黃明慧

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015)

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概念、路徑述評(píng)與展望
——憲法實(shí)施的再思考

黃明慧

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015)

通過(guò)仔細(xì)梳理當(dāng)前我國(guó)憲法實(shí)施的概念、內(nèi)涵，認(rèn)真考察憲法司法化、二元憲法實(shí)施路徑、憲法實(shí)施的程序性實(shí)施和實(shí)體性實(shí)施路徑等不同類型的實(shí)施路徑，不難看出，我們應(yīng)進(jìn)一步解放思想，大膽嘗試、探索憲法實(shí)施的新的方式、路徑及機(jī)制，以獲得理想的憲法實(shí)施效果。

憲法實(shí)施；基本概念；實(shí)施路徑；實(shí)施效果

建國(guó)至今我們歷經(jīng)了四部《憲法》(1954年、1975年、1978年、1982年)，承受了嚴(yán)峻的歷史考驗(yàn)，尤其是1982年《憲法》頒布以來(lái)的34年，是我國(guó)不斷地克服困難、深化改革并取得巨大進(jìn)步的輝煌歲月。在這過(guò)程中，作為根本法的憲法緊扣時(shí)代前進(jìn)的脈搏，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的呼聲，在確認(rèn)社會(huì)改革成果、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)與政治民主化進(jìn)程，以及構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了顯著的作用。[1]然而，中國(guó)的憲法實(shí)施絕不是一種浪漫主義的空想，它從來(lái)就是一個(gè)工程浩大、虐心復(fù)雜甚至有點(diǎn)沉重的命題。改革開放以來(lái)，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和社會(huì)各方面的巨大變化，中國(guó)憲法文本、憲法體制與社會(huì)實(shí)踐之間的矛盾逐漸暴露出來(lái)。相應(yīng)的憲法學(xué)(理論界與實(shí)務(wù)界)的焦點(diǎn)也指向了憲法實(shí)施這個(gè)核心問(wèn)題，亟待在現(xiàn)有的憲法體制之下獲得學(xué)術(shù)突破。因此，筆者認(rèn)為在憲法實(shí)施研究進(jìn)入新階段之時(shí)，再次回顧審視憲法實(shí)施的基本概念、路徑是完全有必要的。本文的論述框架擬定為：以憲法實(shí)施的基礎(chǔ)概念研究作為切入點(diǎn)，首先梳理當(dāng)前我國(guó)憲法實(shí)施的概念、內(nèi)涵，接著進(jìn)行我國(guó)憲法實(shí)施路徑的客觀評(píng)述與思考，最后對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施的未來(lái)做一種省察與展望。筆者真誠(chéng)希望自己關(guān)于憲法實(shí)施的思考，對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施的深入研究有所裨益。

一　我國(guó)憲法實(shí)施概念的梳理

概念是法學(xué)研究的原材料與起點(diǎn)，憲法學(xué)研究也經(jīng)常會(huì)用到概念分析。應(yīng)該說(shuō)，分析憲法實(shí)施的概念目的在于界定“憲法實(shí)施是什么”的內(nèi)涵和外延，使我們更好地理解隱藏在概念背后的理論深意，加深我們對(duì)憲法實(shí)施的整體認(rèn)識(shí)，為我們理性選擇憲法實(shí)施路徑奠定可參照的理論支點(diǎn)。此外，“我國(guó)憲法學(xué)界關(guān)于憲法實(shí)施的有關(guān)概念非?；靵y，比如，憲法監(jiān)督往往與憲法保障、違憲審查、憲法訴訟、司法審查、憲法解釋等概念交替使用……”[2]因此，在展開論述之前，我們很有必要結(jié)合學(xué)界的觀點(diǎn)以及憲法實(shí)施的概念應(yīng)當(dāng)具備的構(gòu)成要素，比如，概念的主體、目的(行為對(duì)象)、內(nèi)容以及相互法律關(guān)系，等等，對(duì)它進(jìn)行抽象、概括，最終提煉形成憲法實(shí)施的概念。

首先，憲法實(shí)施的主體依據(jù)憲法文本來(lái)理解就是憲法關(guān)系主體。關(guān)于憲法實(shí)施主體是有不同看法的：有學(xué)者認(rèn)為憲法實(shí)施的主體是公權(quán)力部門(從程序和實(shí)體兩方面依職權(quán)做出行為)；[3]20-25也有的學(xué)者認(rèn)為，各級(jí)全國(guó)人民代表大會(huì)是實(shí)施憲法最為重要的主體之一，還包括國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)人民政府、各級(jí)人民法院與人民檢察院，也都屬于憲法實(shí)施主體的范圍。[4]還有學(xué)者建議把在全國(guó)人大之下設(shè)立憲法委員會(huì)或者在全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，作為憲法實(shí)施的主體。[5]這兩年還出現(xiàn)了把執(zhí)政黨列入憲法實(shí)施主體的觀點(diǎn)，理由是中國(guó)的憲法實(shí)施已演進(jìn)到政治化實(shí)施與法律化實(shí)施相配合的雙軌制格局，而執(zhí)政黨主導(dǎo)著政治化實(shí)施框架的構(gòu)建,[6]85-88等等。

筆者認(rèn)為，確定憲法實(shí)施的主體應(yīng)當(dāng)尊重我國(guó)憲法文本的規(guī)定。[7]現(xiàn)行《憲法》序言說(shuō)到，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了……全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織……并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！蔽覀兛梢灾庇^地看出，憲法實(shí)施的主體應(yīng)當(dāng)包括全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織。換句話來(lái)說(shuō)(也是避免同義重復(fù)的下定義技術(shù)需要)，憲法實(shí)施的主體其實(shí)可以用“憲法關(guān)系主體”來(lái)代稱——因?yàn)椤皯椃P(guān)系主體”包括公民、國(guó)家和其他主體(國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、民族、政黨、利益集團(tuán)、組織等等)，它們是憲法基本權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)者和行使者，承擔(dān)著憲法實(shí)施的重任，負(fù)責(zé)把憲法文本規(guī)定的基本權(quán)利、義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)實(shí)踐中的具體法律權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，在這個(gè)運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，它們貫徹落實(shí)了憲法文本的原則和規(guī)定。

其次，憲法實(shí)施之目的根據(jù)憲法文本確定為“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”。憲法實(shí)施之目的可以從憲法文本推導(dǎo)出來(lái)：(1)憲法文本的篇章結(jié)構(gòu)安排特別突出了“尊重和保障人權(quán)”的憲法價(jià)值，把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”設(shè)置在放在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”前面，凸顯了國(guó)家的“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則。(2)憲法文本重新調(diào)整了公民基本權(quán)利體系，在數(shù)量上把有關(guān)公民基本權(quán)利和義務(wù)的憲法條文增加至24條；在內(nèi)容上增設(shè)了包括退休人員生活受保障以及殘疾公民受幫助等在內(nèi)的基本權(quán)利類型。其目的還是彰顯我國(guó)憲法高度重視“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的承諾。[8](3)憲法文本運(yùn)用了唯物辯證法重新理順了基本權(quán)利與社會(huì)、國(guó)家和個(gè)人的關(guān)系。憲法文本把基本權(quán)利和義務(wù)的一致性進(jìn)行了制度安排，一方面，在《憲法》第33條設(shè)計(jì)了公民在憲法與法律范圍內(nèi)，既享有權(quán)利又必須履行義務(wù)；另一方面，在《憲法》第51條補(bǔ)充規(guī)定——公民行使自由、權(quán)利的時(shí)候，“不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。這是“憲法對(duì)基本權(quán)利活動(dòng)進(jìn)行限制的總的原則、標(biāo)準(zhǔn)，確定了憲法內(nèi)在界限”。[9]可見，憲法文本巧妙地?cái)[正了國(guó)家、社會(huì)、公民三者之間的關(guān)系，確立了規(guī)范國(guó)家權(quán)力目的是為了保障公民權(quán)利的宗旨，使得公民既能獨(dú)立于社會(huì)、國(guó)家和集體又緊密契合在它們之間，共同發(fā)展以實(shí)現(xiàn)更高層次的自由。[10]

再次，憲法實(shí)施除了實(shí)體方面的規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包含程序的內(nèi)容。依據(jù)我國(guó)憲法文本的規(guī)定來(lái)理解，在建設(shè)法治國(guó)家的背景下憲法實(shí)施也應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序。比如，《憲法》第5條的規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家……”就隱含了兩層意思：第一層次是，我國(guó)要以“法治”的方式來(lái)建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治國(guó)家，這種“法治”的治國(guó)理政方式是與“人治”相對(duì)的。第二層次是，依法治國(guó)既包含在實(shí)體上要依照實(shí)定法來(lái)治理國(guó)家，也包括在程序上也要遵循法律程序來(lái)治國(guó)理政的涵義。據(jù)此可以推導(dǎo)出，我國(guó)的憲法實(shí)施也應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序來(lái)推進(jìn)。

最后，憲法實(shí)施的內(nèi)容包括國(guó)家制度和公民基本權(quán)利和義務(wù)的方面，它在實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范調(diào)整的憲法關(guān)系的過(guò)程，是一種具體化、動(dòng)態(tài)化的過(guò)程。憲法實(shí)施是指憲法在實(shí)際生活中的貫徹執(zhí)行(筆者的理解，此處“憲法”應(yīng)作廣義來(lái)看，即包括憲法的各種淵源，比如，憲法典、憲法性法律、憲法慣例，等等)，即是將憲法文字上的、抽象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中生動(dòng)的、具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并進(jìn)而將體現(xiàn)在憲法規(guī)范中的人民意志轉(zhuǎn)化為人們的行為(包括積極的作為和消極的不作為)。[11]另外，由于憲法文本的內(nèi)容幾乎涵蓋了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各方面以及公民的基本權(quán)利與義務(wù)等方面，因此與之對(duì)應(yīng)的憲法實(shí)施形式也是廣泛的，表現(xiàn)出實(shí)施過(guò)程的多層次性——憲法規(guī)范必須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的法律、法規(guī)、制度體系轉(zhuǎn)化才能得到有效的實(shí)現(xiàn)。比如，先把憲法的規(guī)定通過(guò)普通法律具體化為可直接適用的條文，或者經(jīng)過(guò)憲法解釋使其成為可以直接適用、操作的法律條款，還要司法、行政部門的通力協(xié)作才能達(dá)到理想的法律效果?？梢姡瑧椃▽?shí)施就是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，它需要?dú)v經(jīng)多次的轉(zhuǎn)換，還要一整套的公權(quán)力機(jī)關(guān)推動(dòng)才能達(dá)致憲法規(guī)范調(diào)整的憲法關(guān)系的具體落實(shí)。

綜合以上，憲法實(shí)施的概念可以歸納為，憲法關(guān)系主體為了達(dá)到“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”之目的，遵循法定的程序、方式，把憲法規(guī)范調(diào)整的憲法關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系具體化為實(shí)際生活的法律事實(shí)和行為，并達(dá)到特定法律效果的一種動(dòng)態(tài)化過(guò)程。[12]

二　當(dāng)前憲法實(shí)施路徑設(shè)想之述評(píng)

我們研究憲法實(shí)施的概念、路徑和關(guān)注憲法文本，本質(zhì)是關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)，解決實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的目的。因此，先回顧當(dāng)前學(xué)界具有代表性的憲法實(shí)施路徑設(shè)想，對(duì)于我們冷靜分析、思考還是有現(xiàn)實(shí)意義的。

第一種路徑設(shè)想是我國(guó)憲法實(shí)施可以考慮走中國(guó)的憲法司法化或者私法化道路，[13]還有一種與之類似的路徑設(shè)想是“憲法實(shí)施的普通法路徑，”[14]我們?cè)诖撕喜⒃u(píng)述。按照這種憲法實(shí)施路徑設(shè)計(jì)，全國(guó)人民代表大會(huì)行使違憲審查權(quán)的同時(shí)，配備一套憲法訴訟制度，具體可以分兩步走：第一步是全國(guó)人大行使憲法監(jiān)督、違憲審查權(quán)，在全國(guó)人大之下設(shè)立“憲法委員會(huì)”具體行使督憲權(quán)，目的是確保人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行和各國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法行使職權(quán)，規(guī)范、約束國(guó)家立法、行政行為不要侵害公民的憲法權(quán)利；第二步是由法院行使憲法的私權(quán)訴訟，即在具體案件中適用憲法，也就是公民憲法私權(quán)訴訟。

這種憲法實(shí)施路徑設(shè)計(jì)的可取之處在于：它突破了對(duì)于《憲法》第67條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)的通常理解，為憲法適用做了大膽嘗試——既然1981年全國(guó)人大在《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中，可以把法律解釋權(quán)分為，“全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋，最高人民法院對(duì)法律的審判解釋，最高人民檢察院對(duì)法律的檢察解釋，還有國(guó)務(wù)院的行政解釋等?！盵15]那么，是否意味著憲法第67條實(shí)際上是默認(rèn)了，全國(guó)人大常委會(huì)具有對(duì)憲法的最終解釋權(quán)(即最后的對(duì)錯(cuò)還是由全國(guó)人大常委會(huì)說(shuō)了算)，但并不排斥其他有權(quán)機(jī)關(guān)擁有對(duì)法律的具體應(yīng)用解釋權(quán)；并且普通的法律、法規(guī)都是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法轉(zhuǎn)換而來(lái)的，法院在使用過(guò)程對(duì)其釋法，無(wú)可厚非。這就給憲法司法化或者私法化(即理論上把憲法監(jiān)督權(quán)、違憲審查權(quán)與憲法私權(quán)訴訟區(qū)別開來(lái))鋪平了法理道路。

但是，憲法司法化或者私法化路徑也存在亟需理順的地方：首先，憲法文本明確規(guī)定了全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和人民法院的地位和職權(quán)范圍的，如果按照憲法司法化或私法化的路子把督憲權(quán)和法院司憲權(quán)分開，這就違反了《憲法》關(guān)于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)關(guān)于憲法解釋權(quán)、監(jiān)督權(quán)分配的規(guī)定；另外，這種方案的理論基礎(chǔ)是“三權(quán)分立和制衡”，也顛覆了我國(guó)“議行合一”政體下的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，可能潛藏著政治風(fēng)險(xiǎn)的隱憂。還有一個(gè)問(wèn)題是，在全國(guó)人大體制內(nèi)設(shè)立一個(gè)“憲法委員會(huì)”。該委員會(huì)具體負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督，依照憲法獨(dú)立作出具有約束力的最終判斷。[16]操作起來(lái)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，如何處理憲法委員會(huì)與人大常委會(huì)的權(quán)力關(guān)系就成了一個(gè)大難題。正如學(xué)者指出的，全國(guó)人大之下設(shè)兩個(gè)平行的常設(shè)機(jī)構(gòu)，如果平時(shí)發(fā)生分歧如何解決呢？這顯然違背我國(guó)的政治體制。[17]

第二種路徑設(shè)想是憲法實(shí)施的政治路徑(或者叫政治憲法實(shí)施，憲法實(shí)施的二元路徑)，[18]以及憲法實(shí)施的雙軌制，[6]82-94它們屬于同質(zhì)異形的設(shè)計(jì)方案，下文就統(tǒng)一稱為“二元憲法實(shí)施路徑”進(jìn)行介紹。這種設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)理論是，我國(guó)憲法實(shí)施受到中國(guó)憲法的“二元特點(diǎn)”(即我國(guó)憲法既是政治規(guī)范又是法律規(guī)范，甚至以政治規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)法律規(guī)范的特點(diǎn))影響，實(shí)際上實(shí)行的是兩元的實(shí)施路徑——“政治性實(shí)施”與“法律性實(shí)施”，并且政治性實(shí)施占了主導(dǎo)地位。在這種模式下，政治性實(shí)施和法律性實(shí)施在各自領(lǐng)域發(fā)揮著獨(dú)特作用。

這種路徑設(shè)想與眾不同的是：首先，二元憲法實(shí)施路徑的內(nèi)容不同。政治性實(shí)施主要運(yùn)用政治手段進(jìn)行調(diào)整，把政治性的內(nèi)容(比如，有關(guān)國(guó)家活動(dòng)的政治原則、方針政策等)進(jìn)行落實(shí)；而法律性實(shí)施主要運(yùn)用法律手段進(jìn)行調(diào)整，把國(guó)家權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的規(guī)范具體化。其次，二元憲法實(shí)施路徑的功能不同。政治性實(shí)施的功能包括，確認(rèn)執(zhí)政黨的政治理念為國(guó)家根本法；引領(lǐng)國(guó)家的各種類型的政治活動(dòng)；規(guī)范國(guó)家的立法活動(dòng)。而法律性實(shí)施的功能主要是規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行。最后，二元憲法實(shí)施路徑的表現(xiàn)形式不同。政治性實(shí)施的表現(xiàn)形式比較宏觀、抽象，注重相關(guān)政治原則、方針政策是否得到貫徹落實(shí)；而法律性實(shí)施的表現(xiàn)形式則相對(duì)微觀、具體，更關(guān)注法律實(shí)施的效果。

當(dāng)然，二元憲法實(shí)施路徑面臨的質(zhì)疑也是顯而易見的：首先，憲法學(xué)作為一門法律科學(xué)，從憲法教義學(xué)的形成和發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了憲法學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)和研究、規(guī)范對(duì)象。政治憲法的二元憲法實(shí)施路徑對(duì)于憲法學(xué)是一種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)甚至是顛覆。其次，中國(guó)憲法學(xué)研究從建國(guó)以來(lái)就和政治學(xué)混在一起，好不容易在20世紀(jì)80年代之后才逐漸把政治學(xué)和憲法學(xué)分開，現(xiàn)在如果實(shí)行二元憲法實(shí)施路徑來(lái)落實(shí)憲法，恐怕這種學(xué)科的復(fù)辟行為會(huì)導(dǎo)致整個(gè)法學(xué)界發(fā)展方向的指導(dǎo)思想混亂。最后，二元憲法實(shí)施路徑不是建立在“憲法至上”的理論，而是強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政黨至上”的理論基礎(chǔ)，具有明顯的功利主義傾向，缺乏憲法正當(dāng)性地位的常識(shí)和獨(dú)立的學(xué)術(shù)品格，有被政治導(dǎo)向控制脫離法律范疇的可能性。可以設(shè)想，如果把憲法實(shí)施交給某個(gè)政治機(jī)關(guān)，那么憲法將徹底喪失規(guī)范、約束國(guó)家公權(quán)力的作用。很難想象，在現(xiàn)代民主、法治社會(huì)，竟然還有凌駕于法律之上的法外空間的存在。[19]所以二元憲法實(shí)施路徑難以克服的問(wèn)題就是，政治憲法實(shí)施必須在法律框架之內(nèi)，政治也必須服從法律的鉗制，從而使其能力真正得到控制與利用。[20]

第三種路徑設(shè)想是憲法實(shí)施的程序性實(shí)施和實(shí)體性實(shí)施路徑，[3]19-25其中按照實(shí)施主體的性質(zhì)，又可以具體分為立法實(shí)施、行政實(shí)施和司法實(shí)施三條路徑。[21]這種設(shè)想是基于法治的形式主義和實(shí)質(zhì)主義路線的考慮，[22]設(shè)計(jì)者希望能通過(guò)程序性實(shí)施與實(shí)體性實(shí)施，達(dá)到憲法實(shí)施的實(shí)際效果。

第三種設(shè)想值得關(guān)注的是，它很尖銳地指出公權(quán)力部門(依職權(quán)和程序的行為)在很大程度上只是在程序意義上實(shí)施了憲法，并非實(shí)質(zhì)意義的實(shí)施，并不能保證憲法規(guī)定在實(shí)體上得到貫徹落實(shí)。因此，設(shè)計(jì)者嘗試提出更為有效的憲法解釋與憲法審查機(jī)制的設(shè)想：(1)根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條賦權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的規(guī)定，設(shè)計(jì)者推導(dǎo)出，《憲法》第67條并不禁止其他職權(quán)部門解釋憲法，只是確認(rèn)了全國(guó)人大及其常委會(huì)享有解釋憲法的最高權(quán)力而已。[23](2)在實(shí)施憲法過(guò)程中，各國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上都在不同程度的理解和解釋憲法，不管是程序上還是實(shí)體上做出的職權(quán)行為都包含了“解釋憲法”的意思。這至少表明在廣泛意義上，國(guó)家公權(quán)力部門在行使職權(quán)過(guò)程中也進(jìn)行了憲法解釋，這種解釋完全適應(yīng)了憲法實(shí)施的要求，也是我國(guó)“依憲治國(guó)”治國(guó)方略的應(yīng)有之義。(3)在現(xiàn)有的憲政框架之內(nèi)，在全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)立一個(gè)具有相當(dāng)程度的司法性質(zhì)，并且不受政治權(quán)力干預(yù)的“憲法委員會(huì)”(不同于第一種路徑的委員會(huì))來(lái)推動(dòng)憲法實(shí)施。[24]該委員會(huì)對(duì)全國(guó)人大及常委會(huì)負(fù)責(zé)，具體審查法律以下的規(guī)范性文件，但不涉及政治問(wèn)題。[25]

但是第三種設(shè)想的棘手問(wèn)題是：在全國(guó)人大常委會(huì)之下的憲法委員會(huì)如何做到“不受政治權(quán)力干預(yù)”呢？假設(shè)它真的具有司法性質(zhì)，那它與法院的關(guān)系、職權(quán)分工如何處理？憲法委員會(huì)審查法律會(huì)不會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的審查權(quán)沖突，如果發(fā)生沖突如何解決？等等?？傊?，第三種方案是一種較為理想主義的設(shè)計(jì)，還需要契合中國(guó)憲政文化的大環(huán)境才有實(shí)現(xiàn)的可能。

除了以上的路徑設(shè)想，還有一些其他的方案(比如，憲法實(shí)施的行政法路徑，[26]憲法實(shí)施的商談機(jī)制，[27-28]等等)，囿于篇幅就不再贅述。

三　關(guān)于憲法實(shí)施的思考與展望

(一)關(guān)于憲法實(shí)施的兩點(diǎn)考慮

前文關(guān)于憲法實(shí)施的概念與路徑的闡述，引發(fā)了我們兩點(diǎn)思考：第一點(diǎn)，憲法實(shí)施路徑的推手都設(shè)定為國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)，是出于什么的考慮？依據(jù)憲法文本，憲法實(shí)施的主體包括，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織”，因此按照文本的意思，與之對(duì)應(yīng)的憲法實(shí)施也應(yīng)當(dāng)是眾多憲法實(shí)施主體貫徹落實(shí)憲法的一個(gè)過(guò)程。但在實(shí)際上，目前提出的憲法實(shí)施路徑設(shè)想不約而同地選擇了國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施的方案，這種現(xiàn)象帶有明顯的國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)優(yōu)先的味道，[29-33]其它憲法實(shí)施主體都被隱去。誠(chéng)然，國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)在推動(dòng)憲法實(shí)施方面有天然的優(yōu)勢(shì)，比如，它們可以利用手中的職權(quán)依據(jù)憲法規(guī)定具體化為相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章等法律性文件；也可以在實(shí)體上和程序上執(zhí)行法律、法規(guī)的條文，落實(shí)法律規(guī)定；還可以通過(guò)自己的管理地位和渠道，指導(dǎo)、幫助、督促其它憲法實(shí)施主體依憲行事、依法辦事，最終達(dá)到理想的實(shí)施效果。但是，國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施方面并非萬(wàn)能，因?yàn)槲覈?guó)憲法文本規(guī)定的內(nèi)容，既有關(guān)于國(guó)家根本政治制度、國(guó)家機(jī)關(guān)的章節(jié)，又有公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范。國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)的推動(dòng)作用(屬于外在因素)固然重要，但真正使得憲法文本的規(guī)定在實(shí)際生活中獲得理想效果，關(guān)鍵還在全體公民(內(nèi)在因素)憲法意識(shí)的覺醒，并在全社會(huì)達(dá)成憲法共識(shí)，共同努力取得中國(guó)憲法實(shí)施的持續(xù)進(jìn)步。因此，我們今后在設(shè)計(jì)憲法實(shí)施路徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)把憲法實(shí)施主體的主動(dòng)性與積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同參與到憲法實(shí)施的動(dòng)態(tài)化進(jìn)程中。

第二點(diǎn)，在設(shè)計(jì)憲法實(shí)施的路徑時(shí)，現(xiàn)有方案大都傾向于采用司法審查(或準(zhǔn)司法審查)的方式，究竟是否合理？要回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們必須追問(wèn)憲法實(shí)施的目的是什么——《憲法》文本第1條就表明了中國(guó)的國(guó)體(國(guó)家性質(zhì))，《憲法》第2條規(guī)定了我國(guó)的政體，尤其突出“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的中心思想，并且為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，中國(guó)政府對(duì)人民實(shí)行民主，對(duì)少數(shù)敵人進(jìn)行專政。此外，無(wú)論是卡爾·馬克思總結(jié)的“法典就是人民自由的圣經(jīng)”還是列寧提出的“憲法是寫著人民權(quán)利的一張紙”的經(jīng)典論述，也包括中國(guó)的權(quán)威《憲法》教材和著名的憲法學(xué)家的研究成果都表明，憲法最核心的價(jià)值歸宿是為了“限制權(quán)力、保障人權(quán)”。[34]由此可見，我國(guó)憲法實(shí)施的目的是“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”。

為了達(dá)致上述目標(biāo)，我們必須采取具體措施來(lái)落實(shí)，下面結(jié)合流程圖進(jìn)行分析。

圖1　憲法實(shí)施的流程圖

流程圖反映了：憲法文本是起點(diǎn)，由于憲法文本天然具有原則性、概括性，所以在實(shí)施憲法之前，必須啟動(dòng)憲法解釋機(jī)制對(duì)憲法條文的含義進(jìn)行解釋，這樣使憲法文本走下神壇落到實(shí)處，有利于調(diào)和社會(huì)實(shí)際與憲法規(guī)范之間的矛盾沖突，真正運(yùn)動(dòng)起來(lái)解決憲法現(xiàn)象、實(shí)踐的問(wèn)題，獲得良好的實(shí)施效果，達(dá)致“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”之目的。

我們注意到，在流程圖運(yùn)動(dòng)過(guò)程中“憲法解釋”成了連接憲法文本與憲法實(shí)施的關(guān)鍵工序，而當(dāng)前的憲法實(shí)施路徑設(shè)想也正是圍繞著“如何更好地解釋憲法、付諸實(shí)施”來(lái)做文章。由于美國(guó)是世界上第一個(gè)成文憲法國(guó)家，并且美國(guó)首創(chuàng)司法機(jī)關(guān)解釋憲法的制度，即違憲審查制度，在世界范圍產(chǎn)生了極大的示范作用和影響力，所以，許多國(guó)家(包括歐洲的發(fā)達(dá)國(guó)家法國(guó)、德國(guó)，等等)先后仿效美國(guó)的司法審查，并結(jié)合各國(guó)自身的法律文化傳統(tǒng)、國(guó)情打造了不同類型的司法審查制度來(lái)解決憲法實(shí)施的問(wèn)題。受此影響，在設(shè)計(jì)中國(guó)的憲法實(shí)施路徑的時(shí)候，為數(shù)不少的學(xué)者借鑒了西方憲法實(shí)施的一貫做法，把司法審查制作為憲法實(shí)施的一個(gè)參照模板，把憲法解釋權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)或者準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，也就是憲法解釋的“司法中心主義”。[35]另外，從國(guó)家公權(quán)力(即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))合理分工的角度看，憲法實(shí)施的重任都配置在一個(gè)部門是不合法理的。因此，最高權(quán)力機(jī)關(guān)(全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì))不可以既制定憲法、解釋憲法又具體而微地執(zhí)行憲法實(shí)施；而最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)的身份是具有執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，它更適合具體操作如何落實(shí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的決定，但是讓它負(fù)責(zé)憲法解釋然后再具體執(zhí)行就違反了法律正當(dāng)程序；司法機(jī)關(guān)的人民法院負(fù)責(zé)適用法律和審判、裁決案件，司法權(quán)在本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，需要運(yùn)用法律解釋作出判斷。在行使司法權(quán)的過(guò)程中，法院在肯定某一種觀點(diǎn)、做法同時(shí)又否定另一種觀點(diǎn)、做法，進(jìn)而得出一個(gè)權(quán)威的答案。在憲法實(shí)施的目標(biāo)既定之后，最大的困難就是如何不偏不倚地協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、部門、社會(huì)組織內(nèi)部利益和彼此之間利益的糾葛，而要處理好這些復(fù)雜關(guān)系，一位超然的、中立的居中裁斷者是必需的。目前看來(lái)，似乎法院(狹義的司法機(jī)關(guān))能夠勝任這個(gè)角色，這就是說(shuō)，憲法解釋的工作交給法院，由它居中裁斷做出具有法律權(quán)威的解釋，既符合正當(dāng)程序又能獲得直接明確的憲法實(shí)施效果。因此就難怪為什么當(dāng)下的憲法實(shí)施路徑設(shè)想大多傾向于把憲法解釋權(quán)落在司法機(jī)關(guān)(或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān))身上，甚至有的學(xué)者將把民選的政治機(jī)關(guān)(包括行政機(jī)關(guān)、人民)都排除在外，讓司法機(jī)關(guān)(或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān))成為唯一承托保障公民權(quán)利希望的審查機(jī)關(guān)。[36]

但是，我們不能一廂情愿地認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)審查(或準(zhǔn)司法審查)的方式就一定適合中國(guó)國(guó)情。中國(guó)是“議行合一”政治體制，和西方國(guó)家的三權(quán)分立與制衡有本質(zhì)區(qū)別，我們結(jié)合下圖進(jìn)一步說(shuō)明。

圖2　國(guó)家公權(quán)力結(jié)構(gòu)圖

我國(guó)的“議行合一”的體制是中國(guó)政治、法律文化發(fā)展的結(jié)果，也是中國(guó)人民在漫長(zhǎng)的革命斗爭(zhēng)和政治實(shí)踐過(guò)程中，結(jié)合國(guó)情做出的選擇，并且也是《憲法》文本確定下來(lái)的結(jié)構(gòu)框架，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。所以，憲法實(shí)施路徑設(shè)想應(yīng)當(dāng)首先考慮如何與我國(guó)“議行合一”體制保持協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一和穩(wěn)定的政治權(quán)力格局。在此格局影響下，由法院(權(quán)力下位機(jī)關(guān))審查全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)(權(quán)力上位機(jī)關(guān))制定的法律，本身就違反憲法文本的規(guī)定，真要是推行起來(lái)恐怕要面臨一場(chǎng)憲政危機(jī)，所以，司法機(jī)關(guān)(或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān))審查憲法實(shí)施的路徑其實(shí)并不適合中國(guó)的國(guó)情。

(二)關(guān)于憲法實(shí)施的展望

從前文的述評(píng)與反思，我們對(duì)于憲法實(shí)施的未來(lái)又多了幾分憧憬，愿在此結(jié)合主題逐一闡發(fā)：

第一，憲法實(shí)施的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”。我國(guó)憲法明確規(guī)定了國(guó)家“一切權(quán)力屬于人民”的原則，同時(shí)也表明了國(guó)家“尊重和保障人權(quán)”的追求。這為我們今后憲法實(shí)施指明了努力的方向：國(guó)家把“尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，把人權(quán)提升到法律概念的范疇，意味著今后的憲法實(shí)施也應(yīng)當(dāng)圍繞如何“規(guī)范國(guó)家權(quán)力，保障公民基本權(quán)利”入手，在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域遵守實(shí)體和程序方面的法律規(guī)范，提高社會(huì)的人權(quán)保障水平，把憲法規(guī)范順利轉(zhuǎn)化為生活中的良好秩序，促進(jìn)國(guó)家政治和社會(huì)生活的共同進(jìn)步。

第二，憲法實(shí)施應(yīng)當(dāng)尊重憲法文本。憲法實(shí)施就從閱讀、分析、理解憲法文本開始，憲法規(guī)范的具體化也是從憲法文本的解釋開始，到貫徹落實(shí)階段還是以憲法文本為參照。由此聯(lián)想到中國(guó)的憲法實(shí)施現(xiàn)狀，雖然在憲法文本里明確規(guī)定了，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法并監(jiān)督憲法實(shí)施，但是司法機(jī)關(guān)(法院)在審判過(guò)程不適用憲法文本的規(guī)范，而適用憲法之下的普通法律、法規(guī)甚至規(guī)章，這在事實(shí)上架空了作為最高法的憲法文本，也極大損害了中國(guó)憲法實(shí)施的實(shí)際效果。因此，我國(guó)的憲法實(shí)施還是應(yīng)當(dāng)尊重憲法文本，啟動(dòng)憲法解釋機(jī)制，讓憲法文本的規(guī)范內(nèi)容可以通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋，進(jìn)入憲法實(shí)施的途徑，畢竟憲法實(shí)施本質(zhì)上還是一種對(duì)憲法文本的理解與應(yīng)用活動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)“從憲法文本開始”。[7]另外，憲法實(shí)施以憲法文本為中心可以克服政治憲法實(shí)施二元路徑的弊端——即讓憲法學(xué)研究排除政黨政治、政治勢(shì)力因素的干涉，也避免道德考量和哲學(xué)悖論的無(wú)窮追問(wèn)，并且能夠運(yùn)用憲法解釋的文本方法解決規(guī)范與現(xiàn)實(shí)所產(chǎn)生的問(wèn)題，獲得理想的憲法實(shí)施效果。[37]

第三，憲法實(shí)施路徑設(shè)計(jì)既要借鑒別國(guó)有價(jià)值的理念，又要堅(jiān)持結(jié)合中國(guó)國(guó)情，走中國(guó)特色的憲法實(shí)施道路。當(dāng)憲法實(shí)施陷入困境的時(shí)候，許多人都會(huì)想到借鑒外國(guó)的研究成果、憲政經(jīng)驗(yàn)和做法。但是，我們?cè)谝M(jìn)國(guó)外研究成果時(shí)，應(yīng)當(dāng)先全面權(quán)衡域外經(jīng)驗(yàn)、做法，不應(yīng)只關(guān)注一些較有影響力的國(guó)家和法系，也應(yīng)當(dāng)考察中國(guó)的法律文化傳統(tǒng)，還要想到如何處理域外憲法文化、傳統(tǒng)與我國(guó)憲法文化、傳統(tǒng)的兼容性問(wèn)題。除了借鑒，我們還應(yīng)當(dāng)善于改造域外經(jīng)驗(yàn)、做法，堅(jiān)持中國(guó)憲法學(xué)研究的學(xué)術(shù)自主和創(chuàng)新，內(nèi)化為我國(guó)憲法實(shí)施的良好效果。

盡管中國(guó)的憲法文本已經(jīng)包含了國(guó)家政治制度(代議制、民主集中制)、公權(quán)力分工、公民基本權(quán)利以及民主、法治原則等等要素，應(yīng)該說(shuō)是不錯(cuò)的憲法文本。[38]但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，中國(guó)憲法實(shí)施的道路還非常漫長(zhǎng)，它完全不同于歐、美等西方國(guó)的發(fā)展道路，是一條“立足于中國(guó)，以中國(guó)問(wèn)題的解決為基本學(xué)術(shù)使命，為未來(lái)的社會(huì)發(fā)展給予理論回報(bào)”的荊棘之路。[39]因此，中國(guó)的憲法實(shí)施亟需解決幾個(gè)問(wèn)題：?jiǎn)?dòng)以“文本——解釋——適用”為邏輯的憲法實(shí)施探索，當(dāng)前尤其緊迫的是建立具有實(shí)效的憲法解釋機(jī)制；在憲法實(shí)施路徑設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好借鑒域外模式與保持本土憲法文化、傳統(tǒng)的關(guān)系；明確界分政治憲法實(shí)施路徑與憲法、法律的關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)有超越憲法框架的憲法實(shí)施路徑，等等。

我們有一部來(lái)之不易的《憲法》文本，彌足珍貴，我們應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起憲法實(shí)施的職責(zé)，走一條既不受西方憲法價(jià)值觀困擾，又有中國(guó)特色的憲法實(shí)施道路。我們應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起憲法實(shí)施的職責(zé)，走一條既不受西方憲法價(jià)值觀困擾，又有中國(guó)特色的憲法實(shí)施道路。在當(dāng)前大力推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)背景之下，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放思想，大膽嘗試、探索各種憲法實(shí)施的新方式、路徑及機(jī)制，在承認(rèn)并尊重憲法文本的前提下，從憲法實(shí)施的實(shí)踐出發(fā)，充分發(fā)揮法律解釋與憲法解釋的功能，以理性、寬容和開放的姿態(tài)積極探索完善適合我國(guó)國(guó)情的憲法適用機(jī)制的途徑。只有這樣，中國(guó)的憲法實(shí)施才值得人民期待。

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責(zé)任編輯：黃聲波

Concept,Path Review and Prospect——Re-thinking on the Implementation of the Constitution

HUANG Minghui

(School of Political Science and Law, JiaYing University，Meizhou, Guangdong 514015 China)

Through combing through the implementation of our constitution concept, connotation, seriously examining the judicialization of constitution, constitution binary implementation path, and different types of constitution implementation path, it is not difficult to see that we should further emancipate the mind, boldly attempt to explore the new ways, paths, and mechanisms of the Constitution implementation, in order to achieve the ideal effect of it.

implementation of the Constitution；basic concept；implementation path；implementation effect

10.3969/j.issn.1674-117X.2016.04.015

2016-05-29

廣東省“十二五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“如何構(gòu)建憲法實(shí)施的司法路徑”(GD14XFX10)

黃明慧(1980-)，女，湖南邵東人，嘉應(yīng)學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼椃ɑA(chǔ)理論。

DF2

A

1674-117X(2016)04-0068-07