，《基礎設施法》中新設立一種地下通行權。規(guī)定企業(yè)無需獲得土地所有者的同意即可自動獲得進入地表300米以下空間權利，但利用地表和地表下300米以淺空間仍然需要獲得土地所有者同意。礦業(yè)權人需在頁巖氣開發(fā)所在地區(qū)建立社區(qū)發(fā)展基金，基金由兩部分構成：在勘探/評估階段，每壓裂一口井，附近社區(qū)可獲得一定補償；進入商業(yè)性生產(chǎn)階段后，當?shù)厣鐓^(qū)獲得該井1%生產(chǎn)收入，其中2/3分配給社區(qū)，1/3分配給地方政府。

一般情況下，礦業(yè)權退出主要有兩種方式：一是期滿后許可證自動失效；二是礦業(yè)權人有權在許可期限內(nèi)任何時候自動撤銷許可證，或放棄部分許可面積（區(qū)塊）。在勘探期滿后，礦業(yè)權人必須退出至少50%許可面積。為鼓勵頁巖氣勘查開發(fā)，2014年石油勘探開發(fā)許可條例設立新模式條款，如果在許可期限內(nèi)沒有完成許可合同規(guī)定勘探任務，允許礦業(yè)權人申請設立一個保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域，保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域可以一同進入下一個階段（開發(fā)階段或生產(chǎn)階段）。在保留區(qū)域內(nèi)只能開展勘探活動，在開發(fā)區(qū)域內(nèi)只能進行開發(fā)評估工作。設立這兩個區(qū)域相當于延長勘探和開發(fā)年限，原則是勘探開發(fā)許可證總年限維持為30年不變，延長年限會擠占后一個階段年限。礦業(yè)權人只需向石油天然氣管理局提交相應規(guī)劃和書面說明并獲得批準即可，而不需要變更石油勘探開發(fā)許可合同。如果礦業(yè)權人沒有完成延長期限內(nèi)商定的工作任務或沒有獲得重大進展，保留區(qū)域或開發(fā)區(qū)域將被終止。保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域的礦地租金（使用費）比延長之前適用費率要低。

英國頁巖氣稅費體制與常規(guī)油氣稅費體制是一致的，主要稅種包括籬笆圈企業(yè)所得稅、石油收益稅和附加費，三者都是基于利潤征收。為吸引投資和鼓勵油氣勘探開發(fā)，降低企業(yè)成本，政府連續(xù)出臺系列優(yōu)惠政策。

一是下調(diào)稅費率。2008年英國政府宣布將籬笆圈企業(yè)所得稅調(diào)減至30%。2016年財政預算案提出，自2016年1月1日起，油氣附加費率從20%降至10%（而2015年附加費剛從32%調(diào)至20%），石油收益稅從35%調(diào)減至0。二是提出系列補貼政策。針對小規(guī)模油氣田、超重油田、超高壓/超高溫油氣田、深水氣田勘探開發(fā)，引入陸上補貼、高溫高壓油氣集群區(qū)補貼和盆地投資補貼。財政法案提出允許企業(yè)計算附加費時在籬笆圈內(nèi)對符合條件的項目支出進行抵扣，扣除比例依據(jù)油氣項目位置、開采量、開采難易程度等情況而定。三是延長籬笆圈補貼年限。2015年《財政法》提出允許企業(yè)將籬笆圈內(nèi)可計入生產(chǎn)成本支出（適用于2013年12月5日之后符合條件的支出）期限從6年延長至10年，大致可以抵消企業(yè)10%利潤損失。

我國頁巖氣開發(fā)存在的問題及化解建議

我國頁巖氣勘探開發(fā)在局部地區(qū)獲得重大突破，但總體仍處于起步階段。影響我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)上游市場發(fā)展因素主要有：一是法律法規(guī)不健全。與國際主要油氣生產(chǎn)國不同，我國油氣勘探開發(fā)主要依靠《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)來管理，涉及水力壓裂活動的配套法規(guī)也基本空白。二是監(jiān)管體制不順，監(jiān)管力量薄弱。礦業(yè)權審批和監(jiān)管職責主要在國土資源部，但國土資源部門并沒有一支專業(yè)監(jiān)管力量，實際監(jiān)管依賴地方政府，而地方政府又缺乏監(jiān)管央企的直接抓手；頁巖氣勘探開發(fā)和壓裂過程中的環(huán)境問題，環(huán)保部門也缺乏有效的監(jiān)測和監(jiān)管手段。三是油氣礦業(yè)權實行“權證合一”管理，即探礦權與勘查許可證合一、采礦權與采礦許可證合一，油氣礦業(yè)權的物權（財產(chǎn)）屬性與行政許可權混淆，在法理上難以自圓其說，不利于礦業(yè)權人的財產(chǎn)權保護和相關法律糾紛的解決。四是礦業(yè)權退出缺乏有效規(guī)范，前兩輪招標頁巖氣區(qū)塊采取合同制管理，一定程度上有利于區(qū)塊的考核和退出，但對常規(guī)油氣區(qū)塊變更或增列的頁巖氣區(qū)塊，面積過大，且頁巖氣探礦權的使用費、許可年限及延續(xù)、區(qū)塊面積核減都缺乏法律規(guī)范。四是財政優(yōu)惠政策力度不夠。前兩輪中標區(qū)塊基本都沒有進入生產(chǎn)階段，大部分企業(yè)完全沒有享受到中央財政補貼政策，而在全球油價低迷的背景下，國家財政補貼逐漸下調(diào)，并按常規(guī)天然氣征收頁巖氣資源稅，一定程度上挫傷了企業(yè)的積極性。此外，前兩輪招標區(qū)塊多在常規(guī)油氣區(qū)塊的外圍，綜合條件相對較差，勘探合同期限僅為3年，綜合前期準備工作、地震勘測和鉆探工作部署來看，時間較為緊迫。與常規(guī)油氣一樣，頁巖氣勘探開發(fā)土地準入管理沒有形成系統(tǒng)規(guī)范，社區(qū)發(fā)展沒有引起足夠重視。

解決新常態(tài)下我國頁巖氣發(fā)展面臨的各種問題，既要結合中國國情，做好頂層設計，全力推進油氣資源管理體制改革，又要全面借鑒國外成功經(jīng)驗，加大試點示范，以點上突破帶動全國發(fā)展，總的來說需要從以下幾個方面進行完善。

一是深化油氣管理體制改革。以礦業(yè)權管理制度改革為核心，油氣區(qū)塊出讓全面實行競爭性招投標。油氣資源實行“權證分離”制度，即探礦權證與勘查作業(yè)許可、采礦權證與采礦作業(yè)許可相分離。在權證分離體制下，繼續(xù)保持頁巖氣探礦權證和采礦權證中央一級審批權限，但頁巖氣勘探開發(fā)活動（土地規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、鉆探、取用水、環(huán)評、水力壓裂等）行政許可由地方（縣、市）政府負責審批，給予地方政府監(jiān)管權利。探索成立獨立的油氣監(jiān)管機構，全面負責油氣勘探開發(fā)全過程監(jiān)管，從目前的企業(yè)自我監(jiān)管向政府和行業(yè)監(jiān)管轉變，監(jiān)管方式以央地結合且以地方監(jiān)管為主，環(huán)保、水利、安全、衛(wèi)生、地震等部門司職專業(yè)監(jiān)測和協(xié)助監(jiān)管。

二是完善礦業(yè)權準入機制。頁巖氣（油氣）區(qū)塊招投標、勘查和開采活動許可均需要對礦業(yè)權人的資質、資金規(guī)模、技術能力和環(huán)境保護等方面做出明確規(guī)定。頁巖氣區(qū)塊勘查和開采作業(yè)活動均實行合同管理，合同中明確礦業(yè)權人需要履行企業(yè)社會責任和義務，包括鉆探計劃、工作進展報告、地質資料匯交、環(huán)境狀況與治理、水力壓裂活動、繳納稅費等信息披露。保障礦業(yè)權人的合法權益和勘查工作的合理性，將頁巖氣勘查合同年限從目前的3年調(diào)整為5年。頁巖氣開發(fā)者需要建立環(huán)境（包括地下水）監(jiān)測體系，鉆探開發(fā)前必須獲得目標區(qū)域的環(huán)境本底信息。提高行政審批效率，改變礦業(yè)權審批程序，勘查開發(fā)規(guī)劃許可申請和環(huán)境許可申請可采用并聯(lián)同步進行。提高礦業(yè)所在（或受影響）社區(qū)的參與度，將礦業(yè)權人與土地所有權（使用權）人是否達成準入?yún)f(xié)議作為獲得勘探開發(fā)許可的前置條件，同時為保護礦業(yè)權人的權益，建立配套的法律訴訟渠道。

三是規(guī)范礦業(yè)權退出機制。加快盆地整體勘查投入和區(qū)塊有序流轉，修改相關法律法規(guī)，將油氣勘查項目允許登記的最大范圍從2500個基本單位區(qū)塊調(diào)減至1000個基本單位區(qū)塊。招標區(qū)塊面積根據(jù)基礎地質調(diào)查程度和勘探工作程度決定，陸上空白區(qū)和海上招標區(qū)塊可以適當大些，其他地區(qū)控制在500個基本單位區(qū)塊以內(nèi)。靈活運用經(jīng)濟手段與嚴格法律手段來調(diào)節(jié)礦業(yè)權管理，進一步提高最低勘查投入標準，礦業(yè)權使用費在許可年限內(nèi)逐年遞增，提高礦業(yè)權持有成本。改變考核方式，同一區(qū)塊內(nèi)，常規(guī)油氣投入與頁巖氣投入分別核算與考核，從只注重總體勘查投入和總體工作量向區(qū)塊面上均衡投入和鉆探密度合理性轉移。在許可期限內(nèi)，礦業(yè)權人有權自動終止勘探開發(fā)活動并注銷礦業(yè)權證。許可期限期滿后，符合考核條件的礦業(yè)權人，可以依法選擇終止、延續(xù)、保留或轉入下一工作階段的權利，分別采取區(qū)塊完全退出、退出一定比例許可面積、保留一定比例許可面積和獲得符合生產(chǎn)許可面積等對應措施。

四是加大財政優(yōu)惠支持力度。頁巖氣具有特低滲透性等物性差的特征，開發(fā)技術要求和難度明顯高于常規(guī)天然氣，壓裂成本接近總勘探開發(fā)成本的50%。針對頁巖氣生產(chǎn)的中央財政補貼不下調(diào)且期限能夠進一步延長；在全球油價低迷背景下，需要從稅收角度降低企業(yè)成本，降低企業(yè)增值稅率、允許開發(fā)者對勘查支出進行稅前抵扣或減免，相應的配套服務企業(yè)也應享受稅收優(yōu)惠政策；征收頁巖氣資源稅稅率應該有別于常規(guī)天然氣。

借鑒英國頁巖氣礦權管理制度，我國頁巖氣管理制度改革需要從深化油氣管理體制改革、完善礦業(yè)權準入機制、規(guī)范礦業(yè)權退出機制、加大財政優(yōu)惠支持力度等多個方面入手。

作者單位： 中國國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室