文/崔小峰 虞青松

公用事業(yè)市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)路徑：公私合作（PPP）

文/崔小峰 虞青松

公私合作是市場(chǎng)化下保障公用事業(yè)國(guó)有化的制度基石，公用事業(yè)市場(chǎng)化并非私有化。

公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)……并推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”。國(guó)有資本繼續(xù)控股自然壟斷行業(yè)，這意味著公用事業(yè)的權(quán)屬在我國(guó)仍將保持國(guó)有化，那么在國(guó)有化背景下如何實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的市場(chǎng)化？對(duì)此我國(guó)存在很大爭(zhēng)議，有人甚至提出公用事業(yè)市場(chǎng)化就是私有化的進(jìn)程這一錯(cuò)誤論斷。事實(shí)上，公私合作是市場(chǎng)化下保障公用事業(yè)國(guó)有化的制度基石，公用事業(yè)市場(chǎng)化并非私有化。

一、公用事業(yè)市場(chǎng)化的現(xiàn)狀及困境

（一）我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的現(xiàn)狀公用事業(yè)市場(chǎng)化的標(biāo)志之一是私營(yíng)組織參與公用事業(yè)投資的數(shù)量。從1990年到2011年，世界銀行選取了四個(gè)主要部門（交通、電信、能源、供水和污水處理）對(duì)我國(guó)私營(yíng)組織參與公用事業(yè)的統(tǒng)計(jì)，共有項(xiàng)目1018項(xiàng)。該數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不包括國(guó)有企業(yè)?？梢钥闯?，私營(yíng)組織從投資總量上以及參與熱點(diǎn)逐次為交通、能源、水務(wù)、電信。能源領(lǐng)域的私營(yíng)組織采用比較活躍，電信領(lǐng)域參與比較少。交通領(lǐng)域的私營(yíng)組織參與主要集中在上世紀(jì)90年代，總體呈趨減狀態(tài)，但在2008年時(shí)私營(yíng)部門投資總量到峰值。水務(wù)部門的私營(yíng)組織采用從2000年開(kāi)始呈上升趨勢(shì)，但到2008年后銳減。電信業(yè)的私營(yíng)部門參與非常少，總計(jì)才4個(gè)項(xiàng)目，主要在2000年到2002年，此后私營(yíng)部門再無(wú)介入。

從總體上看，私營(yíng)部門參與在1998年和2008年出現(xiàn)兩個(gè)峰期，黃金時(shí)期為1995年到2004年。從工程項(xiàng)目上看呈上升趨勢(shì)。但是從資金總量上看，呈下降趨勢(shì)。就是說(shuō)，私營(yíng)部門參與在我國(guó)處于趨減狀態(tài)。這意味著我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化呈趨減勢(shì)態(tài)。

（二）產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致公用事業(yè)市場(chǎng)化困境的成因

導(dǎo)致私營(yíng)組織參與趨減的原因是多方面的，其中所有權(quán)的制度架構(gòu)是主要障礙。在公用事業(yè)公有制下，我國(guó)采用了“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離理論”，目的是在國(guó)家公有制下實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。該理論也被適用于公用事業(yè)領(lǐng)域，政府意圖以組織國(guó)有化保障公用事業(yè)公有制，在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)е铝藘煞矫娴谋锥耍瑢?dǎo)致我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的困境。

1、可以明晰產(chǎn)權(quán)的公用事業(yè)資產(chǎn)被禁止轉(zhuǎn)移

公用事業(yè)的資產(chǎn)可以明晰產(chǎn)權(quán)，可以以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營(yíng)成本。該類資產(chǎn)所有權(quán)可以階段性轉(zhuǎn)移，期滿歸還國(guó)家，不會(huì)改變公用事業(yè)公有制的屬性。但在實(shí)踐中，我國(guó)政府為不改變公用事業(yè)公有制，對(duì)公用事業(yè)實(shí)施“一刀切”，所有的公用事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)家所有，企業(yè)只擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2、無(wú)法明晰產(chǎn)權(quán)的公共用物被賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)

公用事業(yè)中的公共用物產(chǎn)權(quán)歸屬無(wú)法明晰，只能籠統(tǒng)地歸屬于國(guó)家所有，比如公路、街道、橋梁等。公共用物無(wú)法以資產(chǎn)為基礎(chǔ)核算經(jīng)營(yíng)成本。這意味著投資公共用物無(wú)法通過(guò)投資形成的資產(chǎn)來(lái)獲取收益，只能通過(guò)單純的收費(fèi)活動(dòng)收回投資成本，而非通過(guò)對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)收回成本并獲取收益。因此，公共用物通常由政府通過(guò)稅收或規(guī)費(fèi)征收獲取建設(shè)資金，例如城市道路的建設(shè)。但對(duì)于可以劃段或劃定范圍收費(fèi)的公共用物，其收費(fèi)也以收回建設(shè)成本為限，成本收回即進(jìn)入免費(fèi)使用領(lǐng)域。公共用物不存在永續(xù)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的情形，不存在經(jīng)營(yíng)權(quán)，為此公共用物不適用特許經(jīng)營(yíng)制度。但目前，我國(guó)所有的公用事業(yè)都被不加區(qū)分地用于經(jīng)營(yíng)，所有公用事業(yè)的民營(yíng)化都采用特許經(jīng)營(yíng)制度。這給公共用物的市場(chǎng)化形成制度性錯(cuò)位。制度性錯(cuò)位給政府自身造成政策執(zhí)行上的障礙，同時(shí)使私人投資權(quán)益無(wú)從保障。 產(chǎn)生上述矛盾的根源在于我國(guó)對(duì)國(guó)有化與私有化、民營(yíng)化與市場(chǎng)化之間的關(guān)系在認(rèn)識(shí)上存在偏差，最終導(dǎo)致政府與市場(chǎng)之間界限的混淆。

公用事業(yè)市場(chǎng)化并非公用事業(yè)私有化（圖/CFP）

二、我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展階段

我國(guó)公用事業(yè)也大體經(jīng)歷國(guó)外的進(jìn)程，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的組織形態(tài)轉(zhuǎn)換，我國(guó)公用事業(yè)也正從國(guó)家壟斷轉(zhuǎn)向公私合作。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家壟斷

我國(guó)公有制的適用不區(qū)分自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沒(méi)有把公用事業(yè)從非公用事業(yè)中區(qū)別出來(lái)。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代參照前蘇聯(lián)體系，幾乎把所有的企業(yè)生產(chǎn)都被列入“公用事業(yè)”范疇，由國(guó)家統(tǒng)一生產(chǎn)和提供。在這樣的背景下，所有的民營(yíng)企業(yè)都被改造為國(guó)營(yíng)工廠。國(guó)營(yíng)工廠不作為損益計(jì)算及盈余分配，屬于典型的公營(yíng)組織。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，所有的生產(chǎn)和服務(wù)都由公營(yíng)組織提供。

依據(jù)利用方式不同，我國(guó)將以公法利用方式的公營(yíng)組織稱為“事業(yè)單位”，類似于臺(tái)灣的“公營(yíng)造物”；以私法利用方式完成的公營(yíng)組織為“國(guó)營(yíng)工廠”，類于德國(guó)的“行政私法”范疇。我國(guó)受“高權(quán)行政”理論的影響，公用事業(yè)領(lǐng)域的私法利用方式被“公法化”。政府的計(jì)劃決定一切，導(dǎo)致行政私法被極端化，把本屬于私法利用方式公法化。因此，政府幾乎承擔(dān)了全部的社會(huì)需求供給，政府不再區(qū)分公法職能和私法職能，且兩者是一體化的。這表現(xiàn)為在極端狀態(tài)下實(shí)行的政府定額分配制，屬于純粹化的公權(quán)力。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，公有制內(nèi)含的國(guó)家私權(quán)力被壓制。與私人資本一樣，國(guó)家資本也不能市場(chǎng)化運(yùn)作，被要求遵循公法規(guī)則，在國(guó)家計(jì)劃下組織生產(chǎn)。私權(quán)力被公法化后，政府選擇單一的公權(quán)力形式來(lái)滿足社會(huì)需求。公用事業(yè)及一般商品的生產(chǎn)由不以營(yíng)利為目的公營(yíng)組織（國(guó)營(yíng)工廠）來(lái)提供，完全取消市場(chǎng)。政府利用事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)工廠等公營(yíng)組織作為工具，把國(guó)家公有制下本應(yīng)有的私權(quán)力作為“公權(quán)力”行使。這是政府干預(yù)過(guò)度的極端產(chǎn)物。這種不加區(qū)分推行公有制的方式，帶來(lái)嚴(yán)重的弊端?！爱?dāng)集體化擴(kuò)大之后，‘經(jīng)濟(jì)’變得更糟而不是具有更高的‘生產(chǎn)率’。當(dāng)集體控制的界限退縮而對(duì)有價(jià)值的資產(chǎn)的私有權(quán)擴(kuò)大的時(shí)候，我們才能期望整個(gè)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)效率會(huì)提高”。單一公權(quán)力下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史證明，在公用事業(yè)之外的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行公有制是錯(cuò)誤的。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公私合作

我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是以公權(quán)力方式改造市場(chǎng)，產(chǎn)生中國(guó)式的“政府管制失靈”，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為必然的選擇。在市場(chǎng)規(guī)則下，國(guó)家私權(quán)力的行使方式遵循私法自治原則。王澤鑒先生認(rèn)為，公有財(cái)產(chǎn)權(quán)依物權(quán)法享有私法上的自由，使公有財(cái)產(chǎn)（尤其是土地）經(jīng)由私法進(jìn)入市場(chǎng)。因此，市場(chǎng)并非是私有財(cái)產(chǎn)的專有交易場(chǎng)所，基于公有財(cái)產(chǎn)形成的國(guó)家資本完全可以在市場(chǎng)進(jìn)行交易。

從行政法角度看，我國(guó)的市場(chǎng)化改革實(shí)際上是擺脫私權(quán)力被“公權(quán)力化”的過(guò)程。解除政府管制包括組織管制和權(quán)力管制的過(guò)程，即把被公法化的組織和權(quán)力重新私法化的過(guò)程。

從主體角度看，該過(guò)程表現(xiàn)為政府把公營(yíng)組織改造為公司形態(tài)下的私營(yíng)組織即“股份制”改造，其核心措施是：使國(guó)營(yíng)工廠擺脫公營(yíng)組織的身份，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的私營(yíng)組織即“國(guó)有企業(yè)”。我國(guó)政府引入公司股份制，創(chuàng)造性地設(shè)置國(guó)資委代表國(guó)家行使股東權(quán)利，即把公有制下國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家股東權(quán)利。把國(guó)有資產(chǎn)以股東投資的方式，透過(guò)公司進(jìn)入市場(chǎng)，適用私法自治原則。通過(guò)改制，國(guó)有企業(yè)完成角色轉(zhuǎn)化，從政府控制下的公營(yíng)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的私營(yíng)組織。同時(shí)政府把效益差的國(guó)營(yíng)企業(yè)予以關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，部分進(jìn)行私有化，培育民間市場(chǎng)。政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)主體角色，轉(zhuǎn)化為由國(guó)家資本與民間資本構(gòu)成的市場(chǎng)的監(jiān)管者。

在市場(chǎng)化下，公用事業(yè)重新回歸由公司化的私營(yíng)組織承擔(dān)。公私合作系通過(guò)不轉(zhuǎn)移或階段性轉(zhuǎn)移公用事業(yè)所有權(quán)的方式，來(lái)維持公用事業(yè)公有制，保障了公用事業(yè)的國(guó)有化，因此公私合作完全符合我國(guó)十八屆三中全會(huì)的精神。

三、我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化的制度基石

（一）以公私合作保障公用事業(yè)國(guó)有化

在國(guó)家公有制下，提供公用事業(yè)成為我國(guó)政府的行政任務(wù)。我國(guó)的公有制理論源自卡爾·馬克思的相關(guān)理論，德國(guó)行政法對(duì)于公用事業(yè)公有制的制度建構(gòu)與卡爾·馬克思關(guān)于公有制的理論有直接的關(guān)聯(lián)。德國(guó)行政法關(guān)于行政任務(wù)市場(chǎng)化為我國(guó)提供了路徑參考。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法是德國(guó)行政法的縮影，以臺(tái)灣地區(qū)的行政任務(wù)市場(chǎng)化理論為例說(shuō)明。

從公用事業(yè)公有制制度建構(gòu)的歷史發(fā)展來(lái)看，主要經(jīng)歷兩個(gè)階段：政府壟斷和市場(chǎng)化。這兩個(gè)階段外在表現(xiàn)為公用事業(yè)承擔(dān)主體的不同。

在政府壟斷下，從承擔(dān)主體看，公用事業(yè)由公營(yíng)組織承擔(dān)。這里的公營(yíng)組織在臺(tái)灣地區(qū)被稱為“公營(yíng)造物”。“公營(yíng)造物”一般通過(guò)公權(quán)力來(lái)完成行政任務(wù)。有時(shí)“公營(yíng)造物”也會(huì)有以私法方式完成公用事業(yè)，此時(shí)被稱為“公有事業(yè)”。公有事業(yè)系各級(jí)政府為達(dá)成事業(yè)目的而設(shè)置，不作為損益計(jì)算及盈余分配的事業(yè)組成，這與以營(yíng)利為目的的私營(yíng)組織有本質(zhì)的區(qū)別。從利用方式看，政府可以選擇公法，利用方式與私法利用方式。當(dāng)政府選擇私法方式完成行政任務(wù)時(shí)，公營(yíng)組織被賦予收取“價(jià)金”的權(quán)利，此即德國(guó)行政法所稱的“行政私法”。當(dāng)政府選擇公法方式時(shí)，公營(yíng)組織被賦予征收“使用規(guī)費(fèi)”的權(quán)力，本文為表述簡(jiǎn)化，稱之為“行政公法”。規(guī)費(fèi)征收應(yīng)當(dāng)遵循“成本原則”和“效益原則”。“成本原則”是指依公用事業(yè)的建設(shè)成本，由利用人依比例分?jǐn)?。“效益原則”依利用人因利用公用事業(yè)所生之經(jīng)濟(jì)效益或利益之程度收取規(guī)費(fèi)。

在市場(chǎng)化下，私營(yíng)組織取代公營(yíng)組織提供公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作。行政任務(wù)市場(chǎng)化分為三種：形式之市場(chǎng)化（組織市場(chǎng)化）是指政府組建國(guó)有化私營(yíng)組織承擔(dān)行政任務(wù)，通常是把公營(yíng)組織改制為公司化的私營(yíng)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)；功能之市場(chǎng)化，是政府把行政任務(wù)交由非國(guó)有化私營(yíng)組織承擔(dān)；實(shí)質(zhì)市場(chǎng)化則是把行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門，國(guó)家放棄該行政任務(wù)。依薩瓦斯理論，公用事業(yè)市場(chǎng)化包括私有化和公私合作。實(shí)質(zhì)市場(chǎng)化的本質(zhì)就是私有化，功能市場(chǎng)化就是公私合作。組織市場(chǎng)化為公私合作創(chuàng)設(shè)了新的私法主體，本文將組織市場(chǎng)化歸入公私合作領(lǐng)域。

（二）國(guó)家公有制下“公私合作”的形式

在我國(guó)內(nèi)地，受國(guó)家公有制的限制，公用事業(yè)市場(chǎng)化一般不采用私有化的方式。我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化，除有類似于臺(tái)灣地區(qū)的“組織市場(chǎng)化”外，主要是“公私合作”。我國(guó)的“公私合作”可以從兩個(gè)層面理解： 一是政府與國(guó)有企業(yè)間的合作。我國(guó)大量的公用事業(yè)靠這種方式完成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是以此為基礎(chǔ)建立。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)上稱為“政企分開(kāi)”、“股份制改革”等。二是政府與民間企業(yè)的合作，把公用事業(yè)交由民間企業(yè)完成。我國(guó)內(nèi)地把該領(lǐng)域稱之為“市場(chǎng)化”，而民間入股國(guó)有企業(yè)也被稱為“市場(chǎng)化”?？芍?，在國(guó)家公有制背景下，我國(guó)的“公私合作”是市場(chǎng)化下政府與私營(yíng)組織之間為保障公用事業(yè)公有制而采取的制度安排。因此，公用事業(yè)市場(chǎng)化并非公用事業(yè)私有化。