阿計

立法優(yōu)先和突破

當下正全面發(fā)力的文化立法，究竟蘊含著怎樣的立法密碼？這是理解未來文化立法路線圖的關(guān)鍵線索。

梳理最近一年多的文化立法動向，最引人注目的莫過于公共文化服務保障法和文化產(chǎn)業(yè)促進法。兩法均是2015年全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整后，由原來的三類立法項目升格為任期內(nèi)擬提請審議的一類立法項目。這表明，對文化發(fā)展具有全局統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性、綜合性文化法律，已成為推進文化立法的優(yōu)先選項。

以公共文化服務保障法為例，該法自2014年4月啟動起草，到2016年4月法律草案正式提交立法機關(guān)一審，僅僅歷時兩年。與諸多長期醞釀卻多年難產(chǎn)的文化立法相比，創(chuàng)造了文化立法史上的最快紀錄。而作為促進文化服務供應、保障公民文化權(quán)利的一部文化基本法，公共文化服務保障法的呼之欲出，也將為公共圖書館法、博物館法、廣播電視法等文化專門法的加速出臺提供堅實的依托。

正在加緊醞釀起草的文化產(chǎn)業(yè)促進法，同樣具有深遠的立法價值。自2000年決策層首次提出文化產(chǎn)業(yè)概念以來，我國文化產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻不斷增長，到2014年已占GDP的3.76%。然而對照文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的目標，仍然總量偏小、實力不強，相比于文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已占GDP四分之一的美國，更是差距巨大，與我國作為世界第二經(jīng)濟大國的地位極不相稱。究其原因在于，多年來，我國文化立法一味強調(diào)管理思維，卻忽略了扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法考慮，保護知識產(chǎn)權(quán)、保障文化創(chuàng)新、促進文化發(fā)展的立法設(shè)計極為匱乏，在法律層面，與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的僅有一部已嚴重滯后的著作權(quán)法。由于文化產(chǎn)業(yè)基本只是依靠政策推動，政府、市場、社會之間的邊界并不清晰，多頭管理執(zhí)法、企業(yè)融資困難、市場交易失范等現(xiàn)象屢有發(fā)生。正因此，迫切需要制定一部促進文化產(chǎn)業(yè)的文化基本法，從而為繁榮文化市場、振興文化產(chǎn)業(yè)奠定高屋建瓴、權(quán)威穩(wěn)定的法制基石。

與尚在孕育中的文化產(chǎn)業(yè)促進法相比，已經(jīng)搶先進入立法機關(guān)審議程序的電影產(chǎn)業(yè)促進法草案，堪稱文化產(chǎn)業(yè)立法重點突破的一個典型樣本。

自2002年電影產(chǎn)業(yè)化改革以來，我國影片年產(chǎn)量已從不足百部穩(wěn)定到600余部，票房從每年不足10億元增加到2014年的近300億元，2015年前9個月已突破330億元，增速達51%。電影產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模則保持著每年超過或接近30%的增長幅度，2014年已達650億元。這一世界電影史上前所未有的發(fā)展速度，不僅使我國一躍成為全球第二大電影市場，也使電影產(chǎn)業(yè)成為推動國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一大先鋒。

然而，作為市場化和開放度最高、最具代表性的文化產(chǎn)業(yè)，電影產(chǎn)業(yè)在煥發(fā)勃勃生機的同時，也遭遇了諸多發(fā)展瓶頸。比如，繁瑣的審批制度、高企的準入門檻，直接引發(fā)了電影題材狹窄、內(nèi)容創(chuàng)新受限、市場發(fā)育不足等弊端。另一方面，由于規(guī)制不力，頻發(fā)不止的“偷票房”、盜版侵權(quán)等亂象，又對電影產(chǎn)業(yè)造成了巨大傷害。凡此種種，都嚴重阻礙了我國由電影大國進一步邁向電影強國。可資佐證的是，每年進入中國市場的美國大片不足國產(chǎn)片的七片之一，卻瓜分了近三分之一的票房收入。

造成這一困境的主要原因是，多年來，針對電影產(chǎn)業(yè)的制度規(guī)范，除了1996年出臺的《電影管理條例》，多為低層次的規(guī)章、“紅頭文件”乃至領(lǐng)導批示等，且管制色彩極為濃重。而適應電影產(chǎn)業(yè)化改革、更加合理的高層次立法設(shè)計，卻付之闕如。事實上，早在1981年，《大眾電影》雜志刊發(fā)的《立電影法，杜絕橫加干涉》一文，就發(fā)出了立法呼聲。2003年，有關(guān)部門已啟動電影立法起草工作，卻千呼萬喚不出來。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規(guī)劃二類項目的電影產(chǎn)業(yè)促進法草案一反常規(guī)，捷足步入審議殿堂，難產(chǎn)整整12年的電影立法，由此一朝破冰。

與立法速度逆襲相比，更加引人注目的是電影產(chǎn)業(yè)促進法草案所秉持的“鼓勵”和“開放”立場。草案明確要求政府將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，確立了一系列扶持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠和保障機制，并鼓勵社會力量以投資捐贈等方式參與電影產(chǎn)業(yè)。更大的亮點在于，草案在簡政放權(quán)的方向上邁出大步，同時取消兩項、下放5項行政審批，包括取消單片電影攝制許可證、取消一般題材電影劇本審查等等。由此，為保護創(chuàng)作自由、激發(fā)市場活力松開了諸多制度捆綁。此外，草案在保留電影成片審查制度的同時明確，制定具體審查標準時，應增設(shè)公共參與、專家論證的程序，并要求電影審查時應組織專家評審。由此，為提升審查制度透明度、公正性，尤其是防止以往屢見不鮮的“關(guān)門審查”現(xiàn)象，提供了全新的制度支持。

從目前的立法態(tài)勢看，電影產(chǎn)業(yè)促進法不僅是“中國電影第一法”，也很可能成為率先出臺的“文化產(chǎn)業(yè)第一法”。就此而言，電影產(chǎn)業(yè)促進法不僅將為電影產(chǎn)業(yè)注入強勁的動力，也將為其他文化立法尤其是文化產(chǎn)業(yè)立法提供鮮明的標桿。可以預計，該法所確立的一些重要法律理念、原則和制度，將被文化產(chǎn)業(yè)促進法以及其他文化產(chǎn)業(yè)專門法加以吸收，從而以一法的重點突破，帶來全局的示范效應。

文化立法的版圖

按照決策層的頂層設(shè)計，當下我國文化立法抓緊推進的立法項目，除了公共文化服務保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、電影產(chǎn)業(yè)促進法、公共圖書館法等法律外，另兩個重點方向是，有關(guān)文化市場管理的法規(guī)以及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務方面的法規(guī)。依據(jù)這一立法路線圖，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理、水下文物保護管理等法規(guī)的制定和修訂，亦在加速孕育中。

但從長遠看，上述立法項目還只是文化立法的短期目標。相對于我國文化立法的貧弱狀態(tài)，顯然還需要規(guī)劃更為精細齊備的文化立法體系。然而，究竟如何劃定立法范圍，確定哪些立法項目，既是文化立法的首要議題，也是爭議已久的難點。

有主張認為，類似民事領(lǐng)域的民法和刑事領(lǐng)域的刑法，國家法律層面的文化立法僅僅需要制定一部文化基本法，如此既有助于各種低位級文化立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能減輕立法機關(guān)的壓力。但這一主張卻難以獲得認同，眾多反對意見指出，從傳統(tǒng)印刷到現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)，從媒體到文物保護，從有形物到無形物，文化領(lǐng)域包羅萬象且處于不斷變動中，調(diào)整方式、治理原則、約束手段等均存在極大差異。試圖將如此龐雜的內(nèi)容糅合進一部法律，在立法技術(shù)上存在巨大困難，幾乎是不可能完成的任務。即便勉強出臺，其科學性、操作性等也不容樂觀，很可能導致立法的失敗。

相對于畢其功于一役的雄心，學界更傾向于將普通法律層面的文化立法分為文化基本法和文化專門法兩大層次，按照分層設(shè)計、分門別類的理路進行架構(gòu)。頗具代表性的是，有學者據(jù)此具體劃分了文化立法的四大方向，描繪了極為遼闊的立法版圖。

其一，文化基本法。此類文化立法旨在確立文化法律制度的調(diào)整范圍、立法基本原則、文化組織設(shè)置、文化行為規(guī)制、文化權(quán)利保護等規(guī)范，并作為頂層設(shè)計，明確相應文化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性運行原則和規(guī)則，協(xié)調(diào)整合相關(guān)的文化單行法。具體立法項目則包括文化事業(yè)促進法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、文化市場管理法、文化權(quán)利保障法，等等。

其二，文化產(chǎn)業(yè)法。此類文化立法旨在調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。除了作為基本法的文化產(chǎn)業(yè)促進法、文化市場管理法外，文化產(chǎn)業(yè)的專門法項目應包括電影產(chǎn)業(yè)促進法、文藝演出法、廣播電視法、新聞通訊法、印刷產(chǎn)業(yè)促進法、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進法、網(wǎng)絡(luò)信息安全保障法、網(wǎng)絡(luò)傳播保障法、旅游法、文化娛樂產(chǎn)業(yè)促進法、體育產(chǎn)業(yè)促進法、文化企業(yè)法，等等。

其三，文化事業(yè)法。此類文化立法旨在調(diào)整文化事業(yè)領(lǐng)域。除了作為基本法的文化促進法外，文化事業(yè)的專門法項目應包括文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、民族民間傳統(tǒng)文化保護法等文化遺產(chǎn)保護單行法，公共圖書館法、博物館法、文化館法、公共文化體育設(shè)施法等文化基礎(chǔ)設(shè)施單行法以及廣義文化定義下的教育、科技、體育立法。

其四，文化權(quán)利法。此類文化立法旨在保障公民的文化權(quán)利。除了作為基本法的文化權(quán)利保障法外，保障文化權(quán)利的專門法項目應包括著作權(quán)法、國家通用語言文字法、文藝創(chuàng)作權(quán)利保障法、宗教事務保障法、檔案法、公民個人信息保護法、少數(shù)民族文化權(quán)利保障法以及有關(guān)特殊群體保護方面的文化立法。

除了設(shè)計普通法律層面的文化立法，如何完善憲法中的文化條款，也是備受關(guān)注的焦點。無論是發(fā)展文化事業(yè)還是保護文化權(quán)利，都需要作為國家根本大法的憲法作出引領(lǐng)全局的制度設(shè)計。尤其是，文化權(quán)利是與政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利并列的公民三大基本權(quán)利之一，只有充分進入憲法視野，確立為憲法性權(quán)利，才能獲取最高層次的制度關(guān)懷。

綜觀我國現(xiàn)行憲法，已對文化事業(yè)發(fā)展、文化遺產(chǎn)保護、文化人才培養(yǎng)、精神文明建設(shè)等作出了規(guī)定，并對部分文化基本權(quán)利作出了規(guī)定，如公民言論、出版的自由，公民從事文化活動的自由以及文化參與權(quán)、婦女的文化平等權(quán)等等。但總體而言，憲法所確立的文化基本權(quán)利并不充分，尤其是沒有作出科學的分類，文化教育權(quán)、文化分享權(quán)、文化交往權(quán)、文化經(jīng)營權(quán)、學術(shù)自由權(quán)、文化創(chuàng)作和表達自由權(quán)等重要的文化權(quán)利，憲法均沒觸及。這不僅使部分文化權(quán)利無法受到有力的憲法保護，也使不少文化立法難以獲得充分的憲法依據(jù)。正因此，填補現(xiàn)行憲法的文化權(quán)利條款缺失，全面構(gòu)建起憲法框架下的文化基本權(quán)利保護體系，理應列入未來修憲時的重要選項。

立法難題與路徑選擇

與勾畫立法版圖相比，文化立法的真正挑戰(zhàn)在于，如何應對未來立法過程中所面臨的種種難題？

比如，文化體制改革是當下中國改革的重要一脈，涉及所有制結(jié)構(gòu)重組、治理方式變革等諸多復雜問題，且不斷處于變動中。這就要求文化立法合理解決改革探索性與法律穩(wěn)定性之間的內(nèi)在沖突，既遵循“重大改革于法有據(jù)”的原則，以立法形式及時肯定改革成果，同時又秉持審慎的態(tài)度，為改革留下充分的余地。

再比如，文化具有民族性、地域性、多樣性等特質(zhì)，各地豐富多彩的文化差異，正是文化的魅力所在。因而，文化立法不應僅僅著力于國家法律層面的頂層構(gòu)建，也應重視地方立法。事實上，近年來的地方文化立法已取得了長足進步，2015年5月的統(tǒng)計就顯示，全國地方性文化法規(guī)達154件，地方政府規(guī)章達138件，其中，14個省、直轄市的地方文化立法數(shù)量已超過10件。此外，有關(guān)文化的地方規(guī)范性文件更是多達13000余件。諸多地方文化立法不僅滿足了地方文化發(fā)展需求，也為國家文化立法積累了經(jīng)驗。典型的例證有，早在2000年就出臺的《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》，開了立法保護傳統(tǒng)文化的先河；而湖北、北京等地出臺的圖書館條例以及深圳、太原等地出臺的文化產(chǎn)業(yè)促進條例，也為公共圖書館法、文化產(chǎn)業(yè)促進法等文化法律的制定提供了寶貴樣本。

文化的特殊性還在于，既有經(jīng)濟屬性，又有公益屬性，因而文化發(fā)展不能簡單依靠市場競爭，而是需要國家扶持。這就要求文化立法厘清社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系，尤其是強調(diào)政府的相應責任，在保障文化基本權(quán)利、提供公共文化服務、創(chuàng)造文化發(fā)展環(huán)境等維度，以立法形式設(shè)定詳盡的政府責任。

更復雜的是，文化作為一種精神產(chǎn)品，特別需要自由創(chuàng)造的空間。堅守文化自由原則，保障、尊重乃至解放文化創(chuàng)造的活力，理應是文化立法的基點。另一方面，文化又具有意識形態(tài)屬性，潛移默化地塑造著社會價值觀。因而，文化立法的一個核心難題是，如何妥善把握意識形態(tài)安全和文化繁榮發(fā)展的關(guān)系？如何合理劃定文化自由與文化監(jiān)管的邊界？

在現(xiàn)實的文化生態(tài)中，對創(chuàng)作自由的過度“監(jiān)管”屢遭詬病。尤其在文學藝術(shù)界，外行管理者將文藝作品刪改得面目全非的事例時有出現(xiàn)，一紙行政命令甚至一句領(lǐng)導批示“槍斃”一部文藝作品的現(xiàn)象亦不鮮見。許多作家、藝術(shù)家對此抱怨連天；創(chuàng)作熱情嚴重受傷，創(chuàng)作個性被磨滅，有的甚至無奈放棄社會責任，轉(zhuǎn)而埋首“安全”題材。著名導演郭寶昌就曾公開質(zhì)疑：文化缺乏立法保護，文化人究竟有多少自由來創(chuàng)作？一個命令讓一部戲下馬，幾千萬投資被攔腰斬斷，這個損失誰來買單？郭寶昌甚至發(fā)出炮轟：“‘文化殺手比那些貪官污吏還要惡劣！”

事實上，過于簡單的監(jiān)管方式，并不能帶來良好的治理效果。以影視題材管理為例，試圖阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰(zhàn)劇卻蜂擁而來。諜戰(zhàn)劇限制令一出，抗日“神劇”“雷劇”又占據(jù)熒屏。幾近惡性循環(huán)的“貓捉老鼠”游戲，不斷反襯著禁令的被動不堪。更典型的例證是，近年來，一些演藝明星頻頻身陷吸毒、嫖娼、酒駕等丑聞，有關(guān)部門于2014年對劣跡藝人參演的影視劇等下達了封殺令，不少影視作品因此為“換角重拍”支付了高昂代價，損失慘重。這一禁令的公平性也隨之引發(fā)強烈質(zhì)疑，輿論普遍認為，真正合理的措施應當是建立演藝行業(yè)限入禁入制度，限制劣跡藝人在一定期限內(nèi)從事演藝活動乃至終身禁入，而非以簡單粗暴的“連坐”思維，殃及無辜的投資方和其他演藝人員。

另一方面，由于缺乏明確的標準，“自由”與“監(jiān)管”的邊界又常常處于模糊狀態(tài)。最近的典型例證是，2015年6月，知名喜劇演員賈玲在東方衛(wèi)視的一次小品演出中，因?qū)⒚褡迮⑿刍咎m演繹成傻大妞形象，引發(fā)軒然大波和社會激辯?！爸袊咎m文化研究中心”等組織欲起訴賈玲，一些專家也大聲疾呼立法禁止文化“惡搞”。但不少法律界人士卻認為，文藝再創(chuàng)作屬于創(chuàng)作自由范疇，立法禁止“惡搞”只會阻礙文藝的自由發(fā)展。眾多網(wǎng)民更是反對小題大做，發(fā)起了一場“賈玲保衛(wèi)戰(zhàn)”。

而這樣的糾結(jié)，也構(gòu)成了文化立法深層突破的最大阻力。以電影產(chǎn)業(yè)促進法的立法為例，盡管目前的法律草案大大提高了電影審查制度的透明度和公正性，但眾多業(yè)內(nèi)人士認為，由政府部門主導的審查制度實施多年來，已不斷暴露阻礙電影發(fā)展、束縛創(chuàng)作活力等弊端，與之相比，對電影產(chǎn)業(yè)更具實質(zhì)推動力的制度創(chuàng)新，應當是自律審查性質(zhì)的分級制度，由電影行業(yè)依照觀眾年齡、欣賞心理等對影片內(nèi)容進行分級，但不禁止公開放映，這也是世界上絕大多數(shù)電影強國普遍采取的管理模式。事實上，電影產(chǎn)業(yè)促進法早期的起草文本中，曾一度寫入了電影分級制，但因爭議巨大，尤其是出于對行業(yè)自律不夠成熟、色情暴力影片可能劇增等擔憂，這一構(gòu)想最終在正式成型的法律草案中消失無蹤，業(yè)界和社會呼喚已久的電影分級制依然遙遙無期。

相比于電影產(chǎn)業(yè)促進法，與意識形態(tài)聯(lián)系更為密切的新聞、出版等立法，更加凸顯了“自由”與“監(jiān)管”的沖突，其立法道路也更為曲折艱難。以新聞立法為例，早在上世紀80年代初，新聞界就率先發(fā)出了立法呼聲。1985年，新聞法起草工作正式啟動，到1989年，新聞法草案和出版法草案已同時成型。但進入上世紀90年代后，由于種種歷史原因，新聞立法的進程戛然而止，久而久之，甚至漸漸淡出立法視野。而在現(xiàn)實中，壓制新聞自由權(quán)和濫用新聞自由權(quán)的現(xiàn)象交錯出現(xiàn)，卻又折射了新聞法多年缺失的尷尬。

這樣的現(xiàn)實語境，也在很大程度上決定了未來文化立法應當采取“先易后難”“緩急并濟”的立法路徑，對于已經(jīng)取得共識、國際上有先例可援的文化立法，應快馬加鞭，率先破冰；對于社會關(guān)注度高、條件相對成熟的文化立法，應把握時機，加速推進；對于敏感性強、難度大的文化立法，則應積極醞釀，適時啟動。

如此，如今已進人快車道的文化立法，終將伴隨時光的洗禮，跨越重重難關(guān)，逐步填缺補漏、由散到全，最終建立起以憲法為根本，以文化基本法律、專門法律和行政法規(guī)為主干，以地方立法和行政規(guī)章為補充的文化立法體系，從根本上重塑法制的面貌。