高友東

隨著國家民主政治進程的不斷加快和國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷加強，如何適應(yīng)新形勢的需要，做好參政黨工作的謀劃，提升預(yù)算管理水平，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)，也是需要我們研究的新課題和重要的學(xué)習(xí)內(nèi)容。根據(jù)財政部預(yù)算編制新政策、新要求和會中央機關(guān)預(yù)算工作需要，會中央主席辦公會決定，舉辦預(yù)算工作培訓(xùn)會，并特別邀請省級組織負責(zé)預(yù)算工作的同志參加，這是民進歷史上的第一次，是機關(guān)工作的創(chuàng)新，也是形勢所迫，任務(wù)所逼。

培訓(xùn)會為期兩天，大家聽取了財政部行政政法司的同志關(guān)于預(yù)算管理的政策解讀和編制預(yù)算的方法與要求；大家還圍繞2016年預(yù)算執(zhí)行和2017—2019年預(yù)算編制進行了充分研討，達成了諸多共識，取得了豐碩的成果。

下面，我想就以往工作和下一步打算，談點個人意見，供參考。

一

近年來，在會中央主要領(lǐng)導(dǎo)、財政部有關(guān)方面的關(guān)心、幫助和指導(dǎo)下，我們立足于民進會情和工作實際，堅持改革創(chuàng)新，健全規(guī)章制度，不斷加強預(yù)算管理，強化預(yù)算約束監(jiān)督機制，機關(guān)管理科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平逐步提高，機關(guān)財務(wù)預(yù)算、管理取得了新成績。

1.建章立制，促進了工作的規(guī)范化和程序化。中共十八大以后，為貫徹落實中共中央八項規(guī)定和反對“四風(fēng)”的要求，會中央機關(guān)根據(jù)財政部出臺的新規(guī)定，組織力量起草或重新修訂《民進中央機關(guān)差旅費管理辦法》、《民進中央機關(guān)培訓(xùn)費管理辦法》、《民進中央機關(guān)會議費管理辦法》等制度規(guī)定，完善了機關(guān)的規(guī)章制度和工作流程，會中央機關(guān)還專門組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，把制度挺在前面，將規(guī)定落到實處，始終把八項規(guī)定作為“帶電的高壓線”，積極推進節(jié)約型機關(guān)建設(shè)。

2.加強管理，實現(xiàn)科學(xué)理財。會中央機關(guān)認真貫徹落實國家財政政策，在經(jīng)費使用和管理方面作了積極探索。為保障科學(xué)、合理地使用經(jīng)費，多次召開機關(guān)財務(wù)管理、經(jīng)費使用專題會，研究解決經(jīng)費使用和管理中的問題，進一步完善了預(yù)算編制、用款計劃審批、審核報銷、執(zhí)行進度分析、年終決算各個環(huán)節(jié)的督促、監(jiān)管和運行。每年6月即啟動預(yù)算編制工作，召開次年預(yù)算工作會，強化預(yù)算總盤子，反復(fù)研討、協(xié)商資金使用布局，較早完成了預(yù)算的上報；年初對財政部批復(fù)的預(yù)算逐項細化，做好每月報告和季度支出分析，強化預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督，擴大知情范圍（從部門會議，到部門負責(zé)人會議、分管主席，再到主席辦公會議），定期通報各部門預(yù)算執(zhí)行進度，提醒督促加快預(yù)算執(zhí)行，確保資金使用進度科學(xué)有效。不僅進一步強化了預(yù)算的管理，而且預(yù)算編制的精細化水平逐步提高。

3.強化監(jiān)督，全面推動各項工作。為規(guī)范機關(guān)的財務(wù)工作，會中央專門邀請國家審計署副審計長石愛中一行，就新形勢下如何做好黨派財務(wù)工作進行座談交流，石愛中審計長一行從專業(yè)角度，指出了會中央財務(wù)工作中存在的問題，強調(diào)了財務(wù)工作的底線、紅線，對進一步做好會中央的財務(wù)工作提出了一些很好的意見、建議。

為了促進會中央財務(wù)工作的規(guī)范有序，實現(xiàn)審計監(jiān)督的客觀公正，2015年會中央引入社會力量，邀請大信會計師事務(wù)所進行社會審計，達到了規(guī)范財務(wù)管理、堵塞財務(wù)漏洞的效果。

4.制度管錢，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度。為促進財務(wù)工作的規(guī)范化，實現(xiàn)對財務(wù)嚴(yán)格內(nèi)部控制，我們按照“陽光、高效、規(guī)范”的要求，建立了款項支出的呈批制度，嚴(yán)格了財務(wù)審批的程序和填報內(nèi)容。如資金的使用名稱、審批方案、報銷經(jīng)手人、部門負責(zé)人、財務(wù)審核、辦公廳主任簽字，秘書長、分管副主席、常務(wù)副主席簽字等等，既規(guī)范了所有支出在預(yù)算內(nèi)活動，減少了隨意性開支，又嚴(yán)格執(zhí)行了財政部的要求，規(guī)范財務(wù)機關(guān)運作程序，牢牢管住了財政資金的流出關(guān)口。

二

黨派工作與黨政工作有相同，也有不同。黨派工作處于我國政治工作鏈上的末端，又是本黨派中央的樞紐中心，無論是黨中央國務(wù)院交給的任務(wù)，還是自身建設(shè)、履行職責(zé)工作，布點多、面廣、戰(zhàn)線長，且工作進度拖后。工作中，我們既要按照國家預(yù)算大局要求，又要立足自身實際，既要做到科學(xué)、高效運行，又要牢牢抓住預(yù)算管理的關(guān)鍵點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保各項工作的順利開展。但在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中也還存在這樣那樣的困難與問題。

財政部行政政法司的同志介紹了國家有關(guān)部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的宏觀問題，觀察民進自身也有一些值得注意的問題，主要表現(xiàn)如下：

1.對預(yù)算工作不重視。一是認為，預(yù)算工作是財務(wù)、辦公廳、秘書長的事，與己無關(guān)；二是認為，中央的預(yù)算與下級組織無關(guān)，中央既不掌管經(jīng)費，也不安排工作，中央是中央，地方是地方；三是只顧業(yè)務(wù)工作，不考慮預(yù)算，年年跟著感覺走，有的項目超標(biāo)，有的項目經(jīng)費不夠，超預(yù)算和欠預(yù)算時有發(fā)生。

2.統(tǒng)籌謀劃意識不強。項目的前期論證工作不夠扎實，造成預(yù)算編制時留下硬缺口。不明白，也不會在預(yù)算總盤子不變的情況下，通過統(tǒng)籌安排，有保有壓，確保重點。

3.項目立項依據(jù)不充分。項目申報資料不完整，缺少立項依據(jù)、實施方案、支出范圍、績效目標(biāo)、總體目標(biāo)等。實施的必要性不強，內(nèi)容松松垮垮，簡單羅列工作計劃，給報批帶來不必要的麻煩。

4.項目預(yù)算不夠細化、不夠準(zhǔn)確。預(yù)算編制與預(yù)算實施脫節(jié)，有明顯的套取會議費的痕跡，自曝違規(guī)。

5.對績效管理不夠重視。表現(xiàn)在沒有認真研究項目的特點和構(gòu)成，設(shè)置績效目標(biāo)不夠合理，在執(zhí)行中沒有認真落實績效目標(biāo)。

6.預(yù)算執(zhí)行進度慢。近兩年，我們協(xié)調(diào)安排了一些常規(guī)工作提前開展，但有的部門未能提前落實，需要引為重視，要按照工作計劃，加快預(yù)算執(zhí)行進度。

三

新形勢新要求，我們必須與時俱進，建立長效機制，進一步加強財務(wù)管理，特別是預(yù)算編制和管理工作。今后預(yù)算管理工作，需要進一步理順三方面的關(guān)系：第一，理順黨派活動發(fā)展需要與建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的關(guān)系；第二，統(tǒng)籌好強化財務(wù)管理與業(yè)務(wù)部門工作便捷性的關(guān)系；第三，協(xié)調(diào)財務(wù)管理理論實踐發(fā)展與機關(guān)人員能力水平提高的關(guān)系。

為處理好這幾個問題，我們必須更新思想觀念，認真做好以下幾項重點工作：

1.進一步提高對預(yù)算的認識。機關(guān)各部門、各省級組織要充分認識中期財政規(guī)劃管理的重要意義。預(yù)算本身與工作密切相關(guān)，但又不是單純的工作計劃，這是政府收支草案的編制過程，也是參政黨工作謀劃的前提與保障，我們必須從政治的高度來認識預(yù)算工作。預(yù)算是一切工作的起點，預(yù)算收入是切實履行黨派職能的財力保證，預(yù)算編制與支出既反映了會中央以及各部門的發(fā)展規(guī)劃，也表現(xiàn)出民進自身建設(shè)與履行職能開展工作的要求。

預(yù)算具有很強的綜合性，是全機關(guān)的預(yù)算，不只是財務(wù)部門的預(yù)算，預(yù)算一旦被批準(zhǔn)，又具有一定的約束性、強制性。因此，預(yù)算編制工作應(yīng)在會中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成由辦公廳牽頭組織，其他業(yè)務(wù)部門分工配合的組織結(jié)構(gòu)和工作機制。具體工作中，要做到謀劃高、要求嚴(yán)、執(zhí)行快、落實細。

2.增強項目的前瞻性。預(yù)算工作看似簡單，實為復(fù)雜，既要從大局著眼，整體出發(fā)，又要符合工作規(guī)律，具有超前的把握，要把重大改革和政策研究與中期財政規(guī)劃管理結(jié)合起來，按照部門職責(zé)研究未來三年的規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)，認真細致地研究項目的構(gòu)成和特點，按年度測算出三年的支出需求，做到科學(xué)細化；同時，也要轉(zhuǎn)變“以財務(wù)控制代替預(yù)算編制明細化”的觀念。各部門要按照要求規(guī)范項目立項程序，加強項目前期論證工作，充實完善項目申報文本，細化預(yù)算編制，有詳細的實施方案，不能為了立項而拼湊項目，內(nèi)容松松垮垮。項目要重點突出，符合事業(yè)發(fā)展需要。各部門無論是預(yù)算的編制與執(zhí)行，都要加強與財務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)。

3.堅持厲行勤儉節(jié)約，降低行政成本?！俺捎汕趦€敗由奢”這是古人總結(jié)的經(jīng)驗，也是教訓(xùn)。按照中共中央八項規(guī)定和財政部預(yù)算編制的要求，我們在預(yù)算編制時，就要嚴(yán)格控制一般性支出，特別細化“三公”經(jīng)費預(yù)算管理，繼續(xù)按零增長編制“三公經(jīng)費”預(yù)算，健全公務(wù)支出管理制度體系，全面實行公務(wù)卡制度，加強公務(wù)支出督查問責(zé)，推行厲行節(jié)約工作長效化、常態(tài)化、制度化。

4.理順預(yù)算管理鏈條，完善預(yù)算編報流程。《財政部關(guān)于進一步做實中央部門預(yù)算項目庫的意見》（財預(yù)[2016]54號）中明確提出“理順業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門之間的關(guān)系，有機銜接業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理，分工把口，緊密配合，形成合力。業(yè)務(wù)部門要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃業(yè)務(wù)，提前工作部署，明確業(yè)務(wù)規(guī)范，指導(dǎo)項目設(shè)立和實施方案制定，加強對項目立項必要性、實施方案以及理性和可行性審核、論證，做好項目績效目標(biāo)的執(zhí)行落實”?！柏攧?wù)部門要統(tǒng)籌部門資源，綜合平衡預(yù)算安排，牽頭組織開展項目管理的全面工作，著重指導(dǎo)和規(guī)范項目支出計劃的編制，一級項目的審核、評審、執(zhí)行、績效評價等工作”。各部門編制預(yù)算要及早謀劃、充分醞釀、提高預(yù)算編制的前瞻性，在部門預(yù)算反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，拿出成熟的方案，經(jīng)過分管副主席簽字認可，再報送給辦公廳財務(wù)處。其中如有調(diào)整、修改，也要先將調(diào)整后的預(yù)算，報分管副主席簽字同意后，再報送財務(wù)處。財務(wù)處修改匯總后，按程序報批、審定。

5.強化預(yù)算硬性約束。單位預(yù)算是整個國家財政預(yù)算的組成部分，預(yù)算草案一經(jīng)全國人大批準(zhǔn)即具有法律效力。因此，預(yù)算具有很強的嚴(yán)肅性，各部門要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，禁止無預(yù)算、超預(yù)算的支出。堅持有多少錢辦多少事，把錢花好，把事辦好。要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，強化預(yù)算執(zhí)行約束，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，減少預(yù)算調(diào)整事項，進一步加強預(yù)算約束力。要加強預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，規(guī)范全年用款計劃編報工作，加強重點支出項目執(zhí)行管理。

提高項目管理水平。財政部下達三年財政規(guī)劃的控制數(shù)，今后預(yù)算總盤子保持不變，難以追加調(diào)整預(yù)算，只能靠自己內(nèi)部統(tǒng)籌安排。因此，要不斷提高預(yù)算意識，提高項目管理水平，真正做到把錢用在刀刃上。

6.重視績效管理工作。建立以資金使用效益為導(dǎo)向的預(yù)算分配、支出控制和統(tǒng)計分析機制，重視績效評價結(jié)果運用機制，推進管理機制從過程控制型向績效導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。自2016年預(yù)算開始，財政部要求所有入庫項目都要填報績效目標(biāo)，各部門在立項時要認真研究，科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)，認真執(zhí)行落實績效目標(biāo)，納入績效評價的項目，部門要高度重視，做好評價工作。

7.增強包括財務(wù)人員在內(nèi)機關(guān)干部的財務(wù)知識。除了不斷提高財務(wù)人員的專業(yè)化程度和綜合能力水平外，還要提升機關(guān)全體人員的財務(wù)管理知識水平。機關(guān)培訓(xùn)，要安排相應(yīng)課程；要幫助大家從增強大局意識、責(zé)任意識的角度，不斷增強遵紀(jì)守法觀念、法治思維和工作能力。

8.加快預(yù)算執(zhí)行進度。財政部行政政法司5月底通知對口聯(lián)系的單位，各單位預(yù)算執(zhí)行進度普遍欠佳，要求各單位重視起來，采取切實有效的措施，加快預(yù)算執(zhí)行，對于預(yù)計當(dāng)年預(yù)算將于年底形成結(jié)轉(zhuǎn)資金的部分，及時提出調(diào)劑資金用途或者調(diào)減當(dāng)年預(yù)算的申請。我們要切實落實財政部的要求，加快預(yù)算執(zhí)行進度，確保全年預(yù)算得到圓滿執(zhí)行。

以上是我對財務(wù)預(yù)算編制和財務(wù)管理，特別是預(yù)算管理的一些體會和想法。在今后的工作中，全會都要認真貫徹《中華人民共和國預(yù)算法》，逐步建立全會內(nèi)部的系統(tǒng)的交流機制，認真貫徹落實中央?yún)栃泄?jié)約，反對浪費的要求，節(jié)儉高效使用財政資金，努力實現(xiàn)改革有突破，管理有提升。

（作者系全國政協(xié)委員、民進中央秘書長）