摘要：政府工程造價(jià)管理中“三超”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，即設(shè)計(jì)概算超投資估算，施工圖預(yù)算超設(shè)計(jì)概算，工程結(jié)算超施工圖預(yù)算，已成為大眾詬病，以政府醫(yī)院項(xiàng)目為例，從業(yè)主方、建設(shè)管理方、設(shè)計(jì)方及客觀條件等多角度探討“超概”原因，并提出相應(yīng)對策，供同類工程項(xiàng)目借鑒、參考，期待工程造價(jià)管理工作進(jìn)一步提高。

關(guān)鍵詞：設(shè)計(jì)質(zhì)量；概算標(biāo)準(zhǔn)；原因；對策

中圖分類號：TU723.3 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-02

一、引言

政府工程作為國家投資主體，過去由于“投資、監(jiān)管、建設(shè)、使用”多位一體、政企不分、高度集權(quán)、自我服務(wù)，“三邊工程”常見，投資與監(jiān)管體制弊端十分突出，工期出現(xiàn)“馬拉松”、質(zhì)量出現(xiàn)“豆腐渣”，造價(jià)出現(xiàn)“三超”，不足為怪。但是，在當(dāng)今新形勢下，高壓防腐、全民倡廉，政府部門成立了統(tǒng)一的、專業(yè)化的工程管理機(jī)構(gòu)（深圳市2002年成立建筑工務(wù)署，統(tǒng)管全市工程建設(shè)），公開、透明化的招投標(biāo)管理體制逐漸完善，工程管理漏洞越堵越少，那為什么預(yù)算超概算（超概）現(xiàn)象屢禁不止呢？其原因值得總結(jié)和探討。

二、政府工程造價(jià)“超概”原因分析

1.原設(shè)計(jì)規(guī)模對未來發(fā)展需求估量不足

一個(gè)政府項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工要經(jīng)歷前期決策階段（包括項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究與環(huán)評）、設(shè)計(jì)階段（方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)）、施工階段（招投標(biāo)階段、施工過程階段）和竣工驗(yàn)收階段，一般要?dú)v時(shí)5年，綜合性的大項(xiàng)目甚至到8年，現(xiàn)在城市發(fā)展日新月異，深圳過去5年內(nèi)的發(fā)生變化：房價(jià)5年翻3倍，人口從700萬增加至2000萬，雖然政府每年加強(qiáng)醫(yī)療資金投入，但是“看病貴、看病難”現(xiàn)象難以緩解，深圳醫(yī)院項(xiàng)目建設(shè)速度，已經(jīng)嚴(yán)重跟不上社會(huì)的發(fā)展速率。比如坪山新區(qū)某醫(yī)院原立項(xiàng)的800床位，還未進(jìn)入施工階段，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)不能滿足未來人口發(fā)展需求，市政府要求床位數(shù)增加至2000，從而造成投資增加。

2.未來經(jīng)濟(jì)形勢與法規(guī)政策變化等客觀不可預(yù)見因素致需求功能變化

新時(shí)期下，國家加大環(huán)境保護(hù)力度，推廣低碳節(jié)能政策，比如深圳市強(qiáng)推節(jié)能汽車充電樁的設(shè)計(jì)和驗(yàn)收，原立項(xiàng)投資估算和設(shè)計(jì)概算是未考慮這些。新的法規(guī)政策更新，要加快淘汰不節(jié)能、不環(huán)保設(shè)備；居民追求生活品質(zhì)越來越高，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來越高，環(huán)境污染病毒品種越來越多，醫(yī)療設(shè)備功能要求越來越先進(jìn)、越智能化。據(jù)調(diào)查，深圳北大外科樓原設(shè)計(jì)的傳統(tǒng)床頭治療帶，不能滿足當(dāng)今病人智能化需求，由傳統(tǒng)治療帶變更為智能設(shè)備帶增加造價(jià)768萬元。（增加了液晶顯示屏、視頻、網(wǎng)絡(luò)接口等設(shè)施及配套軟件，單價(jià)約為8800元/套，比普通設(shè)備帶約高7000元/套）

3.設(shè)計(jì)概算本身計(jì)算依據(jù)不合理，施工圖預(yù)算自然而然超了

（1）設(shè)計(jì)概算計(jì)算依據(jù)滯后

設(shè)計(jì)概算、審批的依據(jù)往往是數(shù)年前的參考建設(shè)數(shù)據(jù)，而國家經(jīng)濟(jì)形勢太快，材料價(jià)格波動(dòng)大、勞動(dòng)力價(jià)格逐年上升、新政策新法規(guī)變化（營改增稅制變化），新技術(shù)新設(shè)備的應(yīng)用，概算計(jì)算依據(jù)的更新工作是滯后的。政府投資項(xiàng)目往往標(biāo)新立異，造型復(fù)雜、新穎，施工難度大，造價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高系數(shù)。

（2）設(shè)計(jì)概算計(jì)算的圖紙是不完善的

設(shè)計(jì)概算計(jì)算的圖紙是初步設(shè)計(jì)，往往因?yàn)槌醪皆O(shè)計(jì)圖深度不夠，水、電、空調(diào)專業(yè)施工圖不配套，一個(gè)“錯(cuò)”、“漏”、“碰”、“缺”字，或者一個(gè)“補(bǔ)”字就有可能增加數(shù)千萬元造價(jià)。因?yàn)樵O(shè)計(jì)招標(biāo)往往只進(jìn)行方案設(shè)計(jì)招標(biāo)，施工圖設(shè)計(jì)一般是“順理成章”地由方案設(shè)計(jì)中標(biāo)單位完成，目前建筑工程設(shè)計(jì)市場狀況是：重方案設(shè)計(jì)、輕施工圖設(shè)計(jì)，由于基坑提前開工原因時(shí)間緊，初步設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，設(shè)計(jì)單位往往是傾注全力打造設(shè)計(jì)方案，以幾張效果圖來吸引業(yè)主和評審專家的眼球，使方案設(shè)計(jì)脫穎而出，國內(nèi)政府投資項(xiàng)目建筑風(fēng)格標(biāo)新立異，國外不敢用的方案拿到國內(nèi)來實(shí)施，就是，其結(jié)果，畫方案圖容易，出施工圖難，出節(jié)點(diǎn)大樣圖難上難，中標(biāo)方案難實(shí)施、中標(biāo)方案不符合投資估算而進(jìn)行大調(diào)整，建筑設(shè)計(jì)與醫(yī)療工藝設(shè)計(jì)畢竟跨度大兩門學(xué)科，隨著建筑設(shè)計(jì)圖紙不斷深，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)不足、考慮不周、考慮不到位將會(huì)越來越多，設(shè)計(jì)圖紙“錯(cuò)、漏、碰、缺”現(xiàn)象時(shí)常有，后期變更處理，費(fèi)用自然增加。

4.工程設(shè)計(jì)人員沒有超概的經(jīng)濟(jì)責(zé)任

設(shè)計(jì)院是自負(fù)盈虧的企業(yè)單位，也是以追求利潤最大化為終極目標(biāo)，設(shè)計(jì)人員只有質(zhì)量安全責(zé)任，沒有投資“超概”責(zé)任，工程設(shè)計(jì)人員經(jīng)濟(jì)觀念淡薄，設(shè)計(jì)院重技術(shù)、輕經(jīng)濟(jì)的思想普遍存在，只要圖紙通過第三方審查就完成任務(wù)，不會(huì)因?yàn)楣?jié)約投資而花太多人力成本去深化細(xì)化圖紙，甚至以傳統(tǒng)的技術(shù)“靠譜”為由，拒絕更先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)方案，對于可降低項(xiàng)目投資與己無關(guān)，目前還沒有現(xiàn)成的法律、法規(guī)約束設(shè)計(jì)者經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以致往往設(shè)計(jì)計(jì)算保守、建筑功能多余、重復(fù)、材料浪費(fèi)嚴(yán)重。

5.合同不完整、不縝密是超概的溫床

（1）工程量清單與合同界面劃分的合理性

目前國內(nèi)缺乏技術(shù)與經(jīng)濟(jì)復(fù)合人才，工程清單編制常見通病有：造價(jià)計(jì)算人員不熟悉施工工藝，不熟悉地質(zhì)條件和施工環(huán)境，對不同專業(yè)、不同合同工程交界面，清單內(nèi)容界定不清，重項(xiàng)、漏項(xiàng)、缺乏施工經(jīng)驗(yàn)，對市場價(jià)和材料設(shè)備品牌差異不了解；由于政府工程一般工期緊，壓縮工程量清單編制時(shí)間，對工程造價(jià)咨詢單位編制成果缺乏事前監(jiān)督。

（2）合同管理不規(guī)范，為投資失控提供有利條件

合同管理素有工程管理“靈魂”和“龍頭”之稱，直接制約工期、投資、質(zhì)量三大控制和現(xiàn)場安全文明施工管理，合同管理是工程管理規(guī)范化、法制化、制度化、程序化和的有力保障。工程合同管理過程，常見發(fā)現(xiàn)合同管理通病：總包、幕墻、裝修、電梯、電氣、空調(diào)、消防等各單位之間施工面有交叉、有配合、有先后次序，涉及專業(yè)多、采購方式、承包方式不同，總包合同與分包合同之間，各分包因合同之間，工程界面劃不清、銜接不上，造成缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、重項(xiàng)現(xiàn)象。深圳政府項(xiàng)目合同條款參照國際FIDIC合同條款，部分內(nèi)容不適合國情，部分內(nèi)容太復(fù)雜、是是非非、模棱兩可，部分前后條款相互矛盾，合同履行過程容易產(chǎn)生偏差或出現(xiàn)歧義。

三、政府工程預(yù)防造價(jià)“超概”對策

1.加強(qiáng)設(shè)計(jì)優(yōu)化、挖潛工作

（1）促進(jìn)各階段各圖紙?jiān)O(shè)計(jì)優(yōu)化和深化

工程造價(jià)有效控制辦法還是從“設(shè)計(jì)”源頭抓起。與設(shè)計(jì)人員建立良好的協(xié)作關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)人員主觀能動(dòng)性，進(jìn)行設(shè)計(jì)挖潛，是最為有效的投資控制方法，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合是控制造價(jià)最有效手段。要健全和加強(qiáng)設(shè)計(jì)部門的責(zé)任制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)意識，從法規(guī)上明確設(shè)計(jì)人員不僅要對其所設(shè)計(jì)的技術(shù)負(fù)責(zé)，還要從道義上對其所“設(shè)計(jì)”工程造價(jià)負(fù)責(zé)。不能“畫了算”，而要“算著畫”，在規(guī)程、規(guī)范允許的范圍內(nèi)，全力配合跟蹤設(shè)計(jì)質(zhì)量和進(jìn)度，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)，以求降低成本，提高投資效益。

（2）圖紙內(nèi)部會(huì)審工作要提前至工程量清單編制前

圖紙會(huì)審是工程建設(shè)必經(jīng)的法定程度，但一般圖紙會(huì)審是合同簽訂之后（開工之前），側(cè)重解決質(zhì)量問題，若在編制工程量清單前（招標(biāo)工作前），組織各方對圖紙技術(shù)的先進(jìn)性、施工的可行性、投資的合理性進(jìn)行審核。從各個(gè)不同角度對設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行全面的審核，以求提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，避免因設(shè)計(jì)考慮不周或失誤造成工程變更，帶來經(jīng)濟(jì)損失。加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段的管理，確定合理的設(shè)計(jì)方案、成熟的工藝，減少在施工階段重大設(shè)計(jì)變更和方案性變化的發(fā)生，對投資控制是很有意義的。

（3）加強(qiáng)現(xiàn)場設(shè)計(jì)問題的洽商函件的真實(shí)性審查和跟蹤控制

在實(shí)際施工過程中經(jīng)常碰到，有些是建筑圖平面上有標(biāo)注的構(gòu)件在立面圖上沒有，有些是建筑圖與結(jié)構(gòu)圖尺寸對不上、位置有偏差，有些是平面圖與大樣圖的尺寸偏差，還有些是土建圖與安裝圖標(biāo)注矛盾，安裝方面該預(yù)留孔洞的位置在土建圖紙中沒有標(biāo)注，或管道預(yù)留后混凝土構(gòu)件就根本無法布筋或澆搗等。這些問題有的在施工前發(fā)現(xiàn)了，辦個(gè)洽商給予明確，但更多的則是在結(jié)構(gòu)施工完畢，進(jìn)行裝修施工或安裝施工時(shí)才發(fā)現(xiàn)，這時(shí)就需要重新剔鑿，或需要補(bǔ)鉆孔洞，有的甚至須拆除重做，既嚴(yán)重影響結(jié)構(gòu)質(zhì)量，又造成工期拖延，同時(shí)還增加了大量原本不該發(fā)生的費(fèi)用。

2.基坑、幕墻、室裝修、太陽能、污水處理等專業(yè)工程實(shí)行限額設(shè)計(jì)

基坑、幕墻和裝修工程造價(jià)約占公共建筑工程總造價(jià)60%，土建工程側(cè)重結(jié)構(gòu)的安全性，幕墻和裝修工程側(cè)重裝飾性能，推行限額設(shè)計(jì)，量體裁衣，是可行的，是進(jìn)行投資控制的有效手段。為充分調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，可實(shí)行設(shè)計(jì)與承建商分離，對設(shè)計(jì)人員采取鼓勵(lì)性政策。合理確定幕墻和裝修工程的投資額是個(gè)難題，需要通過收集類似建設(shè)工程投資數(shù)據(jù)和資料，進(jìn)行大量的分析對比工作。在設(shè)計(jì)中凡是能定量分析的設(shè)計(jì)內(nèi)容，均要通過計(jì)算，用數(shù)據(jù)說話，充分考慮施工的可能性與經(jīng)濟(jì)性。

3.認(rèn)真斟酌合同條款，防止合同風(fēng)險(xiǎn)

合同管理是投資控制和協(xié)調(diào)的基本依據(jù)，合同條款愈細(xì)愈好，能事前預(yù)料和想到的問題，都在合同中明確寫出，減少歧義與紛爭。語言上要嚴(yán)密，雙方責(zé)任、權(quán)利要明確，工程索賠條件必須清楚，合同價(jià)款的調(diào)整要明確規(guī)定，在什么情況下可調(diào)整，如何調(diào)整，都要明確。合同簽訂前，要反復(fù)推敲，認(rèn)真琢磨，不可輕率，更不可盲目簽訂。防止合同漏洞，提高合同可操作性，維護(hù)合同的公平性和嚴(yán)肅性，保證合同全面履行。

四、結(jié)束語

做好政府工程造價(jià)“超概”預(yù)防工作是涉及多方面的系統(tǒng)工程，有可能是概算自身計(jì)算不合理，建筑工程具有單一性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)“超概”時(shí)，不能一概而論，要結(jié)合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、進(jìn)度、安全及使用等綜合分析，提倡建設(shè)期間投資增加而但全壽命周期成本最低的設(shè)計(jì)變更，合理確定和控制工程造價(jià)，任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]于慧斌.淺析工程建設(shè)投資失控原因及對策.山西建筑，2011，37（28）.

作者簡介：陽海銀（1966-），男，2004年獲東南大學(xué)工程碩士學(xué)位，深圳市京圳工程咨詢有限公司任總監(jiān)。