大量農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”之謎

一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整，譬如開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民，成為全國首個(gè)沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民的城市。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)?！?/p>

盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運(yùn)動(dòng)式，但多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方層層分解、相互攀比、調(diào)整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高。

新型城鎮(zhèn)化究竟是誰的“城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進(jìn)戶籍改革過程中，同步開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。借助統(tǒng)計(jì)口徑改變，大量農(nóng)民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個(gè)省會(huì)城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標(biāo)中卻要提高8個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)?shù)芈毮懿块T負(fù)責(zé)人透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標(biāo)制定的，“但說心里話，結(jié)合過去實(shí)際，加上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，完成這個(gè)指標(biāo)可能性不大”。

由于農(nóng)民進(jìn)城不愿遷戶口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點(diǎn)。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整，譬如開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民，成為全國首個(gè)沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民的城市。當(dāng)時(shí)的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內(nèi)也引發(fā)諸多爭議。

在當(dāng)前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中，主要是根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計(jì)，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農(nóng)村人口仍然是農(nóng)業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進(jìn)戶籍改革，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內(nèi)人士表示，這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%；長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個(gè)百分點(diǎn)。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負(fù)責(zé)人表示，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。

土地與人口“失調(diào)”加劇

長期以來，代表城市擴(kuò)張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設(shè)用地增長快于人口增長的勢頭仍在進(jìn)一步放大。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個(gè)百分點(diǎn)，城市建設(shè)用地面積年均增長5.89個(gè)百分點(diǎn)，兩者相差超過3個(gè)百分點(diǎn)。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成等業(yè)內(nèi)專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實(shí)際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口減少的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻在增加?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺(tái)村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象，占比接近三分之一。業(yè)內(nèi)專家表示，城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象，將對我國耕地紅線構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當(dāng)前政府舉債、土地指標(biāo)都在收緊，加上財(cái)政收入增速放緩，導(dǎo)致約束增多、配套滯后、激勵(lì)不足。”一位試點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負(fù)責(zé)人坦言。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財(cái)政收入普遍不高，多數(shù)屬于“吃飯”財(cái)政，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本承擔(dān)資金主要依賴土地出讓收益。當(dāng)前三四線城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

媒體在東北采訪時(shí)，遇到正在為當(dāng)?shù)匾粋€(gè)高鐵新城項(xiàng)目發(fā)愁的一個(gè)縣級(jí)市城鎮(zhèn)化辦公室負(fù)責(zé)人周光（化名）。這個(gè)寄望政府以土地出讓收益，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)的少數(shù)民族特色旅游服務(wù)區(qū)的項(xiàng)目，接洽了包括部分央企等在內(nèi)的45家企業(yè)，仍未達(dá)成初步協(xié)議。周光說，眼下社會(huì)資本對土地預(yù)期收益不看好，加上投資擴(kuò)張謹(jǐn)慎，土地?fù)Q基建的做法越來越難。

根據(jù)《2015年國土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃，出讓合同價(jià)款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區(qū)管委會(huì)副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著政府轉(zhuǎn)”，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產(chǎn)仍處于庫存消化期，土地出讓數(shù)量與價(jià)格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)、基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量“三掛鉤”實(shí)施細(xì)則遲遲未能出臺(tái)，這些政策配套問題都亟待破解，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化注入新動(dòng)力。

不少專家及基層干部建議，需從進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)吸納能力，有序加快土地制度改革步伐，建立新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)引導(dǎo)基金等十個(gè)方面采取措施，有“破”有“立”助力新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)。

（《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016.8.25等）