魯政委

自2013年以來(lái)，我國(guó)已在七個(gè)省市陸續(xù)展開碳交易試點(diǎn)工作，在市場(chǎng)體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測(cè)量、報(bào)告與核查等方面進(jìn)行了深入探索，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

在七個(gè)區(qū)域碳交易市場(chǎng)試點(diǎn)3年后，全國(guó)碳市場(chǎng)目前已漸行漸近。國(guó)家發(fā)改委2016年1月份印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)作出了統(tǒng)一部署，要求確保2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)；3月份，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》）送審，并被國(guó)務(wù)院辦公廳列入立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目；6月13日，國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開發(fā)改委改革專題會(huì)議，提出要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度”，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)全面進(jìn)入快車道，2016年也將成為碳市場(chǎng)從“試點(diǎn)”走向“全國(guó)”的關(guān)鍵年度。

自2013年以來(lái)，我國(guó)已在七個(gè)省市陸續(xù)展開碳交易試點(diǎn)工作，在市場(chǎng)體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測(cè)量、報(bào)告與核查等方面進(jìn)行了深入探索，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，《管理?xiàng)l例》基本明確了全國(guó)碳市場(chǎng)的總體框架以及管理規(guī)則，但交易平臺(tái)設(shè)置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準(zhǔn)入、核證自愿減排量（CCER）抵消機(jī)制以及由碳交易市場(chǎng)衍生的碳金融體系發(fā)展等具體問(wèn)題則仍有待進(jìn)一步研究和明確。

從地區(qū)試點(diǎn)走向全國(guó)統(tǒng)一

碳金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，能夠從兩個(gè)方面促進(jìn)碳市場(chǎng)的健康發(fā)展。首先，碳配額衍生產(chǎn)品為交易主體提供風(fēng)險(xiǎn)控制的手段，有利于引入機(jī)構(gòu)投資者，增加市場(chǎng)的深度和廣度；其次，碳資產(chǎn)管理相關(guān)的服務(wù)能夠充分發(fā)掘碳資產(chǎn)的價(jià)值，提升企業(yè)參與碳交易的意愿和能力，促進(jìn)碳資產(chǎn)的形成。

在碳衍生產(chǎn)品方面，廣州、湖北先后推出了碳配額現(xiàn)貨遠(yuǎn)期產(chǎn)品，上海也計(jì)劃于2016年下半年推出遠(yuǎn)期產(chǎn)品；北京推出了碳配額場(chǎng)外掉期合約。全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后即將面臨的一個(gè)問(wèn)題就是各市場(chǎng)遠(yuǎn)期產(chǎn)品的整合。針對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)期以及掉期合約等場(chǎng)外交易的衍生產(chǎn)品，也需要出臺(tái)針對(duì)性的監(jiān)管規(guī)則，避免投機(jī)行為放大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，2014年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》 （又稱“新國(guó)九條”）特別提出：加大期貨品種創(chuàng)新步伐，研究發(fā)展商品期權(quán)、商品指數(shù)、碳排放權(quán)等新交易工具。隨著全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)，碳市場(chǎng)總體規(guī)模和流動(dòng)性將大幅提高，碳期貨的發(fā)展條件也將成熟。2015年4月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出，在廣東自貿(mào)區(qū)研究設(shè)立以碳排放為首個(gè)品種的創(chuàng)新型期貨交易所，意味著國(guó)家已經(jīng)在為即將到來(lái)的全國(guó)碳市場(chǎng)框架下的碳期貨交易作準(zhǔn)備。而全國(guó)各大期貨交易機(jī)構(gòu)也已先期展開了碳期貨產(chǎn)品和交易的研究工作。

碳資產(chǎn)管理服務(wù)包括碳基金、碳信托、碳債券、碳保理以及碳資產(chǎn)抵押/質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)授信等。興業(yè)銀行2007年起便率先參與國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)建設(shè)，目前已與全部7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)達(dá)成合作關(guān)系，在碳交易制度設(shè)計(jì)咨詢、交易及清算系統(tǒng)開發(fā)、碳資產(chǎn)質(zhì)押授信、節(jié)能減排項(xiàng)目融資、碳排放權(quán)質(zhì)押貸款等方面提供一攬子產(chǎn)品與服務(wù)。隨著綠色發(fā)展理念被納入“十三五”規(guī)劃，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)對(duì)包括碳交易在內(nèi)的綠色金融業(yè)務(wù)的重視程度不斷提高。與此同時(shí)，各試點(diǎn)市場(chǎng)交易所也積極與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，探索碳金融產(chǎn)品與服務(wù)的管理體制，針對(duì)部分碳金融產(chǎn)品和服務(wù)出臺(tái)了相關(guān)管理規(guī)定。全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)后，一方面需要統(tǒng)一已有管理規(guī)定，填補(bǔ)空缺的管理規(guī)則，同時(shí)還需要推廣有關(guān)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)參與碳金融市場(chǎng)、開發(fā)碳金融產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)更多的銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)積極參與，真正推動(dòng)我國(guó)碳市場(chǎng)及碳金融體系深化發(fā)展。

從試點(diǎn)向全國(guó)市場(chǎng)過(guò)渡的準(zhǔn)備

以碳市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)為中心，探索開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易，建設(shè)區(qū)域性碳市場(chǎng)，不僅是對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的有益探索，也可能是全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)之前，我國(guó)碳市場(chǎng)主要的運(yùn)行模式。目前，北京與深圳已經(jīng)分別與河北承德、內(nèi)蒙古包頭展開了跨區(qū)域碳交易，為其他試點(diǎn)地區(qū)的推廣作出了初步的探索。后續(xù)在法律和規(guī)則的協(xié)調(diào)、交易機(jī)構(gòu)的對(duì)接以及跨區(qū)域綜合管理等領(lǐng)域還需展開更深入的探索。在統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一監(jiān)管的原則指導(dǎo)下，建立區(qū)域的環(huán)境和氣候聯(lián)合的管理體系、提出跨區(qū)域與市場(chǎng)統(tǒng)一制度與方案設(shè)計(jì)，細(xì)化碳資產(chǎn)管理的會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度、稅收制度等，將是下一步建設(shè)區(qū)域碳市場(chǎng)的核心要求。

此外，逐步擴(kuò)大碳市場(chǎng)的行業(yè)覆蓋范圍，也是我國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的必由之路。按現(xiàn)有政策，全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等8大類32個(gè)子行業(yè)。在經(jīng)濟(jì)“三期疊加”的大背景下，上述高能耗、高排放部門往往承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本最多、利潤(rùn)受損最嚴(yán)重。建立碳市場(chǎng)，推進(jìn)節(jié)能減排政策的落實(shí)，有助于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程，但客觀上也增加了這些部門顯性的減排成本。隨著配額總量逐漸趨緊、免費(fèi)分配配額占比逐漸下降，這種顯性的減排成本也將隨之不斷增加。此外，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，服務(wù)業(yè)以及居民部門能耗和排放占比也相應(yīng)提升，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)占比則將相應(yīng)下降。在這樣的背景下，固守現(xiàn)有的碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍不利于總體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。逐步將建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、餐飲酒店和零售業(yè)等能耗和排放較為集中的服務(wù)業(yè)以及大型公共建筑納入碳市場(chǎng)，一方面可以擴(kuò)大碳市場(chǎng)的覆蓋范圍，優(yōu)化減排政策效果，另一方面也可以適度轉(zhuǎn)移工業(yè)部門的履約成本，緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的陣痛。

上海、深圳、北京試點(diǎn)碳市場(chǎng)過(guò)程中，已經(jīng)納入了服務(wù)業(yè)以及部分公共建筑設(shè)施，但考慮到全國(guó)其他地區(qū)的基礎(chǔ)條件，這些部門沒有納入全國(guó)碳市場(chǎng)。但如前所述，隨著碳市場(chǎng)的不斷發(fā)展和完善，行業(yè)覆蓋范圍也將逐漸擴(kuò)大，而這些市場(chǎng)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也將發(fā)揮重要的作用。因此對(duì)于這些地區(qū)而言，在完成全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)“規(guī)定動(dòng)作”之外，適時(shí)增加行業(yè)覆蓋范圍，進(jìn)一步研究更加科學(xué)且可復(fù)制、可推廣的排放核算標(biāo)準(zhǔn)及配額分配方案，不僅能夠幫助全國(guó)碳市場(chǎng)更快發(fā)展，也有助于本地區(qū)在全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)的建設(shè)進(jìn)程中，占據(jù)更主動(dòng)的地位。

關(guān)于交易平臺(tái)設(shè)置

對(duì)于未來(lái)的全國(guó)碳市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，到底是在一家交易所集中交易，還是在統(tǒng)一規(guī)則下由多家交易所分散交易，目前尚存爭(zhēng)議。

集中交易模式的優(yōu)勢(shì)是便于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中管理，有利于價(jià)格發(fā)現(xiàn)；同時(shí)也契合我國(guó)節(jié)能減排行動(dòng)“自上而下”的推進(jìn)路徑，便于國(guó)家主管部門靈活調(diào)整，使碳交易機(jī)制與其他能源氣候政策形成合力。但由于擬建的全國(guó)碳市場(chǎng)預(yù)計(jì)將覆蓋全球最大的40億噸碳配額，巨大的體量對(duì)交易平臺(tái)以及交易規(guī)則的設(shè)計(jì)完善提出了非常高的要求。在市場(chǎng)設(shè)立初期，單一交易平臺(tái)如果存在交易規(guī)則的不完善，可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成較大的沖擊，也缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不利于促進(jìn)規(guī)則相關(guān)服務(wù)的優(yōu)化。

分散交易的模式是指在嚴(yán)格統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)與交易規(guī)則下，由多個(gè)交易平臺(tái)同時(shí)進(jìn)行交易，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的方式，促進(jìn)市場(chǎng)體系的成長(zhǎng)和完善。分散交易是目前歐美碳市場(chǎng)所采用的主要模式：一是設(shè)定統(tǒng)一、明確、公開的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)，保證不同市場(chǎng)交易的標(biāo)的具有絕對(duì)的同質(zhì)性，杜絕跨市場(chǎng)套利空間；二是設(shè)定統(tǒng)一的注冊(cè)登記系統(tǒng)，保證跨市場(chǎng)交易信息的可靠性。在保證上述條件的前提下，允許多家交易機(jī)構(gòu)同時(shí)開展碳交易，有利于交易平臺(tái)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，倒逼提升服務(wù)水平和創(chuàng)新動(dòng)力，加快我國(guó)碳市場(chǎng)的成熟和完善。

此外，在分散交易模式下，地方交易平臺(tái)可嘗試構(gòu)建“交易平臺(tái)聯(lián)盟”等合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)會(huì)員資格互認(rèn)，或者借助金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行代理開戶等服務(wù)，優(yōu)化開戶注冊(cè)和賬戶管理流程，提高跨市場(chǎng)交易便利度等方式，真正推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)的一體化發(fā)展。

關(guān)于配額分配與使用

配額的初始分配是碳市場(chǎng)的核心要件，從國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，也是決定市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)性、有效性以及減排效果的關(guān)鍵要素。按照全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作的總體安排，要在2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，就需要在2016年完成配額分配方案的設(shè)計(jì)，這也是2016年我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)從試點(diǎn)走向全國(guó)過(guò)程中最為關(guān)鍵的任務(wù)之一。

按照《管理?xiàng)l例》，我國(guó)碳市場(chǎng)配額分配遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”“差異地區(qū)配額總量”“預(yù)留配額柔性調(diào)整”的原則，即國(guó)家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和重大項(xiàng)目建設(shè)。地方配額則由地方政府按照發(fā)改委設(shè)定的分配標(biāo)準(zhǔn)向控排企業(yè)分配。地方配額的分配可以從嚴(yán)執(zhí)行，實(shí)際分配量與地方配額總量之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，具體方式由地方確定。

這樣設(shè)置旨在兼顧地區(qū)差異和市場(chǎng)公平，但值得注意的是，由于地方配額有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)由地方自行確定，可能導(dǎo)致各地區(qū)在免費(fèi)分配部分“從嚴(yán)”，而在有償分配部分“競(jìng)次”，即壓低有償分配的價(jià)格，間接提升本地企業(yè)在碳市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為避免地區(qū)保護(hù)帶來(lái)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，有必要對(duì)有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，如要求各地統(tǒng)一采取拍賣方式進(jìn)行有償分配，并向外地企業(yè)開放。這樣能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實(shí)際成本，而配額總量分配的地區(qū)偏向性僅僅會(huì)影響到各地方政府拍賣收入，而不會(huì)對(duì)市場(chǎng)公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資，達(dá)到兼顧地區(qū)差異的目的。

自愿減排項(xiàng)目核證減排量抵消機(jī)制

在區(qū)域碳市場(chǎng)試點(diǎn)期間，為宣傳綠色理念，擴(kuò)大市場(chǎng)影響，已允許非試點(diǎn)地區(qū)自愿減排項(xiàng)目核證減排量（CCER）參與交易。在碳市場(chǎng)覆蓋范圍之外的“自愿減排項(xiàng)目”實(shí)現(xiàn)的減排量，經(jīng)主管部門核證并在“國(guó)家自愿減排交易登記系統(tǒng)”進(jìn)行備案后，可獲得“核證自愿減排量（CCER）”，用以抵消控排企業(yè)的排放量。國(guó)際和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)都顯示，接納CCER對(duì)于碳配額市場(chǎng)而言是一柄雙刃劍：一方面能夠促成碳市場(chǎng)內(nèi)外的協(xié)同減排，強(qiáng)化減排效果；另一方面，自愿減排量的供給，外生于碳市場(chǎng)配額總量，且具有不確定性，可能對(duì)碳市場(chǎng)配額價(jià)格造成一定的沖擊。合理規(guī)劃自愿減排項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)程，引導(dǎo)自愿減排量有序進(jìn)入配額市場(chǎng)，平滑減排量供給的時(shí)間分布，是平抑市場(chǎng)沖擊、保持自愿減排市場(chǎng)長(zhǎng)期、有序、可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。據(jù)悉，將于近期推出的《溫室氣體減排項(xiàng)目備案暫行辦法》中，設(shè)定了較為嚴(yán)格的全國(guó)碳市場(chǎng)CCER準(zhǔn)入條件，規(guī)定只有2015年后開工建設(shè)的自愿減排項(xiàng)目才能夠獲得CCER（農(nóng)林碳匯項(xiàng)目為2013年），且在全國(guó)碳交易體系管控設(shè)施上實(shí)施的項(xiàng)目不能申請(qǐng)。

此外，自愿減排項(xiàng)目建成投產(chǎn)，形成實(shí)際減排效果之后，還需經(jīng)過(guò)一定的評(píng)估、認(rèn)證和核證程序，才能夠獲得可交易的減排量，存在開發(fā)周期較長(zhǎng)，且期間面臨項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、減排效果以及碳價(jià)波動(dòng)等多方面的不確定性。而參與自愿減排項(xiàng)目的主體中存在大量的小型企業(yè)，導(dǎo)致參與碳市場(chǎng)的意愿、碳資產(chǎn)管理的能力以及資金實(shí)力往往都較為薄弱。因此，扶持碳基金及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)，為自愿減排項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)行全過(guò)程提供信息、技術(shù)和資金的配套支持，同時(shí)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展碳資產(chǎn)托管、碳資產(chǎn)抵押/質(zhì)押貸款等服務(wù)，優(yōu)化碳資產(chǎn)管理，也是自愿減排市場(chǎng)健康發(fā)展的要件。