齊雪松

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

突發(fā)事件預(yù)警與法律對策研究

齊雪松

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

我國的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制尚處于萌芽階段，法規(guī)規(guī)則的不健全以及執(zhí)行偏差使其難以發(fā)揮本應(yīng)有的作用。本文以法律的視角對突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的基本內(nèi)容以及我國的實定法規(guī)定，對我國突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的完善進(jìn)行有益探索。

突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制；協(xié)調(diào)

一、突發(fā)事件預(yù)警綜述

突發(fā)事件預(yù)警是指在在突發(fā)事件發(fā)生后，預(yù)警主體采取各種必要方式及時發(fā)布預(yù)警信息，從而最大程度上降低突發(fā)事件消極影響的行為。目前我國突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的法律基礎(chǔ)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三章第四十二條至第四十七條之規(guī)定，其就突發(fā)事件預(yù)警等級、緊急應(yīng)對措施、突發(fā)事件報告、突發(fā)事件預(yù)警的調(diào)整和解除等內(nèi)容做了較為全面的規(guī)定。其中值得特別注意的是該法第四十六規(guī)定了縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門的“越級上報權(quán)”，這在我國的立法體例中是極為少見的，可見突發(fā)事件應(yīng)對的緊急性。

二、我國突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制存在的問題

（一）預(yù)警主體不作為。

預(yù)警主體的不作為是導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的重要原因，根據(jù)2003年10月到2005年2月對重慶部分大中城市相關(guān)部門進(jìn)行的問卷調(diào)查與訪談的結(jié)果來看，73%的人認(rèn)為存在著“輕防重救”的傾向，而導(dǎo)致了眾多本可以通過規(guī)范的監(jiān)測預(yù)警避免的突發(fā)危險發(fā)生。及時、準(zhǔn)確、全面的發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息既是《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予預(yù)警主體的職權(quán)，也是其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。然而在實踐中，各級人民政府及其有關(guān)部門往往對事前預(yù)警工作重視程度不足，導(dǎo)致諸多可以避免的突發(fā)事件損害的發(fā)生。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條第一款至第三款規(guī)定了違規(guī)預(yù)警以及怠于預(yù)警下的相關(guān)人員的法律責(zé)任，然而作為事后處罰其對于損害的彌補(bǔ)無益。且從實際效果來看，上述處罰也難以實現(xiàn)“一般預(yù)防”的法律效果。

（二）既有法律體系尚需協(xié)調(diào)。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》制定出臺之前，為應(yīng)對各種突如其來的自然災(zāi)害事故、生產(chǎn)安全事故、 社會治安災(zāi)害事故和其他突發(fā)公共事件，針對管理對象的不同我國業(yè)已制訂了眾多法律法規(guī)。這些法律制定時間、制定背景，乃至法律的篇章結(jié)構(gòu)、所采用的立法技術(shù)都有極大的差別，其對于預(yù)警機(jī)制的規(guī)定也各不相同，主要包括兩種情況。其中部分法律文件中明確提及預(yù)警機(jī)制；部分法律文件雖未明確提及預(yù)警機(jī)制，但設(shè)置了“緊急措施”、“宣布進(jìn)入緊急防汛期”等諸多類似制度。

（三）實踐中的其他諸多問題。

首先，預(yù)警職能交叉的預(yù)警主體各自為政，未形成有效的聯(lián)動機(jī)制，部門之間的信息分享及溝通機(jī)制尚不健全，從而一方面導(dǎo)致了預(yù)警效率地下，另一方面導(dǎo)致預(yù)警成本提升。其次，社會公眾對突發(fā)事件預(yù)警的參與程度及認(rèn)可度仍然較低，國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)（“國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)”）的功能尚未完全發(fā)揮。盡管“國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)”推出了計算機(jī)預(yù)警插件、電腦客戶端、數(shù)據(jù)共享等方式鼓勵公眾接入，但公眾對其認(rèn)知度仍然較低。再次，預(yù)警主體對于人為原因突發(fā)事件，特別是突發(fā)群體性事件的處理往往不盡如人意。

三、法律對策分析

（一）完善突發(fā)事件預(yù)警追責(zé)機(jī)制，注重實害前的預(yù)警監(jiān)督。1.完善突發(fā)事件預(yù)警征兆信息報告回饋機(jī)制。據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計顯示，重大突發(fā)事件的信息來源，48%是新聞媒體， 23%是下級相關(guān)部門， 22%是社會大眾（投訴、舉報）， 20%是上級領(lǐng)導(dǎo)。社會公眾往往接近于潛在危機(jī)現(xiàn)場，在提供預(yù)警征兆信息方面具有重要作用，故《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十八條第三款規(guī)定了社會公眾（公民、法人和其他組織）對于突發(fā)事件的報告義務(wù)。法律關(guān)于“回饋機(jī)制”內(nèi)容的規(guī)定至少應(yīng)包括以下內(nèi)容，即報告方式、報告的要素、接收報告的主體、預(yù)警主體向報告人的回饋期間及回饋內(nèi)容、報告及報告回饋的社會公示等內(nèi)容，因此這方面需要加強(qiáng)。

2.實現(xiàn)預(yù)警主體工作信息公開，加強(qiáng)社會監(jiān)督。突發(fā)事件預(yù)警工作與社會公眾益緊密聯(lián)系，故應(yīng)保障社會公眾的“知情權(quán)”并由公眾對突發(fā)事件預(yù)警工作進(jìn)行社會監(jiān)督。《政府信息公開條例》將信息公開分為“依申請公開”和“依職權(quán)主動公開”兩種方式，而突發(fā)事件預(yù)警信息涉及不特定對象的切身利益，依該法第九條的規(guī)定應(yīng)將其納入“依職權(quán)主動公開”的范圍。為了維護(hù)既有法律體系的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定突發(fā)事件預(yù)警信息的公開程序以及相應(yīng)的社會監(jiān)督適用或者參照適用《政府信息公開條例》的規(guī)定。

3.其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。預(yù)警主體的內(nèi)部監(jiān)督及社會監(jiān)督都有其難以克服的弊端，預(yù)警主體的內(nèi)部監(jiān)督難以保證公正性，而社會監(jiān)督繁雜的程序則導(dǎo)致效率難以得到保證，故在二者之外需要其他國家機(jī)關(guān)對突發(fā)事件預(yù)警予以監(jiān)督。這些國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)包括各級監(jiān)察部門、上級人民政府，此外人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)賦予其監(jiān)督職能，從而督導(dǎo)預(yù)警主體積極、合規(guī)的履行職責(zé)。

（二）梳理相關(guān)法律體系。

我國已針對不同類型的突發(fā)事件處理分類制訂了若干法律法規(guī)，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》生效后也制訂和修改了《食品安全法》等法律法規(guī)。明確這些單行法律與《突發(fā)事件應(yīng)對法》中交叉調(diào)整范圍的適用規(guī)則很有必要，且必要時應(yīng)當(dāng)對單行法律的局部進(jìn)行調(diào)整，使其與《突發(fā)事件應(yīng)對法》在法律術(shù)語適用、預(yù)警主體、預(yù)警制定和發(fā)布程序方面實現(xiàn)一致。對于應(yīng)對特定突發(fā)事件的專門法規(guī)在預(yù)警機(jī)制及應(yīng)急措施等方面應(yīng)當(dāng)允許其作出變通規(guī)定。

（三）提高突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制立法的科學(xué)性。

突發(fā)事件預(yù)警是一 個多學(xué)科交叉的領(lǐng)域，在立法中要注重吸收其他學(xué)科了理論成果，對于危機(jī)預(yù)測、社會行為預(yù)測、損害減免等方面有諸多幫助。譬如引入社會心理預(yù)警系統(tǒng)，其一方面可以幫助各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)防因民眾的行為不當(dāng)發(fā)生的災(zāi)難，或者當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，提供有效的危機(jī)管理的預(yù)案把損失控制到最小的程度另一方面通過科學(xué)的輿論引導(dǎo)或心理輔導(dǎo)，幫助民眾在危機(jī)事件中梳理復(fù)雜的社會信息，從容應(yīng)對。

［1］龍紅，梅燦輝. 我國食品安全預(yù)警體系和溯源體系發(fā)展現(xiàn)狀及建議［J］.現(xiàn)代食品科技.2012（09）.

［2］黃順康. 公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制研究［J］.西南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）.2006（06）.

D631.19

A

1671-864X（2016）10-0090-01

齊雪松（1992-），女，漢族，遼寧朝陽人，碩士研究生在讀，東北財經(jīng)大學(xué)，法律（非法學(xué)），研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。