◎ 楊國生

從“獨角戲”到“大合唱”
——方城縣借力共同責任機制破解執(zhí)法難題

◎ 楊國生

方城縣相關部門齊上陣共同拆除違法建筑

“之所以能夠破解‘兩難’、實現(xiàn)‘雙贏’，取得一定的成績，很大程度上歸功于共同責任機制的建立和運行，從而得到了當?shù)攸h委、政府的大力支持與幫助，為國土資源管理工作的順利開展創(chuàng)造了有利條件?！比涨?，在方城縣2016年“雙違”整治工作表彰大會上，趙河、券橋、小史店3個國土資源所作先進典型發(fā)言時不約而同地道破了“天機”。

土地所“單飛出戶” 老東家一度“變臉”

1996年年底，方城縣實行縣鄉(xiāng)機構改革，當時隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地所被單列出來，人財物接受縣土地局垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一度錯誤地認為，既然有了專門機構，土地管理的責任就全在土地所身上，于是便“甩手不沾泥”，持“一種事不關己，高高掛起”的旁觀態(tài)度。于是，在土地管理的戰(zhàn)場上，只剩下土地所“單兵作戰(zhàn)”。

后來，在“工業(yè)強縣”戰(zhàn)略的引領下，方城縣經濟社會發(fā)展持續(xù)提速，用地需求逐年增加，由于用地指標有限，未批先占、批少占多等非法用地現(xiàn)象時有發(fā)生。方城縣耕地總量12.67萬公頃，基本農田保護面積10.67萬公頃，而且還為全省代?；巨r田8666.7公頃，是一個典型的農業(yè)大縣，土地管理的重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、在農村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所獨自承擔著基層執(zhí)法的重任，在土地違法行為層出不窮的背景下，土地所雖然每天四處“滅火”，依然是“按下葫蘆浮起瓢”。更有甚者，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地管理上不幫忙反添亂——一方面，違法用地中有不少由他們所主導，土地所依法進行查處，有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)便冠以阻礙地方經濟發(fā)展的罪名，稱土地所不講大局，唱“對臺戲”，橫加指責，冷眼相待，有的還說出了“我們這個地方不需要你們這個部門”的狠話來；另一方面，如果有案不查或查處不力，則構成了失職瀆職不作為，又面臨著被紀檢、檢察機關追究責任的風險，這把土地所推向兩難境地。2003年，該縣土地、礦產部門合并成立國土資源局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所更名為國土資源所，管理領域中又增加了礦產資源，任務更重，壓力更大。

面對困局，縣國土資源局曾多次向縣委、縣政府“進諫”，建議建立部門聯(lián)動、各司其職、齊抓共管的長效機制，使國土資源由“多家用、一家管”向“多家用、多家管”過渡，改變國土部門單打獨斗、孤軍作戰(zhàn)的執(zhí)法模式。這個建議雖然引起了縣委、縣政府的重視，但是一直停留在討論、醞釀、研究階段，一直久拖未決。

真正促使方城縣下定決心革故鼎新的，是2006年國家正式實施的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查這一“新政”，其明確規(guī)定：對違法占用耕地比例達到15%或土地管理秩序混亂，出現(xiàn)造成嚴重社會影響的違法用地案件的地區(qū)納入約談、問責范圍。而問責不單單對國土部門，同時也劍指地方政府的主要行政領導及有關人員。

決策層觀念轉變 新機制應運而生

方城縣開始重新審視、定位縣、鄉(xiāng)政府在國土資源管理中所處的地位和應當扮演的角色，充分認識到守一方國土地方政府責無旁貸，如果放手不管致使紅線不保，上級追責問責時，自然難辭其咎。

行動隨著觀念轉。旨在構建“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”國土資源管理格局的一系列機制措施隨之相繼出臺：一是實行目標管理，將全縣耕保指標量化分解到16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府間簽訂目標責任書，納入年度綜合目標考評，對完不成任務的實行“一票否決”。二是建立長效機制，下發(fā)了《關于建立健全土地利用和規(guī)劃建設管理長效機制的實施意見》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國土資源管理的責任主體，政府主要領導是第一責任人，分管領導為直接責任人，對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況，以及制止查處轄區(qū)內國土資源違法行為負總責。配套出臺了《方城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村違反土地管理規(guī)劃建設行為責任追究辦法》，規(guī)定：每年凡出現(xiàn)一起違法占地建設行為的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和分管領導給予誡勉談話或通報批評；發(fā)生兩起的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和分管領導予以停職或調離崗位；發(fā)生三起以上的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和分管領導就地免職或降職。同時把轄區(qū)內國土資源管理秩序混亂、違法違規(guī)問題突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定為“土地執(zhí)法整改重點地區(qū)”，整改期間暫停新增非農建設項目農地轉用、土地征收審批、土地利用總體規(guī)劃調整和重大項目用地計劃“點供”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導意識到土地管理的成效，不僅關系到本地發(fā)展，同時也關系到頭頂?shù)摹盀跫啞保偈顾麄冏呱蠂临Y源管理的第一線。三是出臺獎勵激勵機制，明確規(guī)定根據(jù)年度考評結果，對耕保工作到位，國土資源管理秩序良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予5萬～10萬元的獎勵，并對黨政領導優(yōu)先提拔重用，以此調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法管地用地的主動性和自覺性。四是建立部門聯(lián)動機制，明確公安、檢察、法院、紀檢、規(guī)劃、住建、環(huán)保、發(fā)展改革、水利、工商、電力等部門是國土資源執(zhí)法監(jiān)管的共同責任部門，各職能部門接到國土部門函告后，2個工作日內進行處置，以消除違法狀態(tài)為標準，開展違法建設的制止、拆除和復耕工作，形成“多兵種”聯(lián)合作戰(zhàn)的態(tài)勢，打出懲治違法的“組合拳”。五是實行村級土地協(xié)管員制度。在全縣554個行政村全部聘用了土地協(xié)管員，協(xié)助做好土地管理的日常檢查、監(jiān)督、登記、調處，借此把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

一家管云煙過眼 齊發(fā)力管理升級

新要求激發(fā)新動力，新機制催生新氣象。上述多項全新制度實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關部門不再置身事外、袖手旁觀，而是把國土資源管理工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，從人力、物力、財力等各個方面給予傾斜，大力支持，當好后盾，為當?shù)貒临Y源管理工作帶來了顯著變化。

違法行為大量減少。或設立宣傳“一條街”，或舉辦國土資源知識培訓班，或刷寫標語警示提醒，或印制宣傳頁送法下鄉(xiāng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要組織開展10～15次國土資源管理專題宣傳活動，積極教育引導廣大群眾依法依規(guī)合理用地，使廣大群眾的法制觀念明顯提高，并在土地開發(fā)利用過程中自覺遵循，有效減少了違法行為的發(fā)生率，降低了管理的壓力和強度。土地執(zhí)法衛(wèi)片圖斑顯示，近三年來，博望鎮(zhèn)僅出現(xiàn)了一起違法占地案件，袁店鄉(xiāng)更是交出了違法行為零發(fā)生的“成績單”。

執(zhí)法監(jiān)察手腕變硬。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周組織國土、村建、公安等部門至少開展三次以上土地執(zhí)法動態(tài)巡查，做到地動我知、地動我管，對違法行為及時加以制止和糾正，對偷建、搶建形成事實的違法建筑，由政府主要領導帶隊，依法予以強制拆除。遇到釘子戶、攔路虎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導敢于沖在前面，以正壓邪。一次，趙河鎮(zhèn)組織拆除一處違章建筑時，當事人手持鐵錘，對國土所長進行威脅：“你敢動我一塊磚頭，我就敲碎你的腦袋?！币慌缘闹鞴芨辨?zhèn)長上前把國土所長擋在身后，指著自己的額頭對當事人說：“來，我是帶隊的，你氣往我身上撒，敲就敲我的腦袋，我看你有多大能耐?！币痪湓挵旬斒氯苏鸬媚康煽诖?，再也橫不起來。主管副鎮(zhèn)長一聲令下，人員、機器一起行動，頃刻間將違法建筑夷為平地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導還能夠帶頭撕破關系網(wǎng)，頂死說情風。廣陽鎮(zhèn)黨委書記的表弟在該鎮(zhèn)開發(fā)小產權房，被國土所及時叫停。當事人找其表哥求情，遭到斷然拒絕。但其仍不死心，二次去找，氣得表哥當即把茶杯摔個粉碎，將他轟了出去。

發(fā)展方式趨于理性。以往因發(fā)展心切，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上項目、搞建設不按計劃，不照規(guī)劃，隨意選址，擅自占地。如今各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在用地上不再盲目任性，擬上項目前，首先征求國土所的意見，看項目是否符合國家產業(yè)政策，選址位置是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否尚有結余的用地指標可供報批，以自覺的態(tài)度，從源頭上遏制了政府主導的違法違規(guī)用地行為發(fā)生。

部門協(xié)作日益密切。以法院為例，原來對依法申請拆除或沒收的土地違法案件只受理不執(zhí)行，致使管理對象有恃無恐，造成執(zhí)行難、執(zhí)法難?，F(xiàn)在法院對移送案件能夠及時執(zhí)行到位，提高了土地執(zhí)法的嚴肅性和震懾力，不法者不敢再恣意妄為，以身試法。

經費開支保障有力。無論組織國土宣傳，還是開展執(zhí)法行動，為此產生的交通、就餐等費用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部予以“買單”，即使偶爾由國土所墊支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會在短時間內實報實銷。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為方便國土所工作，為他們配備了電腦、打印機等辦公設施，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年給予國土所一定的經費補貼，極大調動了國土所人員的干勁。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投之以桃，國土所報之以李。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作、重點工作，各國土所能夠主動介入，大力協(xié)助，如每年夏秋兩季開展秸稈禁燒工作時，國土所都會派出“援兵”，分包區(qū)域、日夜堅守、嚴密防范，及時制止縱火行為，為當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設做出有益貢獻，也助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一臂之力。

同心山成玉，協(xié)力土變金。方城縣國土資源部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相關部門通力協(xié)作，國土資源開發(fā)利用秩序逐步由亂到治，新增建設用地中違法占地的比例逐年下降，順利通過每年的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、例行督察，共同唱響了國土資源管理工作的“大合唱”，不斷贏得掌聲和榮譽。

（作者單位：方城縣國土資源局）