亓亞叢

摘要：《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的頒布標志著我國中期財政規(guī)劃在我國已從試點階段進入正式施行階段。中期財政規(guī)劃在實施過程中困難重重并存在諸多問題。本文在深層次探析問題的同時，結(jié)合我國現(xiàn)狀提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：中期財政規(guī)劃；改革

中圖分類號：F812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

一、中期財政規(guī)劃的內(nèi)在機理及實施方略

中期預(yù)算的思想最早來源于20世紀40年代美國經(jīng)濟學家阿爾文·漢森提出的周期預(yù)算平衡政策。漢森主張預(yù)算的平衡不應(yīng)局限于本年度的預(yù)算平衡，而應(yīng)在整個經(jīng)濟周期內(nèi)實現(xiàn)階段性的財政收支平衡。這種財政預(yù)算安排方式充分考慮了一定時期的財政政策與經(jīng)濟發(fā)展周期，將當年收支平衡的財政政策轉(zhuǎn)向跨年度平衡的財政政策，將財政預(yù)算安排與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，以及國家宏觀調(diào)控政策有機銜接。上世紀80年代以來，在世界上大多數(shù)國家掀起了一陣以實施中期財政規(guī)劃為主要模式的預(yù)算管理體制改革的熱潮，得到了世界上大多數(shù)國家的追捧。目前已有132個世行成員國實施了中期支出框架。

我國對中期財政規(guī)劃的探索起步較晚，真正開始于二十世紀初。2009年，財政部預(yù)算司在全國范圍內(nèi)分別選擇了了“一省一市一縣”作為滾動預(yù)算的試點地區(qū)，從試點情況來看，中期財政規(guī)劃的試點工作在積累經(jīng)驗的同時，由于缺乏法律依據(jù)、推進主體權(quán)威性不足和各方面認識程度、宏觀體制政策環(huán)境等因素所限，此項改革短期內(nèi)未能取得預(yù)想的實質(zhì)性效果，不僅沒有大范圍推開，而且陷于停頓的境地。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，要求各級政府在編制年度預(yù)算的同時編制三年滾動預(yù)算，中期財政規(guī)劃在我國的實踐進入新篇章。

二、中期財政規(guī)劃存在問題及深層次原因分析

（一）滾動預(yù)算無法體現(xiàn)其約束性

預(yù)算的法律約束力直接影響了其在各級預(yù)算單位的執(zhí)行效力。然而滾動預(yù)算只是作為一種增強預(yù)算前瞻性的工具來使用，屬于年度預(yù)算向中期預(yù)算演進過程中的一種過渡形式，缺乏法律的約束力。即使是2014年8月頒布的新《預(yù)算法》也并未對三年滾動預(yù)算是否需要經(jīng)過審批做出詳細的規(guī)定。滾動預(yù)算缺乏約束力，又因為各部門認識不到位，部門協(xié)調(diào)機制不健全，共同導致滾動預(yù)算的形同虛設(shè)。只有中期預(yù)算從政府手里的工具變成約束政府的一種制度安排，才能真正發(fā)揮其功效，體現(xiàn)政府決策的前瞻性和可預(yù)期性。

（二）預(yù)算間存在各個部門銜接問題

長期以來，從中央政府到地方政府，都定期編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃?？傮w來看，各級政府編制五年規(guī)劃屬于宏觀計劃，實操性不強，預(yù)期目標和施政措施不夠明確具體。此外，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是五年編一次，與三年滾動預(yù)算的周期和時間跨度存在著明顯的不一致，導致滾動預(yù)算的編制與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃難以銜接，俗稱為“計劃與預(yù)算兩張皮”。從河北省試點情況看，不同部門存在職能重復和交叉，在項目立項上難以把控，無法將不同部門的相關(guān)項目有效整合，同一項目不同部門重復申報現(xiàn)象時有發(fā)生，財政資金統(tǒng)籌使用相當困難，部門職能的協(xié)調(diào)也難以在三年滾動預(yù)算中實現(xiàn)。

（三）有關(guān)部門之間配合問題

首先，表現(xiàn)在財政資源配置層面。在當前經(jīng)濟政治體制下，財政預(yù)算管理過程中的政治博弈較為突出地表現(xiàn)在政府內(nèi)部各公共部門之間的爭執(zhí)與合作。盡管各部門都在同一個政府領(lǐng)導下工作，總體上都是為轄區(qū)公民大眾提供公共物品和公共服務(wù)，但每個公共部門都有基于自身職能的獨立利益和發(fā)展意向，都希望能夠取得最多的財政資源，導致在中期財政規(guī)劃的編制過程中合理性極為欠缺，夸大實際需要資金數(shù)額，而財政部門難以衡量需求虛實，這項矛盾難以協(xié)調(diào)。

其次，體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)層面。編制和實施中期財政規(guī)劃的牽頭者是財政部門，而編制和實施經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的是發(fā)展和改革委員會，組織編制經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃的則是各職能部門，發(fā)改委和其他職能部門同時也是中期財政規(guī)劃編制和實施的參與者。因此，處理好各級財政部門與同級發(fā)展改革等其他部門之間的博弈型互動、配合關(guān)系這直接關(guān)系到中期財政規(guī)劃管理與政府的其他相關(guān)規(guī)劃之間能否實現(xiàn)較好銜接、同步落實。

（四）滾動預(yù)算編制的技術(shù)難題

準確的預(yù)測關(guān)乎中期財政規(guī)劃實施的成敗?？茖W預(yù)測中期財政收支，才能確定可支配財政資源。準確的預(yù)測技術(shù)相當復雜、成本也很高。以收入的角度來講，由于我國稅收改革的時間表和路線圖還不明晰，“營改增”以后重要稅種的改革調(diào)整還不明朗，這給財政收入中占比最大的稅收收入的準確預(yù)測增加了難度。然而，財政支出的預(yù)測難點在于支出受當年宏觀經(jīng)濟政策影響很大，中期財政支出預(yù)測需要對各項政策、重大改革及重大項目進行系統(tǒng)把握，其可行性及困難程度可見一斑。

三、進一步完善中期財政規(guī)劃政策建議

（一）協(xié)調(diào)各部門，確保中期預(yù)算合理性

各部門在預(yù)算編制實施的各個階段要做到分工明確。首先，決策主體應(yīng)加強政策調(diào)整和體制改革的頂層設(shè)計。政府部門需要認真做好本級部門的中長期財政收支預(yù)測的調(diào)度工作，組織和協(xié)調(diào)各部門配合財政部門積極推進本地區(qū)中期財政規(guī)劃的編制工作。其次，各個職能部門應(yīng)當明確自身職責，申報預(yù)算過程中保證客觀性。中期財政規(guī)劃的編制要和地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、應(yīng)加強中期預(yù)算執(zhí)行部門、編制部門及監(jiān)督部門信息流動，健全各部門間調(diào)節(jié)機制，加強各個職能部門間溝通交流，合理編制申報預(yù)算。

（二）改革發(fā)展規(guī)劃模式，消除“預(yù)算規(guī)劃兩張皮”

只有做到預(yù)算編制真實可靠才能從根源上消除“預(yù)算規(guī)劃兩張皮”現(xiàn)象。預(yù)算的編制應(yīng)建立在對國內(nèi)外重大形式做出詳細研究的基礎(chǔ)之上。因此，改革發(fā)展規(guī)劃模式的方案應(yīng)具體分為三個步驟。首先，要制定合理的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，即在客觀分析國際國內(nèi)形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾和科學預(yù)判經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，揭示民間經(jīng)濟和社會活動對公共經(jīng)濟的需求，從而制定財稅政策在內(nèi)的公共政策和中長期發(fā)展規(guī)劃。然后，對應(yīng)當確定為公共經(jīng)濟需求的包括財稅在內(nèi)的公共政策和重大改革事項進行審慎的可行性論證，建立中長期重大項目的科學論證機制，再將其具體化為財政支出項目、量化為財政預(yù)算需求。最后，將應(yīng)由政府承擔財政責任的稅費優(yōu)惠政策和公共支出項目分解落實到中期規(guī)劃期各年度，編制年度預(yù)算和中期滾動預(yù)算。

（三）以法治思維提升中期財政規(guī)劃的地位

要使中期財政規(guī)劃真正發(fā)揮提升政府治理能力的作用，應(yīng)提升中期財政規(guī)劃法律地位。不僅要提高政府各部門對中期財政規(guī)劃的重視程度，更要不斷提升中期財政規(guī)劃的約束性，在法律上確定其效力。這種約束不僅涉及規(guī)劃決策者，也包括規(guī)劃執(zhí)行者。從決策主體來說，要改變政府決策的短期化思維，需要一個過程，這其中應(yīng)有可遵循的法律制度，否則就容易再次陷入長官意志，隨意修改、調(diào)整規(guī)劃及重點政策。對規(guī)劃執(zhí)行者來說，應(yīng)重視規(guī)范的約束性。因此，在中期財政規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中，要強化預(yù)算的法律約束力，預(yù)算一經(jīng)批復任何單位和個人都不得隨意修改。

（四）解決財政收支預(yù)測難題

政府對財政收支的預(yù)測能力直接決定了中期財政規(guī)劃實施的成敗，而且中期財政規(guī)劃編制的中心環(huán)節(jié)都是圍繞收支預(yù)測展開的。宏觀經(jīng)濟預(yù)測又是對財政收支進行科學預(yù)測的基本前提?？梢韵扔韶斦繝款^運用宏觀經(jīng)濟模型對經(jīng)濟進行一個總體預(yù)測，并將經(jīng)濟預(yù)測值反饋給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門再將這些宏觀經(jīng)濟變量預(yù)測值輸入稅收收入預(yù)測模型，使得財政部門與稅務(wù)部門預(yù)測口徑一致促進預(yù)算信息在部門間流動，提高了預(yù)算的準確性和科學性，為滾動預(yù)算的編制實施打下基礎(chǔ)。促進計算機和各種統(tǒng)計軟件在各預(yù)算部門廣泛運用，一級加強財政部門預(yù)測人員的預(yù)測知識和方法的培訓，在大數(shù)據(jù)的背景下，提高財政收支預(yù)測人員軟件編程能力和靈活處理數(shù)據(jù)能力，使得準確預(yù)測收支變成可能。

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