阿計(jì)

短缺困境呼喚立法保障

對(duì)絕大多數(shù)普通人而言，“公共文化服務(wù)”似乎是個(gè)頗為陌生的專(zhuān)業(yè)概念。事實(shí)上，它時(shí)刻塑造著社會(huì)的文化肌理，書(shū)寫(xiě)著生活的日常風(fēng)貌。

所謂“公共文化服務(wù)”，是指以滿(mǎn)足公民基本文化需求為目標(biāo)，由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，向公民提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)及其他相關(guān)服務(wù)。作為文化建設(shè)的重要一脈，公共文化服務(wù)承擔(dān)者傳播精神價(jià)值、提升國(guó)民素質(zhì)、推動(dòng)社會(huì)文明等功能。更重要的是，公共文化服務(wù)肩負(fù)著保障公民基本文化權(quán)益的使命，尤其是在國(guó)人衣食住行等物質(zhì)需要已基本滿(mǎn)足的當(dāng)下，民生問(wèn)題已更多注入文化權(quán)利的內(nèi)涵。公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，能否保障公民充分享有文化娛樂(lè)、文化消費(fèi)、文化教育、文化創(chuàng)造、文化審美等基本文化權(quán)利，彰顯著國(guó)家的文明程度和人權(quán)水平。

經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。以公共文化設(shè)施為例，近年來(lái)，在國(guó)家圖書(shū)館新館、國(guó)家博物館等一批大型公共文化設(shè)施崛起的同時(shí)，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)亦在快步推進(jìn)，到2011年年底，已基本實(shí)現(xiàn)了“縣縣有圖書(shū)館文化館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的目標(biāo)。截至2014年年底，全國(guó)已建成縣級(jí)以上公共圖書(shū)館3117個(gè)，文化館、群藝館3313個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站41110個(gè)，公共博物館、紀(jì)念館3473個(gè)，工人文化宮1300多個(gè)，青少年官700多個(gè)，科技館350多個(gè)，青少年校外活動(dòng)中心3000多個(gè)。

然而，由于文化建設(shè)底子薄、欠賬多，我國(guó)公共文化資源仍然處于供應(yīng)不足、總量偏少的困境。尤其是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、財(cái)政投入偏少、服務(wù)效能不高、社會(huì)參與不足等現(xiàn)象，更是長(zhǎng)期成為制約公共文化服務(wù)體系發(fā)展的深層次、瓶頸式難題。其中的一個(gè)佐證是，我國(guó)各項(xiàng)公共文化服務(wù)指標(biāo)不僅無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家媲美，即使在發(fā)展中國(guó)家中也位居后列，與世界大國(guó)的地位極不相稱(chēng)。

仍以公共文化設(shè)施為例，早在上世紀(jì)70年代，國(guó)際圖書(shū)館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)頒布的《公共圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)》就已規(guī)定，每5萬(wàn)人應(yīng)擁有一座圖書(shū)館，服務(wù)半徑為4公里。而目前我國(guó)平均每46萬(wàn)人才擁有一座圖書(shū)館，平均服務(wù)半徑為57公里，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距遙遠(yuǎn)。即便在公共文化設(shè)施最為發(fā)達(dá)的首都北京，情形也不容樂(lè)觀，比如，每10萬(wàn)人擁有的文化館及類(lèi)似設(shè)施數(shù)量，北京為1.7個(gè)，而日本東京為2.9個(gè)；每10萬(wàn)人擁有的博物館數(shù)量，北京為0.8個(gè)，僅為世界水平的一半。

正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，公共文化服務(wù)日益成為決策層籌劃改革全局時(shí)的重點(diǎn)議題。2012年11月召開(kāi)的中共十八大，設(shè)定了到2020年建成公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)。而將公共文化服務(wù)納入法治軌道，則被視為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一大關(guān)鍵。尤其是2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)，更是明確將公共文化服務(wù)保障法列入文化立法的重點(diǎn)選項(xiàng)。

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，截至2014年年底，較高層次的立法僅有2003年出臺(tái)的《公共文化體育設(shè)施條例》，更多依賴(lài)于政策文件、部門(mén)規(guī)章的推動(dòng)。相關(guān)規(guī)范不僅左支右絀、效力低下，而且保障權(quán)利的內(nèi)容設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足，已成為公共文化服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境的制度根源。以全新思維打造一部全局性、基礎(chǔ)性的公共文化服務(wù)保障法，已時(shí)不我待。

也正是立法的緊迫性，促使立法構(gòu)想很快走向了立法行動(dòng)。2014年4月，由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)領(lǐng)銜，公共文化服務(wù)保障法起草工作正式啟動(dòng)。僅僅兩年過(guò)后的2016年4月25日，法律草案就正式提交全國(guó)人大常委會(huì)一審。公共文化服務(wù)從行政推動(dòng)邁向法制保障的歷史性轉(zhuǎn)型，由此進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)。

政府與社會(huì)，一個(gè)也不能少

公共文化服務(wù)由誰(shuí)供給？是立法需要厘清的重大議題。

公共文化服務(wù)既是一種公共產(chǎn)品，同時(shí)又體現(xiàn)了價(jià)值觀念、文化權(quán)益、公益屬性等特質(zhì)，這就決定了提供公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能。事實(shí)上，公共文化服務(wù)正是21世紀(jì)公共行政和政府改革的重要理念，也是當(dāng)下中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

然而在現(xiàn)實(shí)中，公共文化服務(wù)供給無(wú)法滿(mǎn)足需求的情形依然普遍存在，不少地區(qū)的公共文化設(shè)施、資源、資金等頻現(xiàn)缺口。其根本原因就在于，一些地方政府深陷重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕文化建設(shè)的觀念誤區(qū)，與能夠帶來(lái)耀眼GDP政績(jī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，文化建設(shè)往往被視為費(fèi)力搭錢(qián)的累贅。正如坊間段子所形容的：“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”，公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政府“缺位”“越位”現(xiàn)象因此屢見(jiàn)不鮮。典型的例證是，農(nóng)村區(qū)劃實(shí)施調(diào)整時(shí)，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站都被順勢(shì)削減，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，不少地方也借機(jī)甩掉了文化站這個(gè)費(fèi)錢(qián)的“包袱”，其直接后果是，一些基層地區(qū)的公共文化服務(wù)長(zhǎng)期徘徊于低水平甚至有所倒退。

正因此，公共文化服務(wù)保障法的首要方向是確立“政府主導(dǎo)”的基調(diào)。法律草案明確中央和地方政府是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體，詳盡規(guī)定了政府在公共文化服務(wù)組織、管理、提供、保障等方面的諸多職責(zé)，并對(duì)未履行職責(zé)的行為，設(shè)定了“限期改正”“處分責(zé)任人員”等法律責(zé)任機(jī)制。

正所謂“責(zé)任在政府，關(guān)鍵在投入”，體現(xiàn)政府責(zé)任的一個(gè)核心標(biāo)志是對(duì)公共文化服務(wù)的財(cái)政投入。但數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重，長(zhǎng)期在0.4%左右的低位徘徊，且從“八五”時(shí)期的0.5%逐漸下降到“十一五”時(shí)期的0.38%，2010年和2011年更是下降至0.36%的新低。相比近年來(lái)其他社會(huì)領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入的大幅增長(zhǎng)，文化經(jīng)費(fèi)的差距也越拉越大。2013年的統(tǒng)計(jì)就表明，教科文衛(wèi)四大社會(huì)事業(yè)中，文化事業(yè)費(fèi)僅為教育的2%、衛(wèi)生的6%、科技的10%。

一方面，財(cái)政投入總量不足、比重偏低，已成為制約公共文化服務(wù)的瓶頸；另一方面，許多既定制度也執(zhí)行走樣，導(dǎo)致“文化欠賬”越積越多。比如有規(guī)定明確要求城市建設(shè)費(fèi)用應(yīng)單列1%用于轄區(qū)內(nèi)文化設(shè)施配套建設(shè)，但多數(shù)城市除主城區(qū)外，均未予以落實(shí)。與此同時(shí)，多頭管理的文化體制，又令資金投入過(guò)于分散，導(dǎo)致公共文化資源不足與浪費(fèi)并存。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)，公共文化服務(wù)保障法草案明確規(guī)定：各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)合理劃分公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，落實(shí)公共文化服務(wù)所需資金”。以立法形式構(gòu)建“事權(quán)”“責(zé)任”“預(yù)算”三要素相結(jié)合的文化投入機(jī)制，體現(xiàn)的正是經(jīng)費(fèi)保障與投入效益并重的思路，以防止盲目決策、資源損耗等弊端。

在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，推進(jìn)公共文化服務(wù)的另一個(gè)重要維度是鼓勵(lì)社會(huì)參與。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，政府主導(dǎo)并不等同于政府包辦，相對(duì)于政府有限的文化資源，民間蘊(yùn)藏著巨大的文化能量。社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，既是政府主導(dǎo)的重要補(bǔ)充，也是現(xiàn)代民主精神的體現(xiàn)。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)公共文化服務(wù)一直局限于“官辦、官管、官養(yǎng)”的模式?！按蟀髷垺辈粌H令政府財(cái)力、資源不堪重負(fù)，而且自上而下的灌輸式文化服務(wù)，也極易造成公共文化供給與需求的嚴(yán)重脫節(jié)，滋生供應(yīng)不足、效率低下、質(zhì)量欠佳等諸多弊端。在此背景下，近年來(lái)文化體制改革的一個(gè)重要方向，就是引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，并因此注入了新的活力。以全國(guó)多地崛起的民辦博物館為例，截至2014年年底，武漢市的93家博物館中，近30家屬于民營(yíng)性質(zhì)，已占總數(shù)的三分之一；而截至2012年年底，被稱(chēng)作“中國(guó)博物館文化之鄉(xiāng)”的浙江省寧波市鄞州區(qū)，已建、在建、籌建的36家博物館中，民辦博物館更是多達(dá)23家，幾近三分之二。

然而，社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的進(jìn)程，也遭遇了種種成長(zhǎng)的煩惱。一方面，一些政府部門(mén)的陳舊觀念，阻礙著民營(yíng)資本和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入文化領(lǐng)域；另一方面，促進(jìn)、激勵(lì)等機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，又使社會(huì)參與舉步維艱。仍以民辦博物館為例，場(chǎng)館興建難以享受土地優(yōu)惠政策，水電等日常運(yùn)營(yíng)成本按高昂的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納，社會(huì)捐資因缺乏稅收抵扣等政策而不愿投入。凡此種種，導(dǎo)致許多民辦博物館風(fēng)光一時(shí)后，迅速陷入經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘的經(jīng)營(yíng)困局，有的甚至被迫轉(zhuǎn)售或關(guān)門(mén)。更極端的個(gè)案是，著名文物收藏家馬未都1997年創(chuàng)辦的觀復(fù)博物館是國(guó)內(nèi)首家民辦博物館，在城市拆遷的浪潮下，迄今已被迫兩次搬家，即便已遠(yuǎn)離城市中心，仍然沒(méi)有擺脫拆遷威脅，成了一片廢墟中的“釘子戶(hù)”。而2012年，私人興辦的“上海奇石盆景博物館”遭強(qiáng)拆后，博物館主人指責(zé)拆遷者瓜分價(jià)值億元的藏品，進(jìn)而起訴有關(guān)部門(mén)，索賠2.89億元，更是引爆了轟動(dòng)社會(huì)的“史上最貴強(qiáng)拆案”。

社會(huì)參與成長(zhǎng)與煩惱并存的現(xiàn)狀，意味著為社會(huì)參與提供充分的制度空間，是公共文化服務(wù)保障法的又一個(gè)重要方向。為此，針對(duì)社會(huì)力量出資興建、捐建公共文化設(shè)施，參與公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理，參與提供公共文化產(chǎn)品等諸多方面，法律草案設(shè)計(jì)了一系列鼓勵(lì)和支持措施，并規(guī)定了“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”“稅收優(yōu)惠”等激勵(lì)機(jī)制。

政府與社會(huì)，一個(gè)也不能少！以立法形式構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的公共文化服務(wù)格局，最終將促成政府、社會(huì)、市場(chǎng)的良性互動(dòng)，為公共文化服務(wù)注入最強(qiáng)勁的動(dòng)力。

從文化扶貧到文化均等

公共文化服務(wù)所內(nèi)含的公益特質(zhì)和權(quán)利價(jià)值，決定其必須堅(jiān)守均等性、基本性、公益性、便利性的原則，即公共文化服務(wù)資源應(yīng)當(dāng)為全社會(huì)公平擁有，滿(mǎn)足全體公民的基本文化需求，并且不以營(yíng)利為目的，方便民眾享受服務(wù)。

然而，我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展差異以及持續(xù)多年的文化投入重城市、輕農(nóng)村的政策傾向，卻導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的公共文化服務(wù)資源配置，出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡的兩極分化。2013年的統(tǒng)計(jì)就顯示，從城鄉(xiāng)看，縣級(jí)以下基層公共文化服務(wù)資源普遍匱乏，比如全國(guó)2712個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館中，無(wú)購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)支出的有580個(gè)，占總數(shù)的21.4%。從區(qū)域看，東部地區(qū)文化體育與傳媒支出約占全國(guó)總量的44.15%，西部約占33.25%，而中部?jī)H占22.57%，中西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。

現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)一些大都市的居民面對(duì)眾多文化消費(fèi)選擇而糾結(jié)時(shí)，許多農(nóng)村居民卻為找不到一塊電影放映場(chǎng)地而煩惱，折射的正是公共文化服務(wù)資源“城市閑置、農(nóng)村稀缺”的巨大反差。即便是資源相對(duì)集中的城市，也存在著內(nèi)部的區(qū)域失衡。比如北京的天通苑地區(qū)經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展，已聚居了數(shù)十萬(wàn)人口，但至今僅有幾個(gè)藏書(shū)量寥寥的微型圖書(shū)館和圖書(shū)室。

公共文化服務(wù)的失衡狀態(tài)以及由此造成的公民文化權(quán)利不平等，無(wú)疑有違社會(huì)的公平正義原則。正因此，公共文化服務(wù)均等化成為近年來(lái)的主攻方向，其中的關(guān)鍵路徑則是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化，由政府制定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理服務(wù)等通用標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此實(shí)施諸多文化工程，引導(dǎo)文化資源向基層農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

不過(guò)，標(biāo)準(zhǔn)化并不等同于簡(jiǎn)單的“一刀切”，也非平均主義的大鍋飯模式。我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、文化需求差異極大，倘若將下里巴人的“大秧歌”送給城市白領(lǐng)，或者把陽(yáng)春白雪的歌劇、芭蕾送給農(nóng)村居民，其效果可想而知。有調(diào)查已經(jīng)顯示，近年來(lái)一些基層地區(qū)投入巨資建設(shè)高檔文化設(shè)施，甚至勞民傷財(cái)蓋起奢華的歌劇院之類(lèi)，但因不接地氣，紛紛陷入無(wú)人問(wèn)津的困境。這樣的事實(shí)意味著，公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化必須尊重地區(qū)差異，因地制宜、因人而異，否則，人為的“一刀切”只會(huì)徒耗資源、擴(kuò)大差距，與原始初衷背道而馳。

公共文化服務(wù)保障法草案體現(xiàn)的，正是“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)兜底線，地方標(biāo)準(zhǔn)促特色”的分級(jí)保障思路。法律草案明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府根據(jù)這一指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財(cái)政能力和文化特色，制定本地基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，同時(shí)給不同地區(qū)留有余地。

與此同時(shí)，法律草案還建立了一系列與公共文化服務(wù)均等化密切相關(guān)的重要制度，包括：公共文化服務(wù)公示制度、公共文化服務(wù)目錄提供制度、公共文化設(shè)施免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放制度、公益性文化單位提供免費(fèi)或者優(yōu)惠的公共文化服務(wù)制度，等等。

以公共文化設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放為例，自2008年起，我國(guó)公辦博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館等陸續(xù)邁人免費(fèi)開(kāi)放時(shí)代，這被視為推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化的重要一步。而法律草案在確認(rèn)這一改革成果的同時(shí)，進(jìn)一步將科技館、體育場(chǎng)、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動(dòng)中心、農(nóng)家書(shū)屋等明確列入公共文化設(shè)施，這意味著，免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放的利民之舉，將進(jìn)一步走向縱深。

在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，公共文化服務(wù)均等化在很大程度上體現(xiàn)為文化扶貧，除了矯正公共文化資源的城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡，另一個(gè)重要方向是向弱勢(shì)群體、特殊地區(qū)提供傾斜服務(wù)。

調(diào)查顯示，目前針對(duì)弱勢(shì)群體和邊疆民族等地區(qū)的文化資源供應(yīng)，普遍存在短缺不足。以近兩億之眾的農(nóng)民工為例，這一龐大群體幾乎完全游離于公共文化服務(wù)體系之外，遭遇“流出地管不著、流人地不愿管”的雙重困境。聊天睡大覺(jué)、賭錢(qián)打麻將、閑逛看美女等等，占據(jù)了絕大多數(shù)農(nóng)民工的業(yè)余時(shí)間，其精神文化需求卻無(wú)處寄托。農(nóng)民工在城市生活中的“文化孤島”現(xiàn)象，已成為推進(jìn)城市化改革的一大瓶頸。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)，法律草案作出了特別設(shè)計(jì)，明確規(guī)定，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)給予扶持，對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口等群體的特殊需求提供公共文化服務(wù)，國(guó)家重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)提供公共文化產(chǎn)品。

以均等化為導(dǎo)向的立法構(gòu)建，最終目標(biāo)是填平文化鴻溝，實(shí)現(xiàn)文化共享。而文化資源的均衡配置，文化權(quán)利的平等保障，正是社會(huì)公平正義的重要象征。

要建設(shè)，更要利用

公共文化設(shè)施是公共文化服務(wù)的重要基石和陣地，也是文化發(fā)展的標(biāo)志和象征。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)公共文化設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)了按行政層級(jí)“全設(shè)置”，但對(duì)照現(xiàn)代化要求，不少地區(qū)尤其是基層的公共文化設(shè)施卻相距遙遠(yuǎn)。比如，按照國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)圖書(shū)館和文化館面積應(yīng)分別大于800平方米和1200平方米，但截至2013年年底，全國(guó)仍有619個(gè)縣級(jí)公共圖書(shū)館和791個(gè)縣級(jí)文化館面積不足800平方米，分別占總量的22.8%和27%。此外，我國(guó)36.7%的縣級(jí)公共圖書(shū)館和43.1%的縣級(jí)文化館建于1990年以前，面臨設(shè)施陳舊、存在安全隱患等諸多問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的文化站情況更為糟糕，大多名存實(shí)亡，深陷“一塊牌子、一張桌子、一個(gè)章子”的癱瘓?zhí)幘常恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)文化站甚至被擠占、轉(zhuǎn)讓、出租，淪為政府牟利的資產(chǎn)。

另一方面，公共文化服務(wù)管理的各自為政、分散運(yùn)行，又必然滋生重復(fù)建設(shè)、布局不合理等弊端，導(dǎo)致公共文化設(shè)施總量不足與資源浪費(fèi)并存的怪象。比如在不少農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)家書(shū)屋、黨員教育室、體育活動(dòng)室等由不同部門(mén)實(shí)施的文化工程疊床架屋，其服務(wù)成本與效率卻不成比例。

正因此，強(qiáng)化公共文化設(shè)施的建設(shè)，是公共文化服務(wù)保障法的一個(gè)重要目標(biāo)。為此，法律草案明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)將公共文化設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理確定公共文化設(shè)施的種類(lèi)、數(shù)量、規(guī)模以及布局。而為了破解當(dāng)下基層文化設(shè)施普遍存在的“散、亂”現(xiàn)象，法律草案力圖引入整合資源、協(xié)同發(fā)展的對(duì)策，要求地方政府著力打造綜合性文化服務(wù)中心，“采取新建、改建、擴(kuò)建、合建、租賃、利用現(xiàn)有公共設(shè)施等多種方式，推動(dòng)基層有關(guān)公共設(shè)施的統(tǒng)一管理、綜合利用，并保障其正常運(yùn)行”。

公共文化設(shè)施的又一困境是，在城鄉(xiāng)建設(shè)的進(jìn)程中，往往成為拆遷潮的棄兒，文化設(shè)施被房地產(chǎn)驅(qū)逐的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。不少公共文化設(shè)施被拆除后，重建再無(wú)下文，或者重建后位置偏遠(yuǎn)、規(guī)?？s小，以犧牲實(shí)用、便民的代價(jià)壓低重建成本，導(dǎo)致原有的服務(wù)水平大打折扣。

最近的一個(gè)典型例證是，2016年年初，河南省鄭州市傳出消息，因?yàn)橐獮榈罔F建設(shè)讓路，為當(dāng)?shù)厥忻穹?wù)了22年的鄭州市圖書(shū)館被列入了拆遷動(dòng)議，令無(wú)數(shù)市民為之傷心，亦引發(fā)了巨大爭(zhēng)議。而此前數(shù)年，從重慶圖書(shū)館搬遷至交通困難的偏僻之地，到南京老金陵圖書(shū)館變身停車(chē)樓項(xiàng)目，再到江西廣昌縣圖書(shū)館、文化館拆除后長(zhǎng)期蝸居政府大樓一角，公共文化設(shè)施不斷上演的命運(yùn)悲歌，引發(fā)陣陣社會(huì)質(zhì)疑：“為何受傷的總是文化設(shè)施？”

在此背景下，法律草案特別設(shè)計(jì)了公共文化設(shè)施拆除與重建的程序制度，明確規(guī)定，因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化設(shè)施，或者改變其功能、用途的，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定重建，并堅(jiān)持先建設(shè)后拆除或者建設(shè)拆除同時(shí)進(jìn)行的原則。同時(shí)規(guī)定，新建公共文化設(shè)施的選址，應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)，符合其功能和特點(diǎn)，有利于發(fā)揮其作用。

與公共文化設(shè)施的建設(shè)相比，更加重要的是如何使公共資源實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益?，F(xiàn)實(shí)中令人深思的現(xiàn)象是，一方面，許多地方投入巨資，紛紛蓋起高大上的一流公共文化設(shè)施；另一方面，門(mén)可羅雀的景象卻如影隨形，利用率、參與度令人難堪。典型的對(duì)比是，美國(guó)公共圖書(shū)館年人均借書(shū)量高達(dá)7.7冊(cè)，而我國(guó)僅為0.2冊(cè)；日本公民館年人均到館1.8次，而我國(guó)文化館年人均到館僅為0.18次，差距之大令人嘆息。

其深層原因就在于，不少地方的公共文化服務(wù)深陷“重設(shè)施建設(shè)、輕管理使用”的誤區(qū)，僅僅注重設(shè)施、場(chǎng)所等硬件建設(shè)，卻漠視配套資源、服務(wù)內(nèi)容等軟件建設(shè)，由此也窒息了公共文化服務(wù)的活力和生機(jī)。普遍存在的圖書(shū)更新長(zhǎng)年停滯、陳列內(nèi)容了無(wú)新意、展示手法陳舊不堪、活動(dòng)設(shè)計(jì)呆板乏味等弊端，難免讓民眾“用腳投票”，也在很大程度上使公共文化設(shè)施淪為應(yīng)付檢查和驗(yàn)收的“形象工程”。

解決這一困局的關(guān)鍵是構(gòu)建以效能為導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制，這也是公共文化服務(wù)法的一大立法重點(diǎn)。為此，法律草案確立了“提高公共文化服務(wù)效能”的基本原則，并明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評(píng)價(jià)制度，管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)工作、提高服務(wù)質(zhì)量，堅(jiān)決避免公共文化設(shè)施建而不用、用而不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

建設(shè)與效能并重的立法設(shè)計(jì)，不僅將有力推動(dòng)公共文化設(shè)施質(zhì)的飛躍，也將有效約束政府行為的偏差。事實(shí)上，公共文化服務(wù)法草案的諸多制度構(gòu)想，都兼具觀念洗禮的意味，由此追尋的，正是人人享有文化權(quán)利的燦爛前景。